政府信息公开条例：内容和适用

政府信息公开条例

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）经2007年1月17日国务院第165次常务会议审议通过，于2007年4月5日以国务院第492号令公开发布，自2008年5月1日起施行。这是我国首部有关保护公众知情权的行政法规。《条例》内容十分丰富，共5章38条。《条例》的制定，是我国社会主义民主法制建设的一件大事，对提高政府透明度，实现科学执政、民主执政、依法执政、推进社会主义民主和法制，完善社会主义市场经济体制，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、《条例》的立法宗旨

立法宗旨就是立法的目的和指导思想，《条例》第一条就开宗明义讲明了立法的宗旨，主要从四个方面进行了表述。

一是为了保障人民群众的知情权。《宪法》规定人民群众可以通过各种方式和途径参与管理国家事务，监督国家机关依法行使职权。那么参与权、监督权，首先来源于知情权，不知情就不可能参与管理，也不可能有效地实施监督。因此《条例》的第一句话就是“为了保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息”，也就是说要保障人民群众的知情权。

二是为了“提高政府工作的透明度”。信息公开一类的法律法规在国外被统称为“阳光法案”。大家都认为“阳光是最好的防腐剂”，在阳光之下，可以有效地防止暗箱操作，减少腐败行为。目前，已知有68个国家制定发布了同类法律法规，特别是民主法制比较健全的国家都有同类法律法规。我们国家对转变政府职能的要求是，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，那么，《条例》的立法目的之一，就是为透明、廉洁制定具体的、可操作的行为规范，通过制度建设真正提高政府工作的透明度，防止腐败行为的发生。

三是为了“促进依法行政”。2004年3月国务院在印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，明确提出政府信息公开是依法行政的重要举措。依法行政是依法执政的关键环节，不依法行政就不可能实现依法执政，依法执政是执政方式的重大变革，是政治体制改革的重要方面，因此，也可以说政府信息公开《条例》的颁布，表明了我国政府推进依法行政、建设法治政府的决心，目的在于不断促进我国社会主义民主政治的进步。

四是为了充分发挥政府的服务作用。据统计，我国目前80%的公共信息都控制在政府手中，这些信息对经济社会活动、人民群众的生产生活有着非常重要的参考价值和指导作用，同时，这些依靠行政权力收集起来的信息资源，应当取之于民、用之于民，使这些信息发挥更大的社会公益性作用。党的十七大报告明确提出要建设服务型政府，也就是政府要从单纯的行政管理转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，《条例》的立法目的与党的十七大的报告要求是一致的，提出了为社会各界和人民群众在政府信息方面服务的具体举措，《条例》必将会成为建设服务型政府的重要指引。

二、政府信息公开的基本原则

（一）公正、公平、便民原则（第五条、第十五条、第十六条）

公正原则体现在以下三个方面：一是人人享有平等获取政府信息的权利。二是平等使用获取的政府信息。三是平等保护国家的机密。

公平原则要求行政机关做到同等情况同等对待，不同情况不同对待。行政机关公平地提供政府信息，平等地对待公民、法人和社会组织。

便民就是要保证公民能够便捷知道有关政府信息。《条例》中规定的政府信息公开的方式中的电视、广播、政府网站及公共阅览查询点都能够体现便民原则。保证公民能及时、准确地获取相关信息，满足生产、生活的需要。

（二）及时准确原则（第六条）

要求行政机关，属主动公开的政府信息要在法定的时限内制作公开或者更新，所公开的信息应当准确无误。

行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

（三）准确一致原则（第7条）

准确一致是要求行政机关发布信息时如果信息涉及其他部门，要与所涉及部门进行协调、沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。不能出现矛盾的信息，误导相对人。

（四）防危保安原则（第八条、第十四条）

《条例》规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。因此，《条例》规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。我们县、乡两级的政府信息如果出现不能确定是否可以公开的，要报县人民政府信息产业办或者是县保密局确定。

二、政府信息的含义

政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。一般来讲，政府信息同时符合三个条件：一是由政府机关掌握的信息；二是与经济、社会管理和公共服务相关的信息；三是由特定载体所反映的内容。

根据以上对政府信息的理解，《条例》对政府信息作出的定义是：行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此，政府信息应当具备的特征：

（1）行政机关是主体，包括《行政处罚法》中规定的授权组织和受委托组织。授权组织就是指法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。受委托组织就是指行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限范围内委托的符合法定条件的组织。

（2）必须是在履行职责过程中制作或者获取的,与履行行政管理职责密切相关，与行政机关履行行政管理职责没有关系的信息不是本《条例》规定的政府信息。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》进行治安管理制作或者获取的信息属于政府信息，而公安机关根据《刑事诉讼法》，办理刑事案件制作或者获取的有关信息就不属于《条例》规定的政府信息；再比如，纯属行政机关内部事务形成的信息，也不属于《条例》规定的政府信息。

（3）以一定形式记录、保存。

三个特征共同构成了政府信息的完整内涵，是一个有机统一的整体，缺一不可。

三、政府信息公开的适用范围

（一）一般适用范围

所有的行政机关[国务院、省市县人民政府及所属部门、乡（镇）人民政府]都适用这部条例，县委、人大、政协、人民法院、人民检察院这些单位就不能列为行政机关。他们的信息只能列为政务信息，政务信息的范围比政府信息的范围更广。

（二）特别适用范围

（1）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动适用《条例》的规定（第三十六条）。具有管理公共事务职能的组织一般是指经法律法规授予行政管理权和行政执法权的事业单位，比如证监会、银监会、保监会、气象局、地震局、农机局、测绘局等，他们和行政机关在行政管理和行政执法方面没有区别，形成的信息也属于政府信息，在政府信息公开工作方面也应当和行政机关同样要求，所以和行政机关一样纳入了《条例》规范的范围。

（2）关于教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照执行《条例》的规定。公共企事业单位不是行政机关，但具有公益性和公共服务性，为了维护公众利益、加强行风建设和反腐倡廉，也需要增强透明度，但是这些单位的信息严格意义上说不属于政府信息，属于应当提供给社会的企事业单位的公共信息，在提供这些信息的过程中，国务院规定应当参照《条例》执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。

四、政府信息公开的范围、方式和程序

政府信息公开的范围、方式和程序是《条例》的主要内容和操作性的具体规定。

（一）关于政府信息公开的范围

法制比较健全的国家有一个共同的提法，叫做“以公开为原则，以不公开为例外。”我们国家在推行政务公开过程中也使用这样的提法，虽然《条例》没有明文这样规定，但国务院召开《条例》颁布的新闻发布会上，立法机关强调《条例》体现了“以公开为原则，以不公开为例外”的精神。

以“公开为原则，以不公开为例外”的要求是：除了法定不能公开的政府信息以外，其他政府信息应当公开。那么，政府信息就被分成为两种：一种是不能公开的政府信息，一种是应当公开的政府信息。

第一，不能公开的政府信息。《条例》明确规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开。保密和公开是对立的概念，广义上讲不能公开的就属于保密的范围。《条例》确定不能公开的政府信息主要有三类：①国家秘密：国家秘密应当遵循《保守国家秘密法》确定的概念，即关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。②商业秘密：商业秘密应当遵循《反不正当竞争法》确定的概念，即不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。具体包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招标投标的标底及标书内容等信息。③个人隐私：我国个人隐私保护的专门法律法规还没有出台，通常确定的概念是，关系个人财产、名誉或者其他利益的不宜对外公开的情况、资料等信息。(www.chuimin.cn)

为了保护国家秘密、商业秘密和个人隐私，《条例》规定行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，在公开政府信息前依照保密法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。对不能确定是否可以公开时，报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息一般属于国家秘密的事项，但是对于没有列入国家秘密、公开后仍然可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，行政机关也不得公开。

第二，应当公开的政府信息。除了不能公开的政府信息之外，其他政府信息都可以公开。需要说明的是，即便是国家秘密、商业秘密、个人隐私也不是绝对不能公开。国家秘密超过保密期限，办理了解密手续的，就可以公开；虽然是商业秘密、个人隐私，但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，也可以予以公开。公开的政府信息允许社会成员通过查询、阅览、复制、摘录、下载、传播等方式予以充分利用。

按照《条例》规定，可以公开的政府信息又分为两类：一是主动公开的政府信息；二是依申请公开的政府信息。

所谓主动公开，就是行政机关根据法律规定和本机关的职权，在政府信息形成以后，主动向社会公开政府信息的行政行为。为了增加政府信息公开的主动性、时效性和针对性，《条例》第九条规定，行政机关对符合基本要求之一的政府信息应主动公开，主要是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息。为了突出重点，使社会各界和人民群众关注的热点问题能够予以公开，《条例》十一条、十二条还按照各级政府的职责和掌握信息的特点分别规定了市、县、乡级政府应当重点公开的政府信息内容。

所谓依申请公开，就是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照法律规定和本机关的职权，向申请人公开政府信息的行政行为。政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面，其中有相当一部分信息只涉及部分人和事，只对特定的公民、法人和其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息，《条例》规定除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

主动公开政府信息是为了满足社会对政府信息的一般需求，而依申请公开政府信息是为了满足社会对政府信息的特殊需求。一般需求可以通过政府主动公开的政府信息获得，特殊需求可以通过依法申请来获得。也可以说，主动公开是我们行政机关想让人民群众知道什么，而依申请公开则是人民群众自己想知道什么。由于有“以公开为原则，以不公开为例外”的规定，国外大多数国家的信息公开法律法规一般对主动公开的内容不作过多的规定，着重规定公民、法人和其他组织对政府信息如何获取，从而加强对知情权的保护。我们国家过去由于长期受到“民可使由之，不可使知之”的封建政治文化的影响，缺乏积极与民众沟通的现代意识，而且政府没有主动公开的信息往往由于各种原因有一些是不想公开的，从这一个角度上讲，依申请公开政府信息更具有革命的意义，会给行政机关的行为带来深刻的影响。

（二）关于主动公开政府信息的方式和程序

主动公开政府信息是行政机关单方面实施的行为，因而方式和程序相对简单。一是在主动公开政府信息的方式上，《条例》要求行政机关根据实际情况，采取多种方式予以公开。①行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。②各级人民政府应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息，在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，使公民、法人或者其他组织能够比较便利的获取政府信息。③行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。二是在主动公开政府信息的程序上：①对拟公开的政府信息按照有关保密制度依法进行保密审查和按照内部审批程序运转，确定可以公开的及时公开；②对确定属于主动公开范围的政府信息，自该政府信息形成或者变更20个工作日内予以公开，法律法规对政府信息公开期限另有规定的，从其规定。这里的政府信息公开期限要求的起算点是政府信息形成或者变更之日。如果以文件形式存在的政府信息，一般应以该行政文件在行政机关首长签署或加盖公章之日为起算点；对于视听资料，应以编辑完毕之日为起算点。政府信息变更，实际上是一条新的政府信息，应当在本规定期限内重新对外发布，更新政府信息。另外，相对本条例，其他法律法规的规定属于特别法，根据特别法优于普通法的原则应当从规定。

（三）关于依申请公开政府信息的方式和程序

依申请公开政府信息涉及申请人和行政机关两个方面，公开的方式和程序，相对复杂一些。

一是关于对申请人方面的要求。（1）公民、法人或者其他组织依法向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式），采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写申请；（2）申请应当包括三个方面的内容：①申请人的姓名或者名称、联系方式；②申请公开的政府信息的内容描述；③申请公开的政府信息的形式要求。（3）申请人向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。（4）申请人有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。（5）根据《条例》规定，申请人应当依法缴纳申请索要政府信息的有关成本费用。

二是关于对行政机关的要求。（1）对答复的时间要求，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私等第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算规定的期限内。（2）对答复的内容要求，对申请公开的政府信息，行政机关根据有关情况分别作出答复：①属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；②属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；③依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；④申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。（3）对特殊情况作出处理的要求。①申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。处理方法主要是删除或者遮盖不公开的信息内容后将可以公开的信息内容提供给申请人。②行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开；但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。③申请人有证据证明行政机关提供的与其自身相关的记录不准确要求更正的，行政机关应当依法予以更正；该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。（4）对政府信息提供形式的要求。行政机关应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。（5）对提供政府信息收费的要求。①行政机关依申请提供政府信息，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用，收费标准由国务院价格主管部门会同财政部门制定，除此以外不得收取其他费用。②行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。③如果申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。（6）对为申请人提供帮助的要求。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。

六、政府信息公开的监督和保障

（一）政府信息公开监督的有关制度

为了加大政府信息公开的力度，加强对政府信息公开工作的监督，《条例》规定了几项制度，主要是：

1.考核、评议制度

根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核、评议制度，并定期进行。考核一般由政府对所属部门和下一级人民政府实施，采取平时考核与年终考核相结合的方式进行；社会评议一般由政府组织社会各有关方面实施，采取公众评议、特邀评议相结合的方式进行，公众评议可以在各级政府门户网站上公开进行，必要时，也可以委托媒体或有关单位组织进行民意调查；特邀评议可以由各级人民政府信息公开工作主管部门组织和邀请相关部门人员、人大代表、政协委员、群众代表、有关专家进行。考核评议一般应当纳入各级政府的目标管理，并可以向社会公布对各行政机关考核、评议的结果和名次。

2.监督检查制度

根据《条例》规定，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，各级政府信息公开工作的主管部门和监察机关应当切实履行监督检查职责，经常组织力量进行检查和抽查，及时纠正违反《条例》规定的行政违法行为。

3.责任追究制度

根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作责任追究制度，在单位内部实责任制，对不履行政府信息公开义务的，监督检查中发现严重问题的，以及考核、评议不合格的，应当依法追究有关部门和有关人员的责任。

4.年度报告制度

根据《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。年度报告应当包括下列内容：一是行政机关主动公开政府信息的情况；二是行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；三是政府信息公开的收费及减免情况；四是因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；五是政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；六是其他需要报告的事项。

（二）政府信息公开的法律救济渠道

1.调查处理

公民、法人或者其他组织如果认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理。调查处理的权限和程序按照《条例》和有关法律法规的规定实施。

2.行政复议

行政复议是由行政机关解决行政争议、化解行政纠纷的重要法律制度。公民、法人或者其他组织如果认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，行政复议机关要按照行政复议法律法规的规定进行处理。

3.行政诉讼

行政诉讼是由司法机关解决行政争议、化解行政纠纷的重要法律制度。公民、法人或者其他组织如果认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院依照《行政诉讼法》进行审理。

（三）《条例》规定的法律责任

法律责任是法律规范的重要组成部分，是指行为人对其违法行为所承担的不利的法律后果，也是以国家强制力对不承担法律义务行为人的法律制裁。《条例》规定的承担法律责任的对象是行政机关和行政机关的主要负责人、直接负责的主管人员以及其他直接责任人员。

1.由行政机关和其主要负责人承担法律责任的规定

由于保密审查机制在政府信息公开过程中至关重要，建立健全保密审查机制，行政机关的主要负责人负有首要的责任，行政机关违反《条例》规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。

2.由行政机关和其直接负责的主管人员、其他直接责任人员承担法律责任的规定

《条例》规定：行政机关违反规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：一是不依法履行政府信息公开义务的；二是不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；三是违反规定收取费用的；四是通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；五是公开不应当公开的政府信息的；六是违反《条例》规定的其他行为的。

2007年1月，审议通过《政府信息公开条例》的国务院常务会议指出，推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设社会主义法治国家的重要举措，并要求各地区、各部门进一步完善工作机制，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，努力建设人民满意的法治政府。该《条例》的出台，是在依法行政的思路指导下对行政体制改革和政府建设的制度完善，是推进社会主义民主，建设法治政府、阳光政府、透明政府的重要举措。我们相信，该《条例》的实施，必将对我国的行政管理体制改革和政府管理创新产生长远且深远的影响。

（晋城市司法局　　张　敏）