科学执政、民主执政、依法执政：辩证统一

2024-06-26 百科知识版权反馈

【摘要】：论科学执政、民主执政和依法执政之辩证统一党的十六届四中全会提出，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，建设科学执政、民主执政、依法执政的执政党。科学执政、民主执政、依法执政，规划了中国共产党作为执政党介入国家权力系统的方法、途径以及党政关系运作的机制，因而就构成了中国共产党执政方式的基本框架。科学执政、民主执政、依法执政的提出是中国共产党执政理念不断刷新的结果。

论科学执政、民主执政和依法执政之辩证统一

党的十六届四中全会提出，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，建设科学执政、民主执政、依法执政的执政党。科学执政、民主执政、依法执政是新时期党的执政方式创新成果，其中，科学执政是基本前提和总体目标，民主执政是本质所在，依法执政是基本途径。科学执政、民主执政、依法执政，有其各自的独特内涵和具体要求，从不同的侧面体现党的执政方式的不同特点，但三者相互联系，有机结合，共同构成一个不可分割的辩证统一体系。

一、科学执政、民主执政和依法执政统一于党的执政理念刷新中

科学执政、民主执政和依法执政是对党的执政方式的精辟概括。“党要‘成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党’，是从我们党怎样执政、靠什么执政的角度所作的概括。”^[1]执政即执掌政权。政党的执政行为，落实到操作上，必然是通过一定的途径、方法和手段来实现。这些途径、方法和手段的总和就是执政方式。现代政治的构成通常有三个因素:公民、政党、公共权力。一部分公民通过政党作用于公共权力，政党代表部分民众控制公共权力。在这个意义上，政党的作用可以归结为，一方面，它是沟通民众与公共权力之间联系的桥梁;另一方面，它是民众控制公共权力之手的延伸。因此，政党的执政专指执政党对公共权力的控制，执政方式主要处理执政党与公共权力之间的关系，是政党控制公共权力的途径、手段和方法。科学执政、民主执政、依法执政，规划了中国共产党作为执政党介入国家权力系统的方法、途径以及党政关系运作的机制，因而就构成了中国共产党执政方式的基本框架。

方式由理念来引导并体现理念。政党执政，总是在一定的执政理念指导之下，采用一定的执政方式进行的。一个执政党选取什么样的执政方式，取决于该党的执政理念。执政理念是一个执政党运用国家政权以实现执政目标的思想指南，体现为执政主体对其执政活动的理性认识和价值取向，属执政活动的核心观念，是产生执政纲领、主张、方略、政策以及工作思路的思想基础，是执政活动的理论指导。说到底，执政理念是指执政党对为什么执政、为谁执政、执政干什么、如何执政等一系列问题的理性认识。执政理念为执政方式提出基本的原则和准绳，是执政方式的指导思想;执政方式是在执政理念指导下形成的一系列的途径和手段，体现执政理念。执政理念作为一种认识活动，来源于执政实践，是执政党执政环境、执政基础、执政使命和执政主体自身状况在观念形态上的反映。科学的执政理念应该是时代精神的集中反映，是对执政规律的正确把握。中国共产党的执政理念是在马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的指导下，以科学的立场、观点和方法探索人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律所形成的。

科学执政、民主执政、依法执政的提出是中国共产党执政理念不断刷新的结果。首先，革命党观念的淡化与执政党理念的强化。尽管我们党早在1949年就取得了在全国执政的执政党地位，并在1956年开始探索在社会主义条件下如何执政这一新问题，但是在相当长的时间里，我们并没有确立起一个正确的执政党理念。一个突出的表现，就是不停顿地领导人民开展阶级斗争，搞政治运动。改革开放以后，我们党的执政党角色意识重新觉醒，执政党思维得到启动。党的十六大准确判断了党的历史方位:我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。这一判断，是我们党对自身状况的清醒把握，反映了执政主体与时俱进的理性自觉和主动求变的创新能力。执政党思维给了我们以全新的视角来审视执政活动，表现在执政理念上，就是一系列现代理念逐步树立起来。民主、自由、法治、人权、平等、公正等现代政治文明价值观念指导着政治制度设计和运作，塑造执政党的执政行为。其次，现代执政理念的确立，指导执政方式的转型。从法的角度看，政党的执政方式可以分为人治与法治。党的十一届三中全会开始了中国共产党执政思路的转型，发展民主与健全法制成为执政方式创新的两个基点，逐步由人治走向法治，即由超越于法律之上，依靠党的领袖或者领袖集团来治理国家转向依靠宪法和法律来治理国家:(1)由包揽一切、高度集权向总揽全局、协调各方转变;(2)由党政不分、以党代政向分工合作、协调规范转变;(3)由以党的政策代替法律向严格依法执政转变;(4)由凭经验、独断决策向主要靠科学、民主决策转变。^[2]从理念更新到方式转型，科学执政、民主执政、依法执政是党的执政方式创新的逻辑结果。

二、科学执政、民主执政和依法执政统一于党的执政本质实现中

执政方式回答了怎样执政的问题，执政本质则要回答为谁执政的问题。政党是一定阶级利益的代表，是实现阶级利益的政治组织。不同性质的政党执政，也就体现出不同的执政本质。执政本质是政党的所有执政思想与执政实践的灵魂所在。政党执政的一切主张和行为都是由执政本质所决定，都是为了实现执政本质。中国共产党的执政方式有自己的质的规定性，立党为公、执政为民，是始终统帅和主导着党在各个历史时期执政方式的本质。科学执政、民主执政、依法执政是一个完整统一体，就是统一到执政宗旨、执政本质上。民主执政对党的执政本质的归纳，使它成为党的执政方式的中心环节和贯穿于执政方式体系的一根红线。

首先，立党为公、执政为民是科学执政、依法执政的最高价值取向。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的这一性质决定了立党为公、执政为民，全心全意为人民服务是党的执政宗旨，是共产党执政的最高原则和最终追求，也是科学执政、依法执政的最高价值取向。“中国共产党执政，就是领导、支持、保证人民当家作主，维护和实现最广大人民的根本利益。”^[3]中华人民共和国成立后，中国共产党把自己的执政宗旨化为了法律规范，从国家的根本大法上确立了党执政和国家活动的为人民服务原则。《中华人民共和国宪法》明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“党只有一心为公，立党才能立得牢;只有一心为民，执政才能执得好。”^[4]其次，实现人民当家作主的权利是人民的最大利益，实行人民民主成为共产党执政的最高本质，这就决定了党的执政方式的民主形态。“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。”^[5]党的十五大报告指出:“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”^[6]再次，民主执政体现了执政权力的本质。民主的直接指向是权力，即权力的来源、分配、使用和监督。作为执政党，一个极其严峻的挑战是权力的考验。执掌公共权力使党具有了为人民服务的有利条件，可以利用执政资源更好地维护人民利益。但权力是“一柄双刃剑”，权力的强制性和天然扩张性容易导致权力被滥用，导致权力的使用者被腐蚀，从而危及人民和社会的利益。因而党如何对待权力，通过不断完善党的执政方式，做到掌握公共权力同时又和公共权力保持恰当的距离，真正地权为民所用，是党执政以来始终需要研究和解决的重大课题。过去大权独揽、以党代政的执政方式让我们吃尽了苦头，时至今日，它仍然是党内腐败和不正之风滋生蔓延的体制性原因。科学执政、民主执政、依法执政就是要以主权在民为基本原则，形成保障人民群众行使各项民主权力的体制和机制。民主执政在强调为民执政的同时，也强调靠民执政，把人民群众纳入执政主体的范畴，让人民群众协同用权、监督用权，参与到权力运作过程中来。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。

依法执政是科学执政、民主执政的保证。依法执政是促进和保障人民民主权利充分实现的根本途径。邓小平认为制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[7]党的十五大确立了依法治国的基本方略，依法执政成为党治国理政的一个基本方式，标志着中国共产党执政方式的根本转型。民主是法治的政治基础，法治是民主的根本保障。执政党所拥有的权力是一种政治权力，政治权力必然要为政治利益服务，而民主政治是主权在民的政治，是为民服务的政治。因此，需要有一种有效形式来防止政治权力在为政治利益服务过程中的越界和异化，从而克服政治权力对公民权利和民主政治的侵害。法治就是防止权力腐化和谋私的有效形式与确保权力向良好目标运行的制度设计。因此，法治原则理应成为执政党活动的准则，通过法律约束党和国家的活动，划定其活动范围，使之不偏离为人民服务的宗旨。江泽民指出:“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化;就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”^[8]通过制度创新与设计来保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，来落实群众对权力行使者的知情权、选择权、监督权。这是社会主义民主政治的基本内容和必然要求。

三、科学执政、民主执政和依法执政统一于党的执政能力建设中

党的执政能力建设是一个战略性课题，大致循着两条线索进行:一是党的自身建设，思想、组织、作风、制度等按照党的建设总目标的要求来展开;二是党的外部关系梳理，包括调整与国家政权、民众之间的关系，这就是执政方式问题。执政方式的选取以执政党的自身建设作为基础，执政党的自身力量是选取执政方式的一个重要条件。然而，执政方式能否科学化，又不完全由执政党的自身力量所左右，它还要受其他诸如经济水平、政治文化、时代环境、政党制度等诸多因素的影响和制约。也就是说，执政方式是否科学，并不完全取决于政党力量。政党强大，并不表示着一定会执政，能够执好政。因此，执政党在加强自身建设的同时，还必须对执政的方式方法进行深入研究，改进执政方法，提高执政艺术。否则，一个力量强大的执政党也会因为执政方式不当而丧失执政地位。20世纪80年代以来，世界上一些执政了几十年的老党大党纷纷落马，原因是多方面的，但执政方式因素占有相当重要的位置。所以，是否掌握了科学的执政方式是判断执政能力高低的标准之一。

党的十六届四中全会指出:“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”^[9]由此，政党执政，就是指执政党利用国家政权，改造国家与社会的过程。中国共产党的执政方式，其实质就是改造中国的方式问题，以恰当方式实施最有效执政，从而增强执政成效。而增强执政成效，又在于以科学的执政方式合理配置执政资源。行为主义政治学认为，任何具有政治交换的东西，都可以称之为政治资源。按照这一定义，我们可以把执政资源看做是执政党为提高执政效能而能利用的各种积极因素和条件的总和，包括政治、经济、思想、文化、组织、干部等各个方面。资源的配置一方面在于掌控能力，另一方面在于调控方式。一个科学的执政方式能合理配置和充分利用执政资源，降低执政成本，提高执政效率。坚持科学执政、民主执政、依法执政，优化执政资源使用的矢量结构，是我们党改造中国的有效途径和方法，也是党的执政能力建设的正确指向。

“科学执政，就是党要按照科学的思想、理论和科学的制度、方法来执政，进一步认识和把握共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，把加强党的执政能力建设建立在更加自觉地运用客观规律的基础之上。”^[10]把握执政规律是执政能力建设的目标取向。科学执政即执政方式的科学化，它是对党的执政方式的总体要求，要求党的执政行为合乎人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律。科学执政首先在于充分利用理论资源，提高改造中国的谋划能力。执政党是国家的“政治设计院”。任何执政党无不试图以自己的意志改造社会，而执政党的意志总是借助一定的思想和理论来表达的。理论具有鼓励和激励、解释和辩护、批判和监督的功能，是政党有效执政的引导性条件。我们党的思想理论资源主要是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。正是在科学理论的指导下，我们确立了从工业化到现代化的执政战略，确立建设一个经济繁荣、政治民主、文化文明、社会和谐的社会主义现代化强国的执政目标。其二，牢牢抓住发展是党执政兴国的第一要务这一执政主题。党的执政能力，以领导发展的能力为首。邓小平把党的执政主题精辟地归纳为“发展才是硬道理”。这是对党的执政规律的新认识，对执政经验的新总结，对执政任务的新概括。执政的目的着眼于发展，执政的任务致力于发展，执政的措施围绕着发展，执政的成效用发展来检验。其三，以思想理论资源凝聚人力资源，为改造中国准备干部和群众力量。思想理论资源，也称意识形态资源，具有整合人心的作用。执政党建立某种信仰体系，为社会成员提供某种指导原则和价值取向，从而激发全体社会成员的热情，使执政者与民众紧紧地团结在一致的目标上。马克思主义是中国共产党执政的主流意识形态，是全党全国人民团结奋斗的共同思想基础和精神支柱，为人民群众提供科学的世界观和方法论，从而焕发出改造世界的强大物质力量。

“民主执政，就是党要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。”^[11]民主执政的提出，表明了中国共产党发展社会主义民主政治的意志和信念，而领导和驾驭民主政治发展的能力则清醒地摆在了党的面前。

世界各国的现代化道路大致可以区分为两类，一是先发内生型现代化，主要包括西方发达资本主义国家;另一类是后发外生型现代化，主要包括广大的发展中国家。由于西方国家在现代化道路上先行一步，往往成为后发国家效仿和依赖的对象。对后发国家而言，要求从依赖性发展向内源性发展转变。内源性发展观确认“一个国家就是一个蓬勃向上的民族，它是一种把活力逐渐灌输到整个社会机体的发展过程的结果”。“任何真正的发展都应该是内源发展。”^[12]内源性发展特别强调发展道路、发展动力和发展目标等方面的内源性。按照内源性发展观的要求，在后发国家，需要有一个强大的执政党来充当现代化建设的组织者、动员者和领导者，同时也更需要执政党把力量的依靠立足于本国，充分依靠广大人民群众，调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，把丰富伟大的民众资源化为现代化建设的强大动力。民主执政解决了执政的依靠力量和路径问题，充分调动广大民众的积极性、主动性和创造性，通过民众参与，推进国家现代化建设。因此，促进公民有序的政治参与成为民主执政的关键。“区分现代化国家与传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”^[13]没有真正的公民政治参与也就不可能有真正的民主执政。普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响国家的现代化目标、方式和进程，这种公民的政治参与是民主执政最主要的特征之一。

“依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个更具根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[14]建设社会主义法制国家，是我们党坚定不移的执政目标。依法执政在于提高党的法制控制能力。“国家法制能力，从一般意义上讲，是政治主体为达到一定目的而运用政治法律、政治制度和政治规范等手段对个人或团体社会行为的有效控制。”^[15]在中国，国家的法制控制能力即是执政党的法制控制能力，它表现为执政党在领导国家经济、政治、文化发展的过程中，以法律手段保证和促进国家与社会的正常稳定与持续健康发展，以法治方式驾驭国家与社会进步。在后发国家的现代化过程中，社会在体制结构、行为方式和文化价值等方面发生急剧而深刻变革，这种变革必然导致各种失范、失序、失控和失衡现象，容易出现社会与政治的不稳定。“现代性带来稳定，现代化引起动乱。”^[16]这就需要法制建设随经济的现代化而取得相应的进展，使现代化成果以法律的形式巩固下来。对于民众的动员也需要限定在法律的范围内，即民主的法制化，这种动员才是有序有效的。以中国目前的情况看，有两个因素应该着重考虑:一是正处于转型期，社会出现新的分层，利益矛盾加大并显性化;二是民主和法治传统缺乏。在这种情况下，动员群众广泛参与国家的政治经济文化建设，固然可以满足执政党迅速改变国家面貌的迫切需要，但如果没有法制的保证，国家的发展就是脆弱的。所以，在我国现代化建设中，执政党依法执政，增强法制控制能力，将大众参与纳入法制化的轨道，才能保持社会平稳地由传统向现代过渡。

四、科学执政、民主执政、依法执政统一于政治体制改革中

在现代化进程中，政治与经济相互渗透、相互影响、相互促进又相互制约，只求一方面的单向突进而忽视另一方面的整体配合，必然导致社会的畸形发展，反过来又会对社会的整体发展和进步形成严重威胁和制约。因此，在党的十一届三中全会把全党工作中心转移到经济建设上来并推行市场取向的经济体制改革后，执政党便注意改革政治体制，并把它作为改革开放和现代化建设不可分割的组成部分。邓小平曾经明确地指出:“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”^[17]

相比经济体制改革，政治体制改革显得滞后。遇到的最大困境就是执政党处置问题。在中国以执政党为核心的政治系统中，政治体制改革的内容是三种基本关系——党政关系、党内关系和党群关系的调适。这三种关系中，执政党居于枢纽位置。因而，执政党处置就成为政治系统内关系调适的焦点所在。加强和改进党的领导是被强调的原则之一，但毕竟党的执政地位所面临的挑战和冲击更为直接、更为严峻。如果处理不当，就会发生丧失执政地位的危险。前苏联共产党便是前车之鉴。因其如此，当前的政治体制改革陷入了缓缓而行与不能缓行的两难境地，亟需有一种力量来打破坚冰。在政治体制改革问题上，大体上有体制内与体制外两种思路。体制外论者主张引进西方的三权分立和多党制，体制内论者则主张发展党内民主，实行党政分开，完善人民代表大会制度等。综观中国实际，体制内改革是优选之路，即由执政党自身根据社会发展需要，对政治体系、政治结构、政治机制进行有计划有步骤的变革，以便调整政治关系，优化政治制度。中国共产党是中国政治体制的设计者和领导者，政治体制改革成功与否，还是取决于执政党自己。

执政党以主动姿态推进政治体制改革，突破口选在了执政方式的创新上。按照政党执政的原理，政党作用的直接对象是国家政权，并通过政权作用于民众。因此，政治系统的三种关系中，党政关系是第一位的，其本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的领导和治理。所以，政治体制改革的首要内容是正确处理党政关系。一般而言，执政党对国家政权的处理有三种方式:一是通过国家政权机关实施对政治生活的领导，即体内运行;二是执政党居于国家政权机关之上，直接对国家政权发号施令，即居高临下;三是执政党不通过国家政权，直接行使本应由国家政权机关行使的职能，即简单取代。^[18]第一种是最符合民主政治原则的。而从社会主义国家党政关系的实践看，执政党往往凭藉主体地位侵占国家职能，混淆党政职能性质和职权范围的区别，发生权力过分集中、党政不分、以党代政、机构重叠、权责混淆的弊端，其结果却适得其反。可见，正如江泽民所言，选取合适的科学的执政方式，“是当前我们党的建设、也是我们的政治体制改革面临的一个重大课题”，^[19]亦如党的十六大所强调的，改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性的作用。

政治体制改革需要贯穿科学、民主、法治精神。从科学执政来看，就要改革和完善党的领导体制和执政机制，以科学的制度执政。政党执政通过一定的方式来实现，是以一定的体制和机制为依托的。改革和完善党的领导体制和工作机制，正确处理党同国家政权机关的关系，科学规范执政行为，形成合理执政体制，完善良性执政机制，直接关系到党的执政成效。党的领导体制是政治体制改革的核心部分，也是确立党的领导方式和执政方式的前提。随着市场经济的发展，传统的党与国家、社会的关系发生了深刻变化，党、国家和社会“三位一体”结构被三者相对独立的结构所取代，建立从战略上和制度上解决党的领导的体制，党才拥有立于不败之地的制度基础;从民主执政和依法执政来看，政治体制改革是实现民主政治的必由之路。政治民主化是政治体制改革唯一正确的取向，实现政治民主化应当采取两个相互联系相互衔接的步骤:一是党政分开，还权于政;一是实现民主，还政于民。邓小平的政治体制改革思路，就是通过以民主化为取向的政治体制改革，建设社会主义民主，实现社会主义政治民主化的目标。1992年江泽民提出:“我国政治体制改革的目标是，建设有中国特色的社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利。”^[20]党的十五大指出:“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是:发展民主，加强法制，实行党政分开，精简机构，完善民主监督机制，维护安定团结。”^[21]总之，政治体制改革，“就是要进一步发扬社会主义民主和法制，完善社会主义民主的具体制度，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，增加党和国家的活力，充分调动基层和群众的积极性，推进决策科学化、民主化，把社会主义制度的优越性和特点进一步发挥出来”。^[22]

(宋镜明、刘启春，原载《武汉大学学报》哲学社会科学版2007年第1期)

【注释】
(www.chuimin.cn)

[1]曾庆红:《加强党的执政能力建设的纲领性文献》，《人民日报》2004年10月8日第2版。

[2]参见邱全东、吕元礼:《论中国共产党领导方式的转变》，载黄卫平、汪永成编:《当代中国政治研究报告》，社会科学文献出版社2004年版，第162～170页。

[3]胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，人民出版社2004年版，第10页。

[4]《中共中央关于加强执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版，第6页。

[5]《中共中央关于加强执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版，第14页。

[6]江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第35页。

[7]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

[8]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第326页。

[9]《中共中央关于加强执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版，第2页。

[10]曾庆红:《加强党的执政能力建设的纲领性文献》，人民日报2004年10月8日，第2版。