易地扶贫搬迁试点工作有突出成果

明确思路突出重点 切实搞好易地扶贫搬迁试点工作

（二○○六年一月）

根据《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程实施意见》精神，按照省上的统一部署和要求，现就定西市实施易地扶贫搬迁试点工程谈几点意见。

一、明确易地扶贫搬迁的内涵

易地扶贫搬迁是国家针对剩余贫困人口中“最难啃的硬骨头”的生存和发展问题，通过对自然条件恶劣、缺乏基本生存条件的地区，生态位置重要、生态环境脆弱的地区，以及受地质灾害威胁严重、需要避险搬迁的地区，以贫困村为单位，通过易地搬迁，改善基本的生活生产条件，从根本上提高群众自我发展能力的一项重要扶贫措施，可以有效促进村域自然、经济、社会的可持续发展。易地扶贫搬迁是与“八七”扶贫攻坚（“八七”扶贫是按行政建制帮扶）完全不同的、全新的开发式扶贫路子，是建立扶贫工作的长效机制，变救济式输血扶贫为综合性扶贫的新举措。

按照国家规定，易地扶贫搬迁的贫困人口是指国家扶贫重点县以内的贫困人口。搬迁对象分为三类：一是生活在交通不便、信息闭塞、灾害频繁、资源稀少、自然条件差、生存环境恶劣地区的贫困群众；二是水源涵养林、自然保护区等生态工程建设中需要搬迁的贫困群众；三是受地质灾害严重威胁的贫困群众。这些地区，依靠加大投入、改善当地基础设施条件等常规扶贫措施，已很难解决脱贫问题，因此，需要搬迁。搬迁方式分为部分迁出和整体迁出。部分迁出，即只选择一部分人搬出，一部分人继续留在原地区。从近期考虑，一部分人迁出后，迁出人口的土地可以分给留下来的人，人均耕地资源会得到改善。但是，这些地方生活生产条件都非常差，留下来的人仍难以脱贫。因此，省上要求，试点阶段要尽量采取整体搬迁的方式。

2001—2003年国家安排国债资金34亿元在云南、贵州、内蒙、宁夏4省（区）开展易地扶贫搬迁试点工作，同时每年安排5000万元在其他省开展小规模的试点。2004年继续试点，全国安排国债资金12亿元，安排甘肃省2.5亿元。定西市安定、通渭、陇西、渭源、临洮、漳县已列入试点县（区）。国家投资3059万元，其中以工代赈2650万元，中央其他专项257万元，省配套152万元。计划搬迁群众1221户、5587人，其中，生态移民搬迁192户、901人，贫困人口搬迁1029户、4686人。

二、坚持易地扶贫搬迁的基本原则

易地扶贫搬迁的主要目标是着力帮助改善生产生活条件，发展特色优势产业，开辟增收渠道，解决温饱问题，恢复和改善迁出区生态环境，实现搬迁群众“搬得出，稳得住，能致富”。按照这一思路，必须坚持以下基本原则。

1.坚持群众选择、群众管理、群众监督、群众受益的原则。在制订实施方案和方案实施的过程中，要充分尊重群众的知情权、选择权、管理权和监督权，突出群众在易地扶贫搬迁中的主体地位。方案的制订和实施的每一个环节都必须是群众广泛参与、公开与透明的，方案的制订和实施的过程就是群众选择、管理、监督和受益的过程，其落脚点是群众受益、村域经济社会协调发展。

2.坚持政府引导、群众自愿、政策协调、注重实效的原则。易地扶贫搬迁是一项涉及千家万户，政策性强，操作难度大的系统工程，一定要把搬迁群众的利益放在首位，充分考虑当地实际，采取自下而上、自上而下反反复复的方式，搞好政策协调，注重实效，有序进行。要处理好“整体搬迁”和“自愿搬迁”之间的矛盾，把这一德政工程和民心工程真正实施好。

3.坚持整合项目、各有侧重、相互支撑、整体受益的原则。要围绕稳定解决温饱的目标，注重可持续发展战略，积极整合基础设施、社会事业、灾民建房和扶贫产业开发等项目资金，集中向安置区倾斜，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。同时，按照各种资金的来源、使用范围，统筹安排，综合开发，各有侧重，各计其功，充分发挥项目的“示范效应”。

4.坚持搬得出、稳得住、能致富的原则。在保证必要的生活设施的基础上，重点改善生产条件。要先行开展土地开发和水、电、路、学校、医疗等公共设施建设，然后进行搬迁。要注意处理好生活和生产的关系，生活讲求实用，生产注重实效，优先生活，突出生产。要把建设重点放在改善生产条件上，按照“一年搬迁，两年稳定，三年发展”的目标，研究新情况、新问题，探索新思路、新办法，真正使群众生活质量得到提高。

5.坚持国家补助、地方配套、群众自筹相结合的原则。项目实施中实际需要的投资较大，要发挥好两个优势：一是发挥国家补助资金较多的优势，按规定的比例合理安排国家投资，同时，要多部门、多渠道整合项目资金，尽量减轻农民负担。二是充分调动搬迁群众自建家园的积极性，凡是群众能办到的事，要动员群众投工投劳，发挥群众的积极性。凡是群众想办而又没有能力去办的事，地方政府按已定的承诺适当予以补助。

6.坚持节约成本、降低费用、保质保量的原则。项目实施要紧扣《实施方案》和《实施细则》，切实搞好易地扶贫搬迁试点工作，明确思路，突出重点，建立科学的管理机制，在保证质量的前提下，应用招标采购、报账制、监督检查、检测评价、技术支持等科学的管理方法，节约成本，降低费用，提高资金使用效益。试点资金规模已定，生活设施标准不宜过高，不能片面追求“形象”，以免搬迁农户债台高筑，影响生产条件的改善。

三、突出易地扶贫搬迁的重点

定西是贫困地区，生态环境问题与贫困问题通常表现为相互制约、互为因果的关系，实施易地扶贫搬迁工程，要特别注重扶贫开发与生态恢复的结合问题，突出以下几点。

1.落实搬迁任务。各实施方案中确定搬迁的农户，要确保如数搬迁。对个别不愿搬迁的农户，要做深入细致的思想动员工作，讲清易地扶贫搬迁的重要意义、优惠政策以及大好机遇。搬迁人员名单已在省上备案，搬迁农户的人数和构成一定要与上报名册相符，不能弄虚作假。

2.建好移民住宅。住宅的总体布局和分户设计已经确定，要严格按实施方案建设，绝不能自行调整，变更建筑面积，变更建设标准，变更建筑结构。移民庄宅是搬迁群众的实惠所在、焦点所在，也是将来验收的重点所在，更是项目的亮点所在，是群众满意不满意的关键所在，一定要高度重视，切实加强管理，确保工程进度和质量。

3.建好配套工程。为保证搬迁群众正常的生活和生产，依据试点安置区的实际情况，配套了水、电、路、气、学校、医疗等基础工程。各有关部门和建设单位，要严格设计内容，严格执行行业规范，保质保量建好配套工程，以满足搬迁群众正常的生活和生产需要。(www.chuimin.cn)

4.重视后续产业的发展。选择适合发展的产业，是搬迁群众增收的主要途径，也是试点成功的保证。各实施方案根据当地实际，提出了比较适合的产业开发模式，从现在开始，就要着手积极引导搬迁群众转变观念，尽快适应迁入区的生活和生产方式，选择适合发展的产业，及早开展实用技术培训，努力创造生产条件，为脱贫致富起好步。

四、严格易地扶贫搬迁项目管理

易地扶贫搬迁项目是国债项目，在国债项目建设实施过程中，我们发现问题较多。有计划管理方面的，如擅自变更建设内容和规模、提高建设标准、随意增减单项工程、超概算严重等；有资金管理方面的，如滞留、挪用、挤占国债资金，提高费用开支，地方配套资金不落实等；也有质量管理方面的。对于这些方面的问题，有的地方容易忽视，认为只要项目前期审批了，国债资金安排下达了，工程如何建设就是另一回事，只要自己认为是对的，就不顾项目审批的内容而我行我素，最终造成严重问题。对此，要引起高度重视，提高国债项目的建设与管理水平。

1.严格项目的实施管理。易地扶贫搬迁实施方案已经省发改委审批，项目实施县（区）要严格按照实施方案加强管理工作。这里先强调一下“合法”与“合理”的问题，有的国债项目根据实际变化情况合理调整是可以的，但是，首先要做到调整和变更的“合法性”。所谓“合法”，就是要根据有关法规履行审批手续，不“合法”的事情再合理也是不能认可的。有些地方不事前沟通，也不履行报批手续，随意变更实施方案，这种做法是错误的。项目建设必须维护计划的严肃性，严格按照批准的方案实施，绝不能随意变更设计方案和建设内容，调整建设地点，更不能调整项目资金，搞“半拉子”工程。单项工程概算要严格控制，不能随意提高材料费用、提高建设标准，导致工程超支、工期延长。各项目建设单位及其具体工作人员，要认真研究实施方案，熟练掌握设计的建设标准和建设内容，并把它贯穿于试点项目建设的全过程。确因特殊理由和客观因素需要调整的，要按审批程序报批。

2.严格项目的资金管理。易地扶贫搬迁资金属于国债专项资金，必须全部用于与搬迁群众密切相关的生产性基础设施、必要的生活设施及社会事业等。一是要严格资金管理。按照国家发改委、财政部有关规定，加强对国债资金的预算管理和使用情况的监督检查。要按照规定及时足额将资金拨付到项目法人单位。项目建设资金，包括国债资金和地方配套资金，在县级财政设立专户，实行法人管理，专户存储，专款专用，封闭运行。要切实加强财务管理，完善财务手续，做到统一会计科目、统一会计账簿、统一记账方法、统一会计报表。资金拨付要核算到项目上，做到报账单据真实、合法、有效，手续完备。二是要严格资金审计。推行县级审计部门工程前期、中期以及竣工决算审计制度，切实做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、审计到项目。加强对乡镇财政人员的业务培训，提高业务能力和管理水平。坚决杜绝截留、挪用、挤占资金的违法行为的发生，市县发改、财政、审计、监察等部门要对资金使用情况定期或不定期进行跟踪审计和稽察监督，对违反规定的问题，严肃查处，并追究有关人员的责任。

3.严格项目的质量管理。“百年大计，质量第一”，为切实加强质量管理，要实行“定投资、定工期、定质量、定效益”的制度，严格按照国债项目的管理要求进行管理。要对项目建设进行量化，明确奖罚，责任到人，把项目的质量管理落到实处。项目建设要坚持“四个统一”：一是统一规划设计，严格按图纸施工，严把工程质量关；二是统一指导、组织施工，农户住宅统一指导，公用设施统一承建；三是统一监督、监测和监理评估，发现问题及时整改；四是统一检查，要配备技术领导小组和专职质检员，严把建设各环节的工程质量。要特别注意隐蔽工程施工质量的检查，消除质量隐患，确保工程质量，确保工程项目的施工、管理和材料采购等符合基本建设程序和国债项目管理的规定。

4.严格项目的竣工验收。项目验收是全面考核建设成果、强化监督手段、确保工程实施符合要求、发挥效益的总的一关。项目竣工后，要及时组织验收，确保项目按要求发挥效益。验收工作由各级发改部门组织，有关部门参加。验收分单项工程验收和总体项目验收两个阶段。单项工程验收由市发改委在县（区）自验合格的基础上组织进行；总体验收由省发改委组织。在工程建设中，要注意资料收集、整理。要对工程项目一览表、工程技术文件、工程检验验收鉴定记录、变更记录、合同文件、土地使用和工程招投标文件等资料及时收集，便于验收。

五、用好易地扶贫搬迁政策

易地扶贫搬迁是全新的、开发式、综合性扶贫新举措，必须用好以下政策。

1.用好国家投入补助政策。试点工程国家补助标准为人均5000元，其中依托大型水利工程的人均4000元，地质灾害避险搬迁中生产条件较好、仅仅是人员搬迁避险的标准为3000元。国家补助资金主要用于生产性基础设施、生活设施及社会公益事业建设，包括基本农田、小型水利、人畜饮水、乡村道路以及学校、卫生院（所）、住宅等，其中用于群众住房等生活设施建设的资金不得超过国家补助资金的40%，用于基础设施建设的资金要占到60%。搬迁群众的住宅室内装修不搞一刀切的“形象”工程，要充分考虑搬迁群众的承受能力。资源开发、产业结构调整的投入及土地变更、项目管理发生的费用，不能在国家投资中解决，由县乡（镇）配套资金或整合资金解决。

2.用好土地资源政策。安置区土地来源以开发土地、调整耕地和流转土地为主。开发土地以宜农荒地开发、河滩地整治、坡地平整、撂荒地恢复为主要途径；调整耕地包括整户外迁、无人耕种而收归村集体所有的土地，农转非形成的无人承包土地，人少地多而不愿经营的耕地，村集体所留地；对以第二、第三产业等非农业收入为主要来源，对土地依赖性不强的，可以自愿有偿流转土地。通过各种途径，确保迁出群众人均有1亩以上的耕地。用于安置的土地，属集体荒山地的，由安置区政府按有关政策划拨；属集体承包地的，按实际可利用面积和相关政策，给予一定的土地补偿费，但是，费用必须由当地政府承担，或可用集体其他土地置换；对原农户耕地进行调整的，要在农户自愿的前提下依法进行。土地的调整要处理好整户外迁、农转非人员的土地收回和划分工作，妥善处理好相关群众的关系，确保搬迁工作的顺利实施。

3.用好税费政策。凡易地搬迁安置的农户和参与易地搬迁、从事搬迁安置性开发的企业，享受国家和省上的税收优惠政策；搬迁农户在国家划拨的新增耕地或开垦荒地上劳作所得农业收入，免征农业税；对搬迁农户办理土地、户籍等手续，除了按规定适当收取工本费，不得收取其他费用；教育部门在确定国家免费教科书发放、贫困地区义务教学助学金时，要优先安排安置区的中小学贫困学生，并适当减免学杂费。

4.用好户籍政策。搬迁农户在安置区享有永久居住权。安置区公安机关要按照属地管理原则，及时办理搬迁农户在安置区的迁移落户手续。对居住不满两年，经迁入地易地开发管理部门考核，认为稳定的易地安置农民，公安机关要办理落户手续。易地安置农民在迁入地取得永久居住权以前，迁出地政府不能取消原籍户口。

六、强化易地扶贫搬迁的保障措施

易地扶贫搬迁是一项涉及面广、操作难度大的系统工程，一定要加强领导，规范操作，落实措施。

1.组织领导要到位。按照省上的要求，各项目县（区）要成立由政府主要领导任组长的领导小组，并在发改部门设立办公室，制定配套政策，协调解决项目执行过程中的重大问题。领导小组成员单位要及时办理相关手续，在明年的有关项目计划中及早做出安排。各项目实施乡镇要设立办公室和有关专业小组，负责协调处理项目实施过程中的各项事务。并建立“县负总责、乡抓落实、移民到村、责任到户、搬迁到人”的组织体系和工作运行机制，加强制度建设，落实项目责任。

2.操作规程要到位。要严格执行《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程实施意见》，按要求制定具有科学性、指导性和操作性的《实施细则》。《实施细则》的主要内容包括：对农户的补助分类制定标准，按户确定补助人口基数；对采取什么样的补助办法和物资采购方式要有严格的制度；住址的分配要有科学的具体的办法，张榜公布定案，做到公开、公正、公平；土地的开发利用、划拨、兑换，要依法依规，严禁违规操作和乱开口子、暗箱操作。农电、道路、人饮、能源、水利等基础设施建设要按照质量要求和进度安排进行施工。住宅建设要严格按照实施方案统一规划、统一标准、统一进度、分户施工，保证措施到位。资金整合要有切实可行的方案，并建立相应责任制度。生产设施及后续产业开发要依据当地资源优势，找准培育经济增长的切入点。

3.措施落实要到位。一要搞好宣传发动，充分利用广播电视等新闻媒体，通过书写标语、悬挂横幅、办板报专栏、召开镇村社会议等形式，大张旗鼓地宣传，充分调动搬迁群众参与项目建设的积极性。二要加强工程技术指导，抽调懂技术、会管理、责任心强的人员充实到各专业小组，创造性地开展工作。三要加大科技扶贫力度，加快农业科学技术的推广应用，提高安置区农民科技素质和致富本领。四要搞好安置区基层组织建设和服务体系建设，建立健全党的基层组织、基层政权、群众性自治组织及农村社会化服务体系。五要提供必需的经费保证。通过以上措施，保质保量按期完成项目建设，真正把试点工程建成全省的一流工程和全市的亮点工程。

（原载《定西发展》,2006年第1期）