内官镇调查：推进镇域经济社会发展的思考

内官镇的典型调查 及对全市推进镇域经济社会发展的思考

（二○○六年五月）

近日，我们就突出区域特色、推进镇域经济社会发展问题，到安定区内官镇进行了调研。

一、内官镇经济社会发展状况及主要特点

内官镇地处安定区西南部，与临洮、榆中接壤。现辖35个村275个生产合作社，有6.2万人。近年来，内官镇的经济社会发展在全市乡镇一级中是比较快和比较好的。2005年，农民人均纯收入3280元，比全市平均水平高1610元，在119个乡镇中排第10位；个体私营经济实体340户，从业人数近6000人，乡镇企业总产值年均增幅比全市高出2～3个百分点；每百户农民拥有农用车25辆、摩托车50辆，均高出全市每百户平均拥有量。应该说，除了陇西文峰、临洮八里铺以及各县城区所在部分乡镇，内官镇的总体经济实力和社会发展水平在全市农村乡镇一级中是比较好的，特别是由于个体私营经济实力较强，发展的活力和后劲也是比较足的，处于内官川水区的部分村社初步具备了率先推进新农村建设的基础。总结其特点，内官镇作为6万多人的人口大镇，在发展条件上，除了地下水资源有一定优势，其他如区位条件、资源禀赋等方面并不具有明显优势，其取得较快发展的核心就是在突出地域特色方面下工夫。

二、内官镇加快镇域经济社会发展的主要做法

1．突出蔬菜产业开发，注重规模经济发展，促进经济结构调整。内官镇的种植业结构前后经历了两次较大的调整。1990年前后，小麦、玉米种植面积占农作物总面积的76%，亩均年收益400元左右；20世纪90年代中后期，在大力发展马铃薯产业的推动下，群众开始了以马铃薯种植为主的第一次种植业结构调整，马铃薯种植面积最大时曾占到农作物播种面积的35%，亩均收益在1000元左右。同时，以甘蓝为主的蔬菜种植在部分农户中开始起步，最初是以自食自用的分散种植为主，后来在学习山东寿光经验的基础上，逐步向规模化方向发展。特别是2004年，南方部分蔬菜产区受自然灾害影响，蔬菜市场供应趋紧，价格上扬，内官蔬菜正好赶上这个时间段，产地收购价最高达到每公斤1.08元，亩均收益最高达到5400元左右，平均在4000元左右，是种植小麦收益的10倍。农民在市场价值规律的引导下，自觉地开始了以蔬菜种植为主的第二轮种植业结构的调整。到2005年，全镇的蔬菜种植包括复种面积达到4.5万亩，占农作物种植面积的25%左右，占水川区总耕地面积的75%，初步实现了种植由分散型向规模型、由大田低产低效型向日光温室高产高效型、由廉价低档型向名优稀特型、由自然调节型向反季节型的转变，逐步形成了以内官为中心，辐射锦屏、永丰、先锋、万崖等村的种植长廊。销售终端市场发展到西安、武汉、广州、福建、山东等地，农民从蔬菜产业中得到的收入占总收入的43%左右。蔬菜产业成为当地名副其实的特色优势产业和支柱产业，并带动了马铃薯、中药材等其他产业的稳定发展。

2．突出特色优势产业链建设，注重劳动力素质的提高，促进农村剩余劳动力就地转化。推进新农村建设的核心是要提高农民收入，而实现农民增收的关键是要促进农民的充分就业。内官是一个人口大镇，人地矛盾比较突出，全镇劳动力3.9万人，剩余劳动力1.6万人。和全市其他乡镇类似，发展劳务经济也是发展镇域经济，促进农民增收的重要任务。随着内官蔬菜产业的发展，对劳务工的需求也不断扩大。根据调查，1亩甘蓝在种植时每天需临时性劳务工5人左右，收菜时要雇用3～4人。全镇几个川区村每年在蔬菜和马铃薯的种植、收获、销售各环节中，高峰时每天可以吸纳临时性的劳务工5000多人次，全年可以吸收转移浅山区、山区劳动力75万多人次，务工收入在1800万元左右。内官镇农业产业化的发展，开始形成了浅山区、山区劳动力向川区村的大量转移，实现了农村剩余劳动力的就地输转和就业。另外，内官镇也十分重视技能型劳务工的对外输转。镇上和定西职业中专合作，创建了劳动力技能培训学校，有针对性地开展储备式或订单式培训，2005年组织开展了共39期1900多人的劳务工培训，其中有800多人取得了就业资格证书，并建立了新疆、北京等6个比较稳定的劳务基地，形成了庆丰村拉面技工、永丰村的铁路养护工等几个很有竞争力的劳务品牌，初步形成了以就地输转为主，对外输转和就地输转相结合的发展劳务经济的路子。

3．突出能人带动效应，注重专业协会建设，提高农民的组织化程度。促进农村经济合作组织建设，是提高农民抵御市场风险和不可预见性灾害的有效方式，也是推进农业产业化和发展规模经济的需要。目前，内官已组建了蔬菜、马铃薯、无公害瘦肉猪3个专业协会。协会的共同之处是由贩运大户和经济能人带动组建起来的，在促进农民共同增收致富方面发挥了重要作用。蔬菜协会组建后，依托协会的力量，筹资3000多万元，建起了年吞吐量达13万吨的万崖蔬菜保鲜库和内官蔬菜市场恒温库，有效解决了蔬菜贮藏难、销售难和销售旺季外地客商压级压价的问题。马铃薯协会成立后，组织动员会员利用在马铃薯贩运中形成的资金积累以及通过信贷帮扶，先后建起了万崖淀粉厂等5户淀粉加工企业，2005年与农户签订订单种植2.4万亩。协会的建立，既保护了种植户的利益，也促进了产业链条的延伸，实现了资金从流通领域向工业生产领域转移，壮大了镇级工业经济实力。目前4个协会的会员已发展到256人，为促进全镇经济的发展发挥了重要作用。

4．突出重点产业开发，注重打造产业聚集和发展平台，推进小城镇建设。产业经济发展到一定阶段会促进小城镇的发展，这是聚集效应的必然结果。内官小城镇建设有这样几个突出的特点：一是规划建设早、标准高。1994年内官镇就完成了第一轮小城镇建设总体规划，2003年按照取小城镇上限、小城市下限的标准，完成了小城镇总体规划的修编工作，规划面积10平方公里，规划区人口10万多人，基本做到了30年不落后、50年不拆迁。二是建设力度大。先后投入资金1.6亿元，打通了锦屏路等镇区5条主干道，建成了蔬菜等5大市场和二院门诊楼等10多项社会公益设施。三是融资渠道广。按照经营城镇的理念，镇上在镇区基础设施建设的前期，就依据规划储备了道路红线内、拟建基础设施周围的土地，待路通楼起，土地增值后再分段、分块出让，垫付前期投入。目前，全镇已累计出让国有土地5.8万平方米，土地收益1300万元，缓解了建设资金不足的问题。同时，按照谁投资、谁受益的原则，吸引集体、个人投资举办城镇公益事业，如投资180万元的木材市场就是由建设者出资，并享受15年的经营权而启动的。四是管理措施严。严格遵守规划，不因领导更替而随意变更规划，严格监管，杜绝乱批乱建和未批先建，改变了镇容，提升了品位。镇区建成区面积5.4平方公里，主要干道已全部打通，初步形成了区域性中心小城镇的框架。内官在小城镇建设上，针对距离国道主干线较远，国家省属类大项目对小城镇建设的带动作用比较弱的劣势，较好地发挥了市场机制的作用，建设资金主要通过招商引资和经营城镇土地解决，初步走出了一条符合当地实际的发展小城镇的路子。

5．突出市场机制作用，注重招商引资和项目建设，聚集建设和发展资金。主要表现：一是立足产业优势，着力于产业链的延伸，加强招商引资。内官的蔬菜、马铃薯、中药材等产业在种植方面取得大发展后，储藏、销售等环节所存在的基础设施不足的问题，一方面对产业的发展形成了制约，另一方面也为投资商提供了投资的机遇。镇上按照以农兴工的思路，立足蔬菜产业建成了万崖恒温库、蔬菜市场，立足马铃薯产业建成万吨变性淀粉厂等龙头企业，立足药材产业建成了中韩天一中药材加工厂，立足畜草转化引进了兰州好为尔奶源基地等项目。二是围绕国家投资政策争取项目。围绕实施“六小”工程的机遇，先后争取到乌龙和清溪农业综合开发、内官至万崖人畜饮水工程、勤宝和崖湾村整村推进、生态家园富民工程、边家村易地扶贫搬迁等50多个项目，争取资金2亿多元。三是充分发挥经济能人的作用，聚集社会资金。先后聚集社会闲散资金4900多万元，建成蔬菜恒温库、淀粉厂、药材加工厂等一批产业化项目。近几年，全镇上下齐心协力，累计争取到国债及国家预算内资金2040万元，招商引资2亿元，聚集民间资金4900万元，建成或在建项目达到64个。(www.chuimin.cn)

6．突出地缘区位优势，坚持分类推进，优化区域经济布局。内官在推进镇域经济社会发展过程中，区域经济布局上主要重视了三点：一是突出地缘优势，实施商贸活镇。充分发挥内官镇作为历史形成的辐射周边包括临洮、榆中及安定区部分乡镇在内的区域性商贸集散中心的优势，先后建成了万崖蔬菜市场、内官木材交易市场等，促进了商贸流通。二是突出产业优势，实施产业立镇。积极协调各类经合组织和经济能人，按照市场需求组织生产，在仓储设施、流通市场、加工企业建设等关键环节上引导他们加大投资，有效延长了产业链条，降低了农户小生产的市场风险。三是突出区位优势，实施生态立镇。川区以内官镇区为中心，注重了高效农业和商贸流通业的发展；浅山区主要以发展马铃薯产业和养殖业为主；对处于水源上游区域的锦鸡塬山等地，结合退耕还林工程等项目的实施，主要以生态建设为主，形成了区域经济梯度推进的比较合理的发展结构。

7．突出基层组织建设，注重发挥群众的主观能动性，推进农村的民主化管理。坚持提高效率、改善服务的原则，高度重视基层组织建设，加快推进农村的民主化管理进程，在镇、村和农户三个层次上进行了改革探索：一是精减镇级机构。将原来“七站八所”合并，成立了“四办一部”，即党政综合办公室、社会发展办公室、计划生育办公室、财政办公室、人民武装部。分流镇上干部12名，创办了万丰农林产品购销服务站等示范服务基地和经济实体。二是加强村级组织建设。采取公开选举方案、方式、过程和结果的“四公开”以及党员推荐、群众推荐、民主选举“两推一选”的换届选举措施，先后对35个村班子进行了调整，精减人员40多名，村班子平均年龄降到38岁，高中以上文化程度提高到82%。改善了村干部待遇和办公条件，村干部的年平均工资提高到3340元，并为30名村干部办理了养老保险。新建村址10个，村村配备了电教设备，接通了电话。通过压担子、靠责任、活机制，激发了村级班子的内部活力，全镇35个村都创办了村级集体经济实体，累计达到40家，资本积累达到640万元。三是积极推进以“十户六联”为主的村民自治民主管理。以自然居住村落为单元，由10户左右的农户自愿组成“十户六联自治小组”，民主推选自治小组组长，由组长与各农户签订“六联”责任书，实行“自治”管理，即按照“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”的要求，发挥第一道防线的作用，及时化解邻里矛盾，实行治安联防；坚持公平、公正、透明的原则，采取个人申请，所有农户签字再上报审批计划生育指标的办法，杜绝早婚和超生行为，并加强流动人口管理，实行计生联管；组内农户联手发展家庭经营，产前、产中、产后全面互助合作，实行经济联合；对困难户由组长负责，在资金等方面进行帮扶，平时组内农户互帮互助解决生产、生活中的难题，实行生活“联帮”；组内群众结成风险共担、利益共享的利益联合体，信贷相互担保，拓宽融资渠道，实行信贷联保；组内农户共同加强对退耕还林草的补种和管护，落实封山禁牧，做到羊不出圈，舍饲养殖，严格宅基地审批，大家共同认定后再上报审批，实行水保联治。“十户六联”的实施，有效降低了基层政府的管理成本，提高了农民的社会化程度。

三、内官镇推进镇域经济社会发展的几点启示

镇域经济是县域经济及市域经济发展的基础，是推进新农村建设中承上启下的一个关键环节，内官镇推进镇域经济发展的做法给了我们以下启示。

1．发挥市场机制的作用是发展镇域经济的前提。推进镇域经济社会发展，最根本的还要取决于广大农民的自觉参与，最大的动力来自于农民的积极性。纵观内官经济发展的过程，最主要的就是较好地发挥了市场机制的作用。重点产业在市场引导下发展壮大，经合组织由经济能人牵头组织，各类产业性的基础设施由营销大户引资建设。正是由于内官镇经济发展中有一批能人在市场中发挥了重要的带动作用，并带领一大批农民在市场经营中学会了适应市场、研究市场和开拓市场，才实现了内官经济社会的较快较好发展。

2．坚持发展特色优势产业是发展镇域经济的基础。内官镇近年来经济社会发展较快的原因，最关键的一点就是把蔬菜产业真正做大了。这一产业在发展中所聚集形成的“商气”，已经带活了整个经济的全局，实现了产销环节的有效对接。过去提出的一乡一业、一村一品的思路与此也有类似的地方，关键在于政府如何引导、支持和“放大”。

3．坚持发展民营经济是发展镇域经济的关键。内官镇经济发展最鲜明的特点就是有一批蔬菜、马铃薯返运大户在促进产业发展和带动群众共同致富中发挥了重要作用。他们在蔬菜、马铃薯返运中完成了资本的最初积累，进而向加工等领域转移，民营经济的发展呈现出向多层次、宽领域转化的特点，并初步形成了镇级工业经济发展的平台。民营经济的发展有效减轻了政府投入的压力和管理成本，这种发展模式也就有了可持续性。

4．政府的推动作用是发展镇域经济的保证。在推进镇域经济发展中，镇上主要是引导群众按照产业规划发展生产，调动各类经合组织和经济能人按照市场需求组织生产，并在信贷扶持、土地利用、争取国家资金的支持等方面政府出面积极协调，促进了龙头企业做大做强。同时，重视基础设施建设，注重发挥政府投资“四两拨千斤”的作用，优化了发展环境，打造了发展平台。政府工作重点突出了引导和服务这一核心，较好地解决了政府在市场经济发展中的缺位和越位问题，为整个镇域经济社会的发展提供了保障。

当前，推进新农村建设是各级政府的重要任务，由于定西市恶劣的自然条件限制，相对于其他地区，推进这项工作的难度更大，需要在各个层次、各个方面进行探索。内官多年来紧紧依靠群众，从发展乡镇企业起步，到发展特色经济中的一些好的做法对推进全市镇域经济的发展具有借鉴意义。

（原载《发展与改革》，2006年第5期）