陇西县城市资产经营的借鉴意义

陇西县城市资产经营对全市的借鉴意义

（二○○五年七月）

近年来，陇西县大力开展城市资产市场化运作，多元化筹资融资，推动了城市建设的快速发展，对全市提供了借鉴和启示。

一、基本情况

陇西县是甘肃中部的一个人口大县，总土地面积2408平方公里，总人口49.5万人，是一个建置较早、文化底蕴非常深厚的地方。但是，长期以来，由于县域经济发展较为缓慢，特别是由于资金短缺，县城建设一直以局部性的旧城改造为主。到2000年，建成区面积仅为10.8平方公里，以户籍统计的城市化率为22%。城区面积狭窄，基础设施陈旧，功能不完善，辐射能力弱，集聚效应不明显，对整个县域经济的发展带来了非常不利的影响。在政府财力无力统揽城市建设与发展的情况下，面向市场寻求更大、更有效的支撑，拓展城市区域，完善城市功能，优化城市环境，提升城市品位，成为政府工作的一项重要任务。

近年来，陇西县积极学习借鉴外地经验，在努力消除体制和政策障碍、切实树立经营城市的理念、放宽城镇基础设施建设的市场准入、积极鼓励民间投资参与城市建设等方面进行了一系列有益的探索。他们从城市土地资源的经营入手，不断拓宽城市资产经营范围，通过市场化运作城市土地、城市基础设施、城市无形资产等，广泛招商引资，有效缓解了地方政府在城市建设中的财政负担。“十五”前四年，全县累计投入城市建设的各类资金达5.69亿元，其中通过经营各类城市资产回笼资金0.82亿元。一批城市基础设施和社会公益性项目得以顺利实施，一批国债项目的地方配套资金得以顺利落实，城市面貌焕然一新，投资环境显著改善，初步形成了在城市建设中以地带城、以路带城等多渠道筹资、融资的良性循环机制。到2005年底，城市规划区面积由“十五”末的30平方公里扩大到58平方公里，建成区由10.8平方公里发展到12.4平方公里；城镇人口由11.13万人发展到12.4万人，其中流动人口由1.1万人增加到2.1万人，城市化率由22%提高到27%；人均拥有铺装道路面积由4.5平方米增加到6平方米；城镇人均居住面积由10平方米增加到14平方米；城区生产总值（含巩昌文峰两镇）占全县生产总值的比重由70%提高到75%，年均增长率达到12%，高于全县平均水平0.5个百分点，高于全市平均水平2.05个百分点。陇西的城市建设走在了全市的前列，整个经济社会的发展保持了良好的势头。

二、主要做法

陇西县开展城市资产经营的范围，目前已经拓展到了包括城市土地、基础设施、公益事业、无形资产等领域。在城市资产经营中，他们根据资产性质的不同，也采取了灵活多样的办法。

1．储备增值，把加强城镇土地储备作为城市资产市场化运作的龙头来抓，确立了政府在城市资产经营中的主体地位。陇西县城市资产经营，最初是从运作土地市场开始的。2001年5月，县上在全省率先成立了“土地储备中心”，政府先期投入200万元，土地储备中心向建行抵押贷款900万元，全面启动了土地储备工作。一方面，严格按照土地利用总体规划和城市规划，制定土地收购储备计划，加大收回闲置土地和低效利用土地。另一方面，随行就市，适时适量推出地块，进行规范的招标拍卖挂牌出让，保证了政府供地数量的平稳，确保了储备工作的滚动发展。4年多来，累计收购储备土地427亩，已出让294.6亩，回收土地有偿使用费4766.2万元。目前还有未供储备土地132.4亩，资产价值2000余万元。

2．以路带市，把城市道路作为重要的城市资源进行经营，使城市道路的建设有了资金保障。陇西县旧城区道路的拓宽改造历来是政府非常头疼的一件事情。北城路是规划中一条北城居民生活区与长安路相沟通的城市主干道，原有道路宽度仅为4米，拓宽涉及97户居民的拆迁问题，工作的压力和难度非常大。在这条道路的拓宽中，县上没有就拓宽抓拓宽，而是把道路及道路规划控制红线两侧20米的土地及地上附属物作为一个整体项目，一并进行考虑，在科学评估的基础上，依法收购了道路两侧1.46万平方米的土地资产及地上附着物,开发整理后,分标段向社会公开出让,在解决了居民拆迁安置费用和土地整理费用后,为政府带来纯收益502万元,并建成了一条长514米、宽36米的城市标准道路。

3．盘活存量，狠抓了闲置资产及低效资产的开发利用，提高了城市资产的经济效益。2003年县上以240万元收购了省供销社所属的陇西土特产品公司低效利用的14438平方米的厂区及厂房，以93万元收购了省医保进出口公司所属的陇西药材转运站无力利用的24亩地的厂区及厂房，又公开出让给中药材经销商，用于中药材的收购、储藏和加工，使这些闲置资产重新发挥了效益。为了提高城市土地的利用率，县上对旧城改造的拆迁户，也采取了集中安置和鼓励上楼的办法进行安置。2005年上半年，县上再一次对城镇存量建设用地进行了专项调查，摸排清查出闲置土地5700多平方米，低效利用土地20万平方米，为下一步盘活存量资产提供了资源保障。

4．“退二进三”，促进工业企业向园区集中，为第三产业的快速发展提供了充分的空间。陇西县由于历史原因，文峰及城区范围内有一大批央企、省企及市县属企业。这些企业大都地处城市黄金地段，随着市场变化，这些企业大多数处于停产或半停产状态。在这种情况下，县上抓住企业改制的机会，准确运用省市关于企业改革的有关政策，置换企业国有净资产，置换土地使用权，置换职工全民身份，妥善安置职工，对改制后的企业鼓励“退二进三”，发挥区位优势，发展第三产业，先后将位于南大街的原巩昌镇食品厂、原陇西液压件厂等工业用地，从繁华地段退出，由商业及服务企业进入。在地价政策上也实行了地价与土地集约利用双挂钩，对利用率低的工业项目用地，适当提高供地价格，并且在进行城市规划和土地利用规划时，专门规划了工业园区，实现了工业企业经营区域的适当集中。“退二进三”措施的实施，为城市第三产业的发展提供了空间。

5．“腾笼换鸟”，充分发挥资产级差效应，实现了城市资产的优化配置。县体育局、团县委、县疾控中心3家单位原来都在位于县门街的城市商业区同一座院内办公，2003年疾控中心综合业务楼国债项目下达后，县上下决心利用实施国债项目的机会，将体育局和团县委搬迁到西大街办公，对疾控中心重新征地进行建设，一次性将这3家单位从商业区搬出。原有地方经招标拍卖后，由浙江客商开发建设商务楼，配套建设陇西县游泳馆，全部用于商业经营，这个综合性项目的实施，为陇西的城市建设增加了一个新的亮点。陇西一中是一所百年名校，原占地面积仅有50亩，创办省级示范性高中的工作受场地限制，一直无法完成。2004年高中扩招国债项目下达后，县上大手笔运作，将原县苗圃180亩地通过原县上储备的教育用地置换后，用于建设陇西一中新的高中部。新高中部的建设当时只有国家投入的200万元国债，而教学楼和实验楼的概算投资就达到1200多万元，为此，县上通过市场运作，将位于南大街繁华商业区的老校区大门口临街200米长、3000平方米的地方进行了竞标拍卖，拍卖资金780万元，基本上解决了项目建设资金不足的问题。

6．严管河道，重新划定河段并拍卖采砂权，拓宽了城市资产的经营领域。渭河河道穿过陇西城区，过去在河道中采挖建筑用砂的情况比较突出，很不利于河道泄洪安全。县上在认真分析后，把城市规划区内的河道全部划定为禁采区，由土地、城建等部门严格管理。同时，为了解决建筑用砂，2004年11月和2005年4月，政府分两次将辽西河、锁峪河、渭河陇西段非规划区等河段的采砂权分8宗成功进行了拍卖出让，财政回笼资金89.2万元。将河砂作为一种矿产资源进行管理在陇西县是一种新的尝试，对采砂权进行公开拍卖后，政府对其价格进行宏观控制，由开发商统一负责建筑用砂的采挖和供应，以及开采区河道的管理和土地的恢复整治，既保证了建筑市场的需求，也使政府在这一资源的市场化经营中获得了一定的收益。

7．捆绑开发，以产业化的经营理念运作项目，促进了各项社会公益事业的健康发展。正在建设中的陇西体育场，总投资390万元，是陇西城市建设中的一项标志性工程，对提升陇西城市品位将发挥重要作用。当时县上在酝酿筹备这个项目时，面临的最突出的也是资金问题。作为一个地方性的群众公益项目，国家没有投资，县财政拿不出投资，招商引资又没有吸引力，在这种情况下，政府将体育场与临街的房地产开发项目一起捆绑经营。与其他房地产项目的开发有所不同的是，这个项目完全由体育部门一手运作，由他们负责委托设计单位拿出商住楼施工图进行发包，建筑商按照中标价负责承建，整个商住楼的销售工作由体育局负责。执行的结果是，住宅部分的投资按造价由用户承担，仅一层铺面房出售后赢利340万元，马上投入到了体育场的建设中，基本上解决了体育场建设的资金缺口。(www.chuimin.cn)

8．特许经营，以有形的手段经营无形资产，探索创新出一些城市资产经营的新路子。陇西县在对城市有形资产全方位开展市场化经营的基础上，将经营城市资产的视角进一步放宽到其他城市无形资产的经营上。陇西城区出租车市场过去一直以个体经营为主，发展无序，县上在广泛调研的基础上，吸取外省市出租车市场管理的经验，实行出租客运车经营权的有偿使用，2003年通过招商引资建立了加林出租车公司，一次性投放市场车辆50辆，上缴财政有偿使用费30万元。2004年对县运输公司经营的4条公交线路经营权实行了有偿使用，财政回收有偿使用费10万元。文峰镇在2004年也成功地将交通路广告权，通过特许经营的方式进行了转让，筹集资金40万元，用于路灯和道路建设。县上还把城市供暖市场的特许经营权作为一种可以市场化运作的无形资产，根据规划分片分段进行公开转让，其中文峰镇区由两家公司实行集中供热，大大缓解了政府投资的压力。

三、几点启示

陇西县的城市资产经营迈出了比较坚实的一步，城市建设发展较快，除了客观上有一定的区位优势和重商创业的人文传统，主观方面，县上在发展思路、工作措施等方面都有一些值得总结和借鉴的地方。

1．搞好规划是城市资产经营的前提。陇西县于1999年委托陕西省城乡规划研究院编制完成了城市建设总体规划和控制性详规。规划对陇西按建成陇中旱码头和现代物流中心进行定位，中长期人口按20万进行规划，在城市功能区的划分上，按科教、居住、商贸、物流、工业等进行分区，布局比较合理。这一总体规划，立足于陇西的历史渊源和产业特征，切合实际也兼顾长远。规划制定之后，不论是土地的储备开发、招商引资，还是项目摆布，都紧紧围绕这一规划来进行。值得一提的是，陇西县在制定和执行城市规划中，已经形成了一个比较好的传统，如文峰火车站广场和长安路的建设，是上一版城市规划中提出的内容，在规模标准的谋划上很具战略眼光，为陇西城市建设的长远发展奠定了一个非常好的基础，避免了重复建设和资源资金的浪费。另外,陇西县在新版的城市规划中,将连接城区和文峰镇区的主干道长安路两侧的黄金地段主要规划建设大型物资园区和各类中药材、木材等专业市场，以提升城市未来的产业竞争力,这种规划理念为陇西经济社会的长远发展，也奠定了一个非常好的基础。

2．政府推动是城市资产经营的基础。城市资产经营作为一种市场行为，政府在这项工作中应该发挥什么作用、该做哪些工作，陇西县的做法较好地回答了这一问题。一是明确城市定位，抓城市规划及土地规划的制定。二是抓规划落实。陇西县对重要街道以及重要单体建筑风格的设计，政府或“四大班子”都要认真审核，反复修改完善。三是抓搭建平台。县上成立了土地储备中心和信息中心，建立完善了资产招标拍卖各项制度，整个工作走上了一条规范化、程序化的轨道。四是抓综合协调，注重调动各部门的积极性，共同开展城市资产经营工作。五是抓环境建设。陇西在全省第一家成立了城市综合执法局，有效地减少了部门多头执法的情况，优化了投资环境，形成了一种亲商、安商、富商的良好风气。

3．市场主导是城市资产经营的关键。深化城市资产管理体制改革是一场利益的再调整和再分配，操作上必须严格按照竞争择优的市场规则进行。陇西县城市资产经营中，每一宗资产的转让，政府在综合测算确定转让底价后，最终由谁开发，完全是通过竞争，由市场说了算。陇西一中旧校区3000平方米建设用地经过竞标后，每平方米价格达到了2600元，接近当时兰州市区的水平。这与全市范围内一些城市大宗土地转让中，政府无利可得甚至留下很多包袱的情况比较，应该说是一件操作非常成功的案例，其成功的关键就在于市场公开和竞争择优。

4．部门协同是城市资产经营的保证。陇西的城市资产经营最初从土地资产经营开始，目前已推行到城市基础设施、社会公益事业以及各类城市无形资产等领域。每一宗城市资产的转让，都由土地部门首先介入，按照计划做好土地储备，城建、国资等部门配合土地部门，根据拆迁和土地整理成本以及资产情况搞好转让底价的测算，行业部门提出开发方案，政府决定后进入交易中心进行竞标拍卖。资金流向上，开发商根据拍卖价将资金上解财政，经政府决定后，由财政负责拨付各项费用，或者进行投资建设并对资金使用进行监督。各部门互相配合，互相跟进，确保了整个资产转让工作的顺利开展。

四、调研建议

借鉴陇西县经营城市资产的经验和做法，全市资产经营要做好以下工作。

1．加强领导，靠实责任。各县区要把经营城市摆在突出位置，把城市资产作为最大的国有资产来经营，成立由县区主要领导任组长的经营城市资产领导小组，加强对经营城市资产的组织领导、政策协调等，确保城市资产经营工作顺利进行。

2．大力宣传，广泛动员。新闻宣传部门要充分利用报刊、广播、电视等新闻媒体，加大对经营城市工作的宣传力度，动员和吸引市内外企业和客商投资经营城市资产，形成人人了解、支持和积极参与城市资产经营的良好舆论氛围。

3．用好政策，规范操作。城市资产经营是一项涉及面很广、政策性很强的全新工作，在具体操作中要严格按政策和程序办事，确保社会稳定和国有资产不流失。

4．加快进度，保证质量。从现在开始，各县区要把经营城市资产作为城市经济工作的一项重点工作来抓，用市场经济的经营理念、经营机制和经营方式推动城市资产经营工作，保证城市资产经营健康有序进行。

（原载《发展与改革》，2005年第14期）