中国自然保护区法律法规体系与管理规范

2024-03-29 百科知识版权反馈

【摘要】：在自然保护区的管理制度建设方面，我国逐步健全了自然保护区工作的规章制度，初步形成了自然保护区法律法规体系。1994年，国务院发布实施了我国第一部自然保护区专门法规——《中华人民共和国自然保护区条例》。全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。1993年《自然保护区类型与级别划分原则》第3条对我国自然保护区的类型划分进行了规定。

第二节　自然保护区

一、自然保护区的含义和类型

自然保护区建设是人类面对生存环境发生巨大变化做出的明智选择，对于保护自然资源和生物多样性、维持生态平衡和促进国民经济可持续发展都具有重要的战略意义。世界各国划出一定的范围来保护珍贵的动、植物及其栖息地已有很长的历史渊源，从1864年在美国加利福尼亚州西边山谷为保护当地的红杉树建立全球最早的自然保护区开始，世界各国陆续开始了自然保护区的建设工作。

中国建立自然保护区的工作，是新中国成立以后才开始的，此后至今的半个多世纪以来，我国自然保护区经历了数量从无到有、规模从小到大、功能从单一到综合的光辉历程，对保护国家战略资源、维护国家生态安全、促进人与自然和谐、保障经济社会可持续发展发挥了重要作用。1956年第一届全国人民代表大会第3次会议通过了“请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区，保存自然植被以供科学研究的需要提案”，从此开始了自然保护区的建设工作。1956年广东肇庆鼎湖山自然保护区是我国建立的第一个自然保护区。这一阶段建立的自然保护区还有福建省万木林自然保护区、云南省西双版纳勐养自然保护区、黑龙江省丰林自然保护区、吉林省长白山自然保护区即广西壮族自治区花坪自然保护区等20多个。在文化大革命时期，自然保护区的建设和发展工作基本处于停滞状态，已建立的自然保护区普遍受到严重破坏，初建阶段建立的20多处自然保护区锐减到15个，有些自然保护区由于破坏严重而失去保护价值。改革开放以后，自然保护区工作进入了新的发展阶段。保护区数量迅速增加、类型逐渐丰富，建设和管理水平有所改进，自然保护区事业逐渐步入正轨，并进入迅速增长和高速发展阶段。

在自然保护区的管理制度建设方面，我国逐步健全了自然保护区工作的规章制度，初步形成了自然保护区法律法规体系。国务院先后发布了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》、《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》，针对自然保护区发展中的突出问题，提出具体改进措施和要求。全国人大先后颁布了环境保护法、野生动物保护法、森林法、草原法、渔业法、海洋环境保护法等与自然保护区相关的法律。1994年，国务院发布实施了我国第一部自然保护区专门法规——《中华人民共和国自然保护区条例》。该条例规定，自然保护区指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。有关部门也相继制定了有关部门规章。这些法律法规的制定初步形成了自然保护区法律法规体系，使自然保护区建设管理有法可依，有章可循，有力推进了自然保护区事业的发展。

在自然保护区的建设规划方面，1987年，原国务院环境保护委员会公布了《中国自然保护纲要》，这是我国在保护自然资源和自然环境方面第一部较为系统的、具有宏观指导作用的纲领性文件。它规定了中国生物多样性保护的总体战略和基本原则，并提出了一般性对策。其中，对“自然保护区”的定义为:“自然保护区是指为了自然保护的目的，把包含保护对象的一定面积的陆地或水体划分出来，进行特殊保护和管理的区域。”保护对象主要包括有代表的自然生态系统、珍稀濒危动植物的天然集中分布区、水源涵养区;有特殊意义的地质建造、地质剖面和化石产地等。经国务院同意，原国家环保局、国家计委于1997年发布实施了《中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010年)》。2005年，国家环保总局又会同有关部门编制了《全国自然保护区发展规划》，提出了今后一个时期自然保护区的发展目标和主要任务。另外，绝大多数国家级自然保护区还认真编制并组织实施了总体规划，加强了管护基础设施建设，提高了管护水平和管理成效。

在标准建设方面，原国家环境保护局和国家技术监督局于1993年7月发布了国家标准《自然保护区类型与级别划分原则》(GB/T 14529—93)，标准中规定，自然保护区是指国家为了保护自然环境和自然资源，促进国民经济的持续发展，将一定面积的陆地和水体划分出来，并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域。

在自然保护区的管理机构设置方面，《中华人民共和国自然保护区条例》规定，国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。

我国的自然保护区类型是在自然保护区逐步发展的过程中建立的。最早建立的自然保护区(1956年的广东鼎湖山自然保护区、1957年的福建建瓯万木林自然保护区等)都是森林类型自然保护区。随着自然保护区数量的增加，保护区的保护对象也由原来的森林类型慢慢扩大到森林、野生动物和野生植物类型。1980年年底全国共建72处自然保护区，包括两种生态系统类型(森林生态系统和湿地生态系统)及野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型五种。进入20世纪80年代，中国自然保护区进入快速发展的第一个阶段，自然保护区的类型也在逐步扩大。除上述提到的五种以外，又出现了荒漠生态系统、草原生态系统、海洋生态系统和古生物化石类型的自然保护区。

1993年《自然保护区类型与级别划分原则》第3条对我国自然保护区的类型划分进行了规定。根据自然保护区的主要保护对象，将自然保护区分为三个类别九个类型，见表5-3。

表5-3　自然保护区类型划分表

表5-3中，生态系统类如广东鼎湖山自然保护区，保护对象为亚热带常绿阔叶林;甘肃连古城自然保护区，保护对象为沙生植物群落;吉林查干湖自然保护区，保护对象为湖泊生态系统。野生生物类自然保护区如黑龙江扎龙自然保护区，保护以丹顶鹤为主的珍贵水禽;福建文昌鱼自然保护区，保护对象是文昌鱼;广西上岳自然保护区，保护对象是金花茶。自然遗迹类自然保护区如湖南张家界森林公园，保护对象是砂岩峰林风景区;黑龙江五大连池自然保护区，保护对象是火山地质地貌。

根据保护目的和对象，自然保护区可以分为六类:①以保护完整的综合自然生态系统为目的的自然保护区，如以保护温带山地生态系统及自然景观为主的长白山自然保护区，以保护亚热带生态系统为主的武夷山自然保护区和保护热带自然生态系统的云南西双版纳自然保护区等;②以保护某些珍贵动物资源为主的自然保护区，如四川卧龙和王朗等自然保护区以保护大熊猫为主，黑龙江扎龙和吉林向海等自然保护区以保护丹顶鹤为主，四川铁布自然保护区以保护梅花鹿为主等;③以保护珍稀孑遗植物及特有植被类型为目的的自然保护区，如广西花坪自然保护区以保护银杉和亚热带常绿阔叶林为主，黑龙江丰林自然保护区及凉水自然保护区以保护红松林为主，福建万木林自然保护区则主要保护亚热带常绿阔叶林等;④以保护自然风景为主的自然保护区和国家公园，如四川九寨沟、缙云山自然保护区、江西庐山自然保护区、台湾省的玉山国家公园等;⑤以保护特有的地质剖面及特殊地貌类型为主的自然保护区，如以保护近期火山遗迹和自然景观为主的黑龙江五大连池自然保护区，保护珍贵地质剖面的天津蓟县地质剖面自然保护区，保护重要化石产地的山东临朐山旺万卷生物化石保护区等;⑥以保护沿海自然环境及自然资源为主要目的的自然保护区，主要有台湾省的淡水河口保护区，兰阳、苏花海岸等沿海保护区，海南省的东寨港保护区和清澜港保护区等。

如果根据管理归属划分，则可以分为林业部门管理的自然保护区、环境保护部门管理的自然保护区、建设部门管理的自然保护区、海洋部门管理的自然保护区、农业部门管理的自然保护区、地矿部门管理的自然保护区、科教部门管理的自然保护区和文化部门管理的自然保护区。不同类型的自然保护区隶属于不同的行政机构，从而形成了当前我国自然保护区多头管理的现状。(www.chuimin.cn)

截至2008年年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个，保护区总面积约149万平方公里。其中，国家级自然保护区303个，面积9120万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的11.9%和61.2%，形成了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区体系，在保护国家战略资源、维护国家生态安全、促进人与自然和谐、保障经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。在我国众多自然保护区中，有28处加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”，有7处被列入世界自然遗产。

二、自然保护区的管理

我国的自然保护区也实行等级制度。1993年发布的《自然保护区类型与级别划分原则》规定自然保护区分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市(自治州)级和县(自治县、旗、县级市)级四级，其中国家级自然保护区指在全国或全球具有极高的科学、文化和经济价值，并经国务院批准建立的自然保护区。1994年10月公布的《中华人民共和国自然保护区条例》第11条则规定自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外具有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区列为国家级自然保护区，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。地方级自然保护区可分级管理。低一级自然保护区通过评审和批准后可以晋升为高一级自然保护区。一般情况下，自然保护区的晋级大多为县市级自然保护区晋升为省级自然保护区和省级自然保护区晋升为国家级自然保护区两种。

为更好地保护我国丰富独特的自然环境和宝贵的自然遗产，规范自然保护区的建设和管理，使其在社会上产生更广泛的积极影响，2006年10月27日，原国家环保总局、国家林业局、农业部、国土资源部联合发布了中国自然保护区区徽。

自然保护区区徽的主体前景是一双手，背景是地球的图形。通过相互交握的手，利用明暗以及色彩的差异，勾勒出一条由远及近奔腾不息的河流。远处的蓝天一望无际，近处的绿地欣欣向荣，体现了自然环境的优美和谐。双手体现出保护的含义，既是对自然保护区的保护，又是对地球环境的保护，同时表达了自然保护需要人人参与的深层含义。标识周边是自然保护区的中英文名称，底纹用中国传统图案——云水纹作为装饰，强调了地域性和唯一性。

中国自然保护区区徽

2007年6月8日，原国家环保局、国家林业局、农业部、国土资源部联合印发了《中国自然保护区区徽使用管理暂行办法》。办法规定，自然保护区的主要及次要出入口附近的显著位置应使用中国自然保护区区徽，国家级自然保护区应在2007年年底之前启用中国自然保护区区徽。

三、国家级自然保护区的分布

截至2008年年底，我国大陆地区已建立各种类型和级别的自然保护区2538个。从布局上看，大陆各省、直辖市和自治区都有自然保护区。数量较多的是内蒙古(23处)、四川(22处)、黑龙江(20处)、云南(16处)、广东(15处)等省，面积较大的是西藏、新疆、青海、内蒙、甘肃、四川等西部省区。全部自然保护区中，国家级自然保护区有303个，约占12%，其分布见表5-4(按归属地汉语拼音字母顺序排列)。

表5-4　国家级自然保护区概况

续表

(*长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区后更名为长江上游珍稀·特有鱼类国家级自然保护区，保护区范围调整后地域涉及四川、贵州、云南、重庆。)

中国自然保护区法律法规体系与管理规范

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