新设想:议会制政府与总统制政府的比较

2024-03-28 百科知识版权反馈

【摘要】：白哲皓的核心概念是议会政府体制中内阁政府的单一性质。美国与欧洲政治科学的主流是强调议会制政府和官僚制行政在所谓负责任的政党政府中的作用。我认为“政治家”的政府指的是总统制政府，而“大众会议”的政府指的是国会制政府。

三、新设想:议会制政府与总统制政府

19世纪的最后20年里，伍德罗·威尔逊(Woodrow Wlson)和其他许多人都致力于批判性地评价美国的实验。威尔逊的后来以《国会制政府》〔1956(1885)〕的名称得以出版的博士论文以及他的《行政研究》(1887)一文，在使用观念概括美国政治体制的性质方面引发了一场范式挑战。《联邦党人文集》的作者们以及约翰·亚当斯(John Adams)所提出的解释，被看成是“字面理论”〔1956(1885)，37〕和“纸面图画”(同上，31)。威尔逊看到，“宪法文本”和“实际起作用的宪法”之间存在着不可调和的冲突(同上，30)。因而他要求研究活生生的现实——活着的宪法。对于分析家的任务，威尔逊提出了以下的注解。

因此，对于一个想对我们的全国政府进行实践性和批判性的写作的人来说，困难的任务在于摆脱理论，专心致志于事实，不允许自己被政府想要成为什么的知识所迷惑，或者陷入政府有一天会成为什么的猜测，而是要努力把握它当前的方面，去栩栩如生地描绘其当下所有有特色的方面的微妙结构。这是一项更为艰巨的任务，是否成功也有疑虑，因为它必须摆脱公认的权威作家的指导。(同上)

这里，我们已经有了政治和社会科学中行为主义革命的萌芽。这一观念(idea)不见了，即人类是用观念(ideas)塑造他们的思维、计划和所达到的成就的。社会运用深思熟虑和自由选择去构建政府体制的可能性被遮蔽了。政治观察家所看到的景象的性质必须通过麦迪逊所谈到的朦胧的语言媒介来传达。威尔逊的活着的宪法大概是要取决于历史上的偶然事件的，它们与赢得选举、团结占统治地位的集团以及享受胜利果实有关。在宪法协商的过程中，反思和选择的作用没有能够进入威尔逊的意识。相反，他嘲笑他的同时代人致力于“对宪法修修补补”(1987，205)，而不是创造他认为有效的官僚制行政体系。在民主社会中，无需各种步骤来创建与再建共同的知识、共享的理解、社会责任模式和相互信任(这些都是自主治理社会所必定需要的)，政府大概也能够实行统治。

威尔逊的思想受到白哲皓(Walter Bagehot)在《英国宪法》〔1964(1865)〕中所提出的观点的深刻影响，也受到他自己所熟知的法国与普鲁士的公共行政体制的深刻影响，在学生时代，他在欧洲学习过，他认为法国与普鲁士的公共行政体制可以适用于任何政府。他有关民主政府体制的概念融合了议会制政府和官僚制行政。威尔逊认为，“总存在一个权力中心。”分析家的任务是界定“真正的受托人和基本的权力机制”:“这个体制的中心在哪儿?自足的权力掌握在哪些人的手中，这一权力通过哪些机构说和做?”〔1956(1885)，30〕。统治是从某个最高的自足的权力中心颁发命令和实行控制的过程。国家是统治社会的自主的实体。威尔逊用以下象形文字般的描述阐发了他的观点:

国会是……起支配与控制作用的力量，是一切动机与一切规范性权力的中心与来源。宪法约束的所有细微之处，甚至宪法限制的许多大原则都被僭越了，一个完全组织起来的国会控制体制被建立起来，它粗暴地否定了有关制衡的一些理论，以及分配的权力的某些规划(同上，31)。

按照奥斯特罗戈尔斯基(Ostrogorski)的《民主与政党组织》一书的说法，威尔逊对国会的观察是相当准确的。在机器政治和老板统治的时期，参议院已经变成了老板们的一个俱乐部。众议院则变成了由议长控制程序和议事日程的一架机器。问题在于，这一“现实”应当被看成是民主政府的真正品质的表现，还是制度失败的表现，需要加以改革?(www.chuimin.cn)

威尔逊与白哲皓在《英国宪法》中的概念性陈述联系紧密，这证明他与这一思想传统有着密切的联系，这个传统与“自由主义”有关，反映在杰里米·边沁、詹姆斯·密尔和约翰·斯图亚特·密尔的著作中，它与法国大革命的概念更加契合，而不是美国实验的概念。白哲皓的核心概念是议会政府体制中内阁政府的单一性质。美国与欧洲政治科学的主流是强调议会制政府和官僚制行政在所谓负责任的政党政府中的作用。也许，可以使作为政府首脑的老板在政治上向立法机构负责，但是，老板却控制了选择立法者的选举程序。

在《英国宪法》第二版导言中，白哲皓详细论述了机器政治和老板统治的危险性，他认为赋予成年男性以普遍的选举权的改革就可能导致这样的危险。那些将他们的民主概念投向议会制政府的人认为，议会有能力作出宪政决策，而不需要参照宪法法律。与此相反，联邦的民主制强调的是宪法法律的公约性质，认为广泛分享与分配的权力是与自主治理的社会相一致的。白哲皓以下面这种方式不耐烦地排除了托克维尔对于地方政府的关注。

……我们无需关心有多少权力委派给了远离中心的实体，多少权力是中央实体所保有的。我们已经有市政当局给我们的指令，我们已经经历了所有的这些。现在我们已经长大了，可以把这些幼稚的事情放到一边去了。〔1964(1865)，265〕

美国进步改革(American Progressive Reform)运动包含相互矛盾的倾向。有些与延伸至地方政府体制的州宪法的广泛变革有关，有些涉及将行政权力集中于行政长官之手。在《国会制政府》第15次印刷时，威尔逊在日期为1900年8月15日的一篇新前言中预言，“执行当局的新领导”可能会“通过大众会议取代政治家(statesmanship)的政府”，“使这本小册子毫无希望地落伍”〔1956(1885)，23〕。我认为“政治家”的政府指的是总统制政府，而“大众会议”的政府指的是国会制政府。因而我们就有了这样一种“概念”的萌芽，“政府是……一种唯一无二的、奉天承运的、具有创造力的权力”，正如托克维尔在《国会制政府》出版45年前，在威尔逊新前言的论述发表60年前所写到的那样。

在美国的实验进行到第二个世纪的开头，在思考美国政府体制上发生了一场基本的范式转换:根据与议会制政府和官僚制行政相关的观念来解释美国的实验。威尔逊的基本假设是，权力越被划分，它就变得越不负责任。当然，这一假设的推论就是，权力越统一，它就越负责任。这一观念与麦迪逊的假设截然相反:将权力赋予一个单一的最高权力中心，这就是暴政的定义。在他自己的总统生涯中，伍德罗·威尔逊面临着在“国联”^[2]的建构中起领导作用的挑战，其结果是一场悲剧。选择忽略“政府想要成为什么的知识”和拒绝“公认的权威作家的指导”，成为一种概括“实用主义”的新方式——无论是什么，只要有用就好。观念作为概念、猜想和假设的作用被遮蔽了。像富兰克林·罗斯福和理查德·尼克松这样具有不同人格的人，都认为他们有关美国政府的观念来源于他们自认为是从伍德罗·威尔逊那里所学到的东西。

“活着的宪法”和“宪法文本”有着完全不同的性质，所谓“宪法文本”意味着纸面上的文字，以及在纸面文字背后的思想概念。汉密尔顿所概括的“有限宪法的一般理论”〔Hamilton，Jay，Madison(1788)n．d．，524〕让位给了活着的宪法的一种新的实用主义:只要起作用就好。林顿·约翰逊提出向贫困宣战，这引发了詹姆斯·桑德奎斯特(James Sundquist)的评论，在其《使联邦主义运转起来》一书中，他认为整个行政体系的协调“必须得到来自总统执行办公室的……敦促、监督、管理和指导”(1969，244)。“联邦主义”一词有了新的意义，与联邦政府的支配权力有关，因为它服从来自总统执行办公室的统一命令。

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