金融扶贫：理念、政策及展望

2024-01-28 百科知识版权反馈

【摘要】：金融扶贫是我国金融系统按照党中央、国务院重大部署，改善低收入群体生活质量、实现社会和谐发展的政策工具，更是“十三五”期间助推我国7000万贫困人群脱贫致富的重要措施。第三个背景是金融扶贫进入了政策全国实施落地阶段。党中央已经做出了金融扶贫的决策。当前我国金融扶贫工作重点就是大力发展普惠金融。

金融扶贫是我国金融系统按照党中央、国务院重大部署，改善低收入群体生活质量、实现社会和谐发展的政策工具，更是“十三五”期间助推我国7000万贫困人群脱贫致富的重要措施。

一、我国金融扶贫概念的背景分析

2015年以来，人民银行在货币政策工具、金融精准扶贫基础设施建设、金融机构改革等方面不断创新，金融扶贫成为我国各级政府、各类金融机构以及受益人群共同关注的焦点。要理解我国的金融扶贫，首先要深刻了解当下三个时代背景。

第一个背景是供给侧结构性改革。供给侧结构性改革与区域金融、区域经济发展的能动性高度关联，主要关注如何实现产业的高质量发展，需要通过改革引导区域内资源向主导产业配置，使主导产业与金融要素或其他要素以可接受的成本获得更高回报率。

第二个背景是全面贯彻落实党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念。金融扶贫与这五大发展理念一脉相承。当前我国经济社会发展过程中还存在不协调。金融扶贫主要服务于老少边穷地区，这些地区是走先污染后治理的老路，还是另辟蹊径，实现绿色发展，需要我们选择。习近平总书记说，有青山绿水，蓝天白云，还有乡愁，已经为我们指明了选择方向。习近平总书记提出的“四个全面”，第一条就是全面建成小康社会，这取决于未来5年内我国7000万贫困人口能否顺利脱贫。当前一些贫困人群不具备产出能力，他们如何享受到改革开放和经济成长成果，如何增强他们的获得感，这关系到共享。所以，这五大理念应该贯穿金融扶贫工作。

第三个背景是金融扶贫进入了政策全国实施落地阶段。党中央已经做出了金融扶贫的决策。在具体执行层面，需要从中央银行、金融机构、金融市场等不同层面和角度进行金融扶贫，不断创新政策工具、依托不同发展平台、实现金融扶贫在财务上可持续。本文以此三个背景为基础，分析并展望我国金融扶贫事业。

二、金融扶贫的概念及国际实践

贫困主要有三个来源。首先是自然资源禀赋的劣势决定了贫困的可能性。如同样生产板栗或中药材，处在大山深处的家庭由于交通不便，其产品运输成本相对较高，即使努力生产，仍可能难以脱贫。其次是人力资源的市场估值较低。国外人力资源的市场估值很高，即便是蓝领工人工资也不低，而国内农户、贫困人口以及剩余劳动力的工资比较低，这种低工资从金融角度出发就是低估值。最后是体制因素。尽管政府部门进行了大量努力，但目前我国贫困地区企业和贫困人群进入某些市场的权利并未得到充分保障，如小微企业、“三农”的金融市场准入等。

针对致贫的上述三种因素，财政和金融有必要分别作出政策安排：对于因自然禀赋差异导致的贫困要通过财政解决，如助残助孤、提供公共产品等，使其成本降低。对于因市场估值导致的贫困，应通过金融体系实现合理的金融要素配置，叠加相应的技术输入，实现提升个人劳动生产率和企业产品附加值。针对体制因素，需要进一步推动改革，比如降低小型金融机构，特别是民营金融机构和民营资本的市场准入门槛，切实发展出面向贫困人口、弱势群体、小微企业和农户的金融产品和金融服务等。

当前我国金融扶贫工作重点就是大力发展普惠金融。金融扶贫和普惠金融两者既有区别也有联系。普惠金融要实现金融机构的财务可持续性，推动市场在金融资源配置中发挥决定性作用。金融扶贫强调发挥政府的作用，以政策为引导，通过合理设计的金融工具和金融机制来引导金融机构的金融产品和服务流向欠发达地区、弱势群体和低收入人群。普惠金融与金融扶贫是嫁接关系或是共生关系。沿着这个思路出发，可以得到普惠金融五个层面的要义：弱势群体是服务对象，获得服务是主要目标，商业可持续性是必要保障，价格合理是激励相容的条件和要求，整个金融体系要稳健运行。

扶贫这个概念本来是舶来品，国外对于金融扶贫有成功的经验，也有失败的教训。可以将国际金融扶贫运动分为社会公益性运动、商业机构参与、过度商业化以及商业性与社会性再平衡等四个阶段。第一个阶段是社会公益性运动阶段。金融扶贫最初来源于教会向贫困人群发放贷款的非盈利活动，商业上没有可持续性，本质上是一种赠与。第二阶段是商业金融机构参与阶段。上世纪六十年代，以孟加拉的尤努斯的格莱珉银行为代表的小额信贷运动，特别是向贫困妇女发放贷款，实现了金融扶贫的财务可持续，这是一种革命性现象，尤努斯本人也因此获得了诺贝尔和平奖。第三阶段出现了小额信贷的过度发展导致的过度商业化。利率过高、客户过度承担风险，叠加上2008年的金融危机，出现了2010年以印度为代表的小贷危机。目前全球金融扶贫发展已进入第四个阶段，即反思期，目标是在开展金融扶贫过程中实现商业性和社会性平衡发展。中国开展金融扶贫需要吸收国际的先进经验。

三、我国金融扶贫需坚持四大理念

从我国经济社会发展现状和国内外金融扶贫实践出发，我国开展金融扶贫活动，需要坚持开发扶贫、精准扶贫、开放扶贫和共担扶贫四大理念。

开发扶贫。扶贫不是单纯给予，而是希望通过给予，贫困人口或贫困群体能实现商业上可持续性，进入良性循环。

精准扶贫。2015年，习总书记在贵州省调研的时候提出精准扶贫，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在精准。”这也是对于金融领域提出的一个基本要求。精准识别扶贫对象的一个重要手段是借助信用体系识别扶贫对象的财务状况，并进一步识别其信用状况。一个人若财务状况不好，但信用状况好，也可能得到金融支持。在乡村治理层面，这种投入还可能衍生出更可喜的变革。如浙江丽水、广西田东等地发现，村党支部、村民委员会可以通过信用评分及其在全村公示等手段，实现对邻里关系、相互借贷关系的优化和校正。如果这种信用体系建设可持续，就能同时实现优化乡村治理、优化融资环境的双重目标。

开放扶贫。扶贫政策、扶贫组织和创新都具有开放性。政策的开放性是引进成功的实践经验。组织的开放性就是要以世界银行、国际开发协会、国际金融公司及亚洲开发银行等国际金融机构为师，学习这些机构在长期扶贫工作中积累的丰富经验。创新的开放性是指扶贫金融工具和手段不仅局限于存贷款，还可以包括征信、移动支付体系、互联网金融，特别是移动支付和互联网金融在地广人稀的地方更具商业价值，通过移动互联的方式可以解决非现金类金融服务的全覆盖。(www.chuimin.cn)

共担扶贫。金融扶贫本身具有很强的风险，需要各方一起共同分担，财政、金融机构、保险公司或非银行金融机构等都可以参与其中，共同分担风险。当然，借款人和贷款人自身也要承担风险。

四、当前我国金融扶贫的措施及其效果

回顾近20年来我国金融扶贫的政策安排，从1987扶贫攻坚计划到农村扶贫纲要(2001～2010)，再到农村扶贫纲要(2011～2020)，都有通过信贷政策来支持带动贫困人口从事相关产业并实现脱贫的一系列要求。2015年中央和国务院出台的《打赢脱贫攻坚战的决定》以及2016年3月人民银行等7部委印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，是我国金融扶贫最重要的文件，它们对我国金融扶贫的政策给出了导向性安排。

我国具体的金融扶贫政策措施包括货币政策、信贷政策、金融基础实施建设、区域金融改革和金融机构改革等五个方面。

第一，货币政策包括差别存款准备金率、支农支小再贷款以及扶贫再贷款等。一方面，人民银行在对农村地区法人金融机构实施较低的存款准备金率要求，并通过存款准备金影响货币乘数，释放更多可贷资金，引导资金流入涉农服务领域，到目前为止，县域农商行、农合行和农信社比大中型商业金融机构的存款准备金率分别低4.5和7.5个百分点。另一方面，人民银行通过支农支小再贷款、扶贫再贷款和再贴现等工具加大对贫困地区的信贷投入。截至2016年一季度末，全国支农再贷款的余额1674亿，支小再贷款余额622亿元，再贴现余额1230亿元。2016年上半年，人民银行设立扶贫再贷款，专项用于支持贫困地区法人金融机构扩大涉农信贷投入。扶贫再贷款是支持改善扶贫金融服务的重要举措。扶贫再贷款的利率更低、期限更长，优先支持建档立卡的贫困户。

第二，信贷政策引导加大对涉农和中小企业的信贷投放。目前，我国农村地区、农户、农业信贷增速高于一般贷款增速，涉农信贷比重正在稳步增长，涉农贷款5年累计增长了52.6%。在区域结构方面，中西部地区小微企业贷款增速同比在国内处于前列，如西藏、海南、贵州、甘肃、河南、江西、黑龙江增长20%及以上。小微企业信贷资金来源中，大型银行、中型银行和小型银行分别占36%、20%和32%。上述我国三大涉农信贷资金来源中，小型金融机构立足当地，大型金融机构政策倾斜，中型金融机构强调竞争优势，形成了较为明显的错位竞争态势。

人民银行创新精准扶贫的信贷政策工具，推动扶贫贴息贷款和“两权”抵押贷款的试点改革。截至2015年6月末，全国扶贫贴息贷款余额415.6亿，同比增长54.9%。人民银行在全国232个县开展了农村土地承包经营权抵押贷款试点，在59个县开展农村住房财产权抵押贷款试点，以增加农民信贷抵押品范围，盘活农村地区存量资源。从需求看，目前我国个人涉农贷款占比24%，还有一定扩张空间。从供给来看，农发行涉农贷款比例为14%，农商行、信用社以及农村合作银行合计占28%，未来农信社、农合行、农商行等农村金融机构还需要进一步发展。

第三，金融基础设施建设支持信用和支付活动不断延伸深化。要构建我国农村信用正向激励机制，加强金融知识普及教育，推动对农户或农村、村级单位的信用评定工作，减少金融机构在开展信贷业务过程中面临的信息不对称。截至2015年末，我国已为1.59亿农户建立了信用档案，其中1.12亿农户进行了信用评定，总计9589万农户获得贷款支持，贷款余额2.47万亿。在支付体系建设方面，随着商业银行线上业务快速发展以及第三方支付机构发展，移动支付最具有推广和应用前景。

第四，农村区域性金融改革。人民银行研究局已牵头组织了一些地方和一些金融机构进行改革试点。在金融机构改革方面，开发性金融机构(国家开发银行)、政策性金融机构(农业发展银行)、商业性金融机构(农业银行、邮储银行等)、合作性金融机构等持续改革创新，服务农村金融和经济发展。各省信用联社也在积极推动改革，淡化行政管理职能，强化服务和市场化职能，进一步提高服务满意度。浙江丽水、广西田东等市县经过长期试点，已经取得了较为明显的改革成效。在各方持续推动下，近年以来我国农村金融服务水平明显提升，第三方调查数据显示，2015年我国民间借贷比重比2013年明显下降，部分原因就在于正规金融通过正规渠道，对民间融资渠道产生了替代效应。

五、对我国金融扶贫工作的展望

“十三五”期间，我国金融扶贫工作将坚持以下几个目标或原则：

首先，金融扶贫要有利于全面建成小康社会。全面建成小康社会是一个系统工程，在宏观层面上应该通过货币和信贷政策实现差别化，加强财政的结构性转移支付。

其次，金融机构要建立起与贫困人口脱贫致富之间的长期动态关系。金融扶贫的过程也是金融机构培养优质客户的过程和提升客户忠诚度的过程，不能是依据静态的贫困现状进行信贷的决策。

第三，我国的金融扶贫应遵循市场化、法制化的原则。金融扶贫不是享受免费午餐，法制、信用体系以及文化建设要先行，为金融扶贫提供法律保障。

第四，我国开展金融扶贫要准确区分公共产品和私人产品。支付体系、信用评估是公共产品，信贷投放等金融服务是有偿的私人产品，这一部分服务应该以市场机制为基础，向服务对象合理收费。金融服务中公共产品和私人产品的有机平衡，使金融机构扶贫的社会性和商业可持续性有机结合。

金融扶贫：理念、政策及展望

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