农村低保制度实施状况：扶贫攻坚成果

2024-01-28 百科知识版权反馈

【摘要】：最低生活保障制度是目前中国主要的社会救助制度，包括城市低保制度与农村低保制度。2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民。2014年，农村低保人数首次出现下降。农村低保人数占农业人口比例与农村低保人数的变化趋势基本一致。农村低保标准存在较大的地区差异。

最低生活保障制度（简称低保制度）是目前中国主要的社会救助制度，包括城市低保制度与农村低保制度。中国农村低保制度的建立，经历了从局部试点到向全国普遍推广的过程。自建立以来，农村低保制度处于稳步发展过程中，覆盖面不断扩大，救助水平不断提高，对农村减贫起到了积极作用。但是，农村低保制度还存在覆盖率低、低保标准的确定和调整方法不够科学、低保瞄准效率低等诸多问题。

（一）农村低保制度的演变

1993～1994年，农村低保制度开始在一些地区试点；1995～1996年，一些省份开始推广农村低保制度。1996年民政部办公厅下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，其中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度。”自2003年以来，农村低保制度在北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省份得到了快速发展，而其余省份仍以特困户救助为主。2005～2006年，中央文件鼓励有条件有经济实力的地方尝试建立农村低保制度；2006年，农村低保制度推行的范围进一步扩大。

2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。通知确定了农村低保的救助对象、救助范围和农村低保的申请和审批程序，明确了各级政府的责任、农村低保的资金来源和农村低保标准的确定方法。通知的颁布，标志着农村低保制度在全国范围内建立起来。

（二）农村低保制度的政策目标与主要特征

根据2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度的目标，是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民。低保金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。农村居民低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

农村低保的申请审批程序包括两个步骤。第一，户主向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。第二，受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。

（三）覆盖面与覆盖率

2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的颁布，标志着农村低保制度在全国普遍建立。这一年，农村低保人数有了跳跃性的增长。之后，农村低保人数持续增长，2013年达到顶峰。2014年，农村低保人数首次出现下降。农村低保人数占农业人口比例与农村低保人数的变化趋势基本一致。

农村低保覆盖率存在巨大的地区差异）。2013年，农村低保覆盖率最低的为浙江省，为1.7%；最高的为甘肃省，高达17.4%。农村低保的全国平均覆盖率为6.2%。粗略观察发现，低保覆盖率较低的省份，经济发展水平普遍较高；而覆盖率较高的省份，经济发展水平往往较低。

需要指出的是，低保覆盖率既不能用于衡量各地贫困人口的需求，也不能用于衡量低保覆盖的充足性，仅能反映低保的实际救助率。理由主要有两点：第一，各地区低保标准不同，应保率也随之不同，因此，低保救助人口的收入水平可能存在较大的地区差异；第二，各地区低保瞄准效率存在差异，享受低保的人口有些可能不属于“应保”人口，不享受低保的人口反过来可能属于“应保”人口。

低保覆盖率与贫困发生率之间的对比，能够从一定程度上间接反映低保对贫困救助的充足性。以下我们通过农村低保覆盖率与贫困发生率的对比，观察农村低保的充足性。随着经济和社会发展水平的变化，国家统计局用于确定农村贫困的标准在不断调整，迄今一共使用过三种不同的标准：1978年标准、2008年标准和2010年标准。国家统计局使用这些标准，公布了不同年份的农村贫困发生率。不论使用哪种标准衡量，农村贫困发生率均呈现明显的下降趋势。农村低保覆盖率则是在2007年实现了一个较大的飞跃，之后继续缓慢提高）。

由于农村低保标准不同于贫困标准，我们无法通过农村低保覆盖率与贫困发生率的直接对比观察农村低保覆盖是否充足，但是，农村贫困标准是国家统计局基于与国际贫困标准接轨的原则，结合中国农村的经济发展状况和人民生活需要制定出来的，相对而言，农村贫困标准是更加客观的贫困衡量标准。按照2010年农村贫困标准，2013年农村贫困发生率为8.5%，当年农村低保覆盖率为6.2%。从两者的相对关系看，农村低保对于贫困的救助不够充足。

农村低保的低保标准和补助水平尚比较低，而且增长速度缓慢。2014年，农村平均低保标准为231元，人均月补助水平为129元。2003～2014年期间，农村低保平均标准年均增长为23元，人均月补助水平年均增长低至13元。

根据低保制度的相关规定，低保标准是按照当地维持居民基本生活所必需的衣、食和居住等费用确定。2014年，农村居民月人均食品消费为235元，农村低保标准与农村居民月人均食品消费水平基本相当。这种状况表明，低保标准连基本的食品消费都难以满足。

补助水平高低是社会救助项目的一个基本问题。从国际经验看社会救助项目的补助水平存在较大差异，确定方法各不相同。社会救助项目究竟应多慷慨，迄今为止尚没有明确的答案。国际经验表明，预算约束经常导致社会救助项目在覆盖与补助水平之间难以取舍。设定较低的补助水平可能有助于提高覆盖率，但对救助领取者的意义不大；设定较高的补助水平尽管对救助领取者的意义较大，但可能产生“不工作”的激励，还会带来沉重的财政负担，而且不利于覆盖率的提高。

农村低保标准存在较大的地区差异。2014年，农村低保标准最低的为江西省（152元）；最高的为北京市（632元），后者为前者的四倍多。全国农村平均低保标准为231元。大致说来，低保标准较低的省区，经济发展水平普遍较低；而低保标准较高的省区，经济发展水平往往较高。(www.chuimin.cn)

对低保标准与人均地区生产总值（GDP）和人均地方公共财政支出关系的分析表明，低保标准与这两个指标之间，皆呈明显的正相关关系。在低保标准与人均地方公共财政支出散点图中，西藏和青海是两个较为特殊的点。其人均地方财政支出较高，但低保标准处于较低水平。这是因为，西藏自治区和青海省的公共财政收入中，较大比例资金来自中央财政转移支付。如果将西藏和青海数据排除在外，低保标准与人均地方公共财政支出之间的正相关关系将更为明显。

如前文所述，《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中，对农村低保标准的确定和调整分别作了相关规定。通知指出，低保标准按照维持当地居民基本生活所必需的衣食住行费用确定，并且按照当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时调整。显然，这些只是原则性的规定，并未明确阐述低保标准的具体确定和调整办法，这可能导致地方政府确定和调整低保标准时具有较大的随意性，不是按照居民基本生活需要而是根据地方经济发展水平与财政能力确定低保标准。低保标准与人均GDP和人均地方公共财政支出之间的正相关关系，从一定程度上证明了这一点。目前的低保标准确实难以满足居民基本生活需要。以2014年为例，农村低保标准最高的北京市为632元，最低的江西省仅为152元。低保标准可能连居民的食品需要都难以满足。

（五）低保资格认定与瞄准

从农村低保的资格认定和瞄准看，根据《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，领取低保的对象必须具有本辖区内农村户口，而且家庭人均月收入低于当地低保标准，除此之外，家庭的财产状况、劳动力状况和实际生活水平也要接受民政部门的核查。只有这些方面的条件都符合，才具有领取低保的资格。表面看来，农村低保的资格认定规则和瞄准程序非常清楚，但实际上，低保的资格认定并不容易。

首先，准确的农户收入信息很难得到，从而很难确定申请人的家庭人均月收入是否低于当地低保标准。其次，判断低保资格需考虑除收入之外诸如家庭财产、劳动力和生活水平等多种因素，给了基层较大的决策空间。一些从收入上满足领取低保条件的家庭被排除在低保之外，相当一部分得到低保的家庭人均收入高于低保标准。研究表明，农村低保的瞄准效率不高。最后，由于财政能力的限制，低保资金不足以为所有符合低保领取资格的家庭发放低保金，导致低保的名额有限，可能存在“指标”问题。也就是说，一些符合低保领取资格的人，可能被排除在低保救助之外。

（六）农村低保资金投入

根据《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保资金应该以地方为主，省级人民政府要加大投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助。农村低保资金投入的实际状况是，2007年中央财政首次下拨30亿元补助资金，用于资助财政困难地区。此前，农村低保资金一直由省级政府和地方政府负担，中央财政未支出。

低保支出占地方公共财政支出比例存在较大的地区差异。2013年，农村低保支出占地方公共财政支出比例最高的为甘肃省（1.59%），最低的为上海市（0.03%），前者为后者的50多倍。农村低保支出占地方公共财政支出的比例全国平均为0.6%。这种状况表明，地方政府应该有足够的财政能力支付低保资金。

低保支出占地区生产总值（GDP）比例同样存在较大的地区差异。2013年，农村低保支出占GDP比例最高的为贵州省（0.61%），最低的为上海市（0.01%）。农村低保支出占GDP的比例全国平均为0.13%。

不同国家社会救助支出占GDP比例存在较大差异。对60多个国家的研究发现，社会救助支出占GDP比例均值为1.9%，中位数为1.4%，大约1/4的国家这一比例在1%以下，一半的国家在1%～2%之间，另有1/4的国家超过2%。中国的这一比例仅为0.24%，处于最低的国家之列。经济合作与发展组织（OECD）这一比例的平均水平超过2%。另有研究发现，发展中国家社会救助支出占GDP比例大致在1%～2%区间或以下，发达国家的这一比例大致在2%～4%之间。

各国确定社会救助支出的方法多种多样。有的国家基于历史和制度上的相似性，选择与邻国大致相同的社会救助支出；有的国家以一些与自身经济发展水平和人口特征相似国家的社会救助支出状况作为参考。对大多数社会救助支出影响因素的研究表明，人均收入越高的国家，在社会救助项目上的支出越多。究竟社会救助支出占GDP多大比例合适，尚没有确切的答案。然而，中国的社会救助支出占GDP比例异常的低却是不争的事实。

（七）农村低保治理与行政管理

对于一项社会救助制度而言，如果治理与行政管理工作不力，不仅可能无法实现救助制度的预定目标，而且可能成为社会矛盾发生的源泉。对于农村低保制度而言，其诸多决策由街道办事处或者乡镇人民政府做出，这为地方政府留下了较大的主观判断空间。与此同时，县级民政部门配置在低保制度的人力资源不够充足，其核实申请者家庭状况、监管低保支出状况、解决不公平、协调与其他社会救助项目的关系等方面的能力有限。此外，低保制度缺乏有效的监督与监管机制，以及健全的监测与绩效评估体系。

三结语

随着农村减贫进程的推进，扶贫开发与农村低保成为农村减贫的两个重要举措。中国需要建立更有效的贫困人口识别机制，保证更多的贫困人口从扶贫开发和农村低保中受益，以尽快摆脱贫困。此外，针对连片特困地区不同的主导贫困原因，需要采取更具有片区针对性的扶贫政策，以解决集中连片和特殊类型贫困地区的发展问题。针对农村低保制度存在的问题，改进和完善农村低保制度重点需要关注三个关键领域：第一，通过扩大覆盖面和提高补助水平，确保低保制度的充足；第二，改进政策设计，提高瞄准效率；第三，完善治理与行政管理框架，加强基本制度与人力资源建设。

农村低保制度实施状况：扶贫攻坚成果

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