中国农村扶贫的战略与对策：扶贫攻坚

2024-01-28 百科知识版权反馈

【摘要】：通过以下主要扶贫战略和对策，实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。（一）通过发展产业扶贫根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》战略设想，“发展产业脱贫一批”是脱贫攻坚的首要对策措施。

从1978年农村改革激励农民收入提高、缓解中国农村极端贫困开始，30多年已经有《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，以及《中国农村扶贫开发纲要（2012～2020年）》等重要政策的颁布实施，中国的贫困人口减少占全球同期减贫人口总数的70%以上，为全世界减贫事业做出了巨大贡献。30多年来中国扶贫减贫的战略和政策举措主要可以总结为：保持经济持续增长，为大规模减贫奠定良好的经济条件基础；政府主导，将扶贫开发作为战略性任务来推进，组织开展大规模的专项扶贫；以开发扶贫为主导，把发展作为解决贫困的根本途径，不断提升扶贫对象自身的发展能力；不断增加贫困地区基础设施改善的投入，动员全社会参与扶贫，坚持扶贫普惠政策和实施妇女儿童、残疾人、少数民族等扶贫特惠政策相结合。

十八大以后，以《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》为标志，中国农村扶贫开发进入了精准扶贫的阶段，以习总书记提出的“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准”的前瞻性、针对性和适用性的思想和措施，针对现有贫困的主要根源和特征，实施精准扶贫、精准脱贫战略，重点提高脱贫攻坚的成效。通过以下主要扶贫战略和对策，实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

（一）通过发展产业扶贫

根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》战略设想，“发展产业脱贫一批”是脱贫攻坚的首要对策措施。产业扶贫是立足贫困县域优势资源，坚持宜林则林、宜牧则牧、宜游则游的原则，把扶贫与产业开发结合起来，推动产业项目进村落户，加快推进集中连片特殊困难地区区域产业发展，努力优化农户参与产业化扶贫机制，有效实现贫困农户与产业的有机结合。主要的政策方式包括：①通过因地制宜的精准选择构建新的扶贫产业来有效实现成片的产业化扶贫，充分利用当地现有的产业条件进行精准产业化扶贫，有效带动当地贫困农户脱贫致富，通过对贫困农民进行精准的产业化技能培训推动扶贫产业发展。②强化农业特色化建设，加快贫困地区发展优质、特有、高效、生态的特色农业，将产业发展与生态保护相结合，坚持林业产业生态化，生态发展产业化。目前，河北、甘肃、青海、河南、福建、江西、黑龙江等省利用地区特色发展扶贫产业是普遍做法。③探索“特色基地/规模园区/专业村群+扶贫龙头企业+专业合作社+贫困户”的“产业链式扶贫”的机制，扩大贫困农户参与、选择扶贫项目的自主权，把扶贫资金真正落实到每户的产业项目上。

除此之外，“光伏扶贫”“‘互联网+’扶贫”“旅游扶贫”等也是目前产业扶贫的创新与推广方式。在贫困地区发展电子商务，强化农村电商人才培训，鼓励引导电商企业开辟贫困地区特色农产品网上销售平台，加大对农产品品牌推介营销的支持力度等。

（二）通过易地搬迁扶贫

易地搬迁政策的扶贫对象瞄准为居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡的贫困人口，属于“一方水土养不起一方人”。根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的创新扶贫投融资机制，支持易地扶贫搬迁，“十三五”时期将投资6000亿元易地扶贫搬迁1000万贫困人口。使搬迁对象生产生活条件明显改善，享有便利可及的基本公共服务，收入水平明显提升，迁出区生态环境有效改善。易地搬迁建设标准是按照“保障基本”的原则，中央补助的建档立卡贫困户人均住房建设面积不超过25平方米。

依据实施移民搬迁规划和年度编制目标和计划，优化移民安置结构，推动城镇化发展，确保移民搬迁对象搬得出、稳得住、能脱贫。采取集中与分散相结合的安置方式，集中安置主要包括行政村内就近集中安置、建设移民新村集中安置、依托小城镇或工业园区安置、依托乡村旅游区安置等。分散安置主要指到有条件的农村安置以及投亲靠友等。

在易地搬迁补贴上，适当提高搬迁补助标准，并实行差异化补助政策。中央预算内投资补助资金重点支持中西部地区，特别是向集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县倾斜，主要用于搬迁对象住房建设。东部地区主要依靠自身财力解决，中央预算内投资予以适当补助。其中，在土地政策方面，新增建设用地计划指标优先保障易地扶贫搬迁的需要，在分解下达城乡建设用地增减挂钩指标时，向搬迁任务重的省倾斜。在满足城镇化需要的基础上，允许集中连片特困地区和片区外重点县将部分城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域范围内使用。

（三）通过发展教育扶贫

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，教育扶贫被赋予了“阻断贫困代际传递”的使命，其基本路径就是“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”。贫困地区和贫困人口的主观能动性还有待提高。2014年贫困地区劳动力中，不识字或识字不多所占比重为8.7%，小学文化程度占35%，初中占45.7%，高中及以上文化程度占10.5%。2014年贫困地区劳动力中，受过非农技能培训的劳动力占全部劳动力的比重为37.4%，刚过1/3。不同产业劳动力中，贫困地区劳动力文化程度也不同（见表10-1）。不仅如此，八成以上女性劳动力在第一产业就业，2014年，贫困地区农村女性劳动力在第一产业就业的比重为81.6%，这说明贫困地区女性受教育程度更低，更缺乏非农技能培训。按照文化程度分组看，户主文化程度较低的群体，贫困发生率相对较高。2014年按现行国家农村贫困标准测算，户主文化程度为文盲的群体中贫困发生率为14.5%，户主文化程度为小学的群体中贫困发生率为10.7%，户主文化程度为初中的群体中贫困发生率为5.7%，户主文化程度为高中的群体贫困发生率为4.7%。(www.chuimin.cn)

表10-1 2014年贫困地区劳动力就业及外出从事不同产业劳动力文化程度比重.

中央从政策和战略上注重教育脱贫。从源头和渠道上阻断贫困代际传递，就必须通过发展教育扶贫，鼓励和支持贫困家庭学生学有所成，形成教育脱贫多重合力，更加注重提高脱贫效果的可持续性。教育扶贫的主要方式：在乡镇一级设立乡镇教育发展专项基金，切实加大乡村教育基础设施建设；建立贫困农村儿童教育监督机制，确保适龄儿童享受教育权利；在脱贫管理服务中，探索“反哺”教育模式，引导贫困农村大学生毕业返乡创新创业；在教育脱贫资金方面，对贫困户学生实施奖、贷、助、减、补等政策，确保贫困户学生全面享受教育扶贫政策；针对贫困高中生，实施高等职业教育免费、贫困大学生救助政策，并配套产业发展，开展实用技术和就业技能培训。

（四）通过生态补偿脱贫

生态补偿脱贫战略是“十三五”时期加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，对重点生态功能区域增加财政转移支付，在贫困户和牧户设立生态管护公益岗位，通过设立公益性岗位、政府购买生态养护服务等方式，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，实现生态功能区贫困人口就业增收。积极吸纳贫困群众参与生态保护建设，最大限度增加贫困群众收入，建立生态富民长效机制，实施林业生态效益补偿政策，从生态补偿和生态保护工程中安排资金，以政府向社会购买服务的方式，吸纳有劳动能力的贫困人口，就地转成护林员等生态保护人员，通过保护生态实现稳定就业，进而实现精准脱贫。“十三五”时期，青海、西藏、云南、贵州等贫困发生率较高的省份都将从贫困户中广泛选聘具有劳动能力的农户、牧民担任生态管护员，采取将生态保护绩效与工资挂钩的管理方式，在增加其收入的同时充分调动更多民间力量参与生态事业。

2011年《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》、2014年3月农业部《农业部关于加强草原管护员队伍建设的意见》明确要求设立草原管护公益岗位。目前全国已聘用草原管护员8万多人。生态补偿是区域平衡协调发展的重要工具，而扶贫攻坚是贫困地区实现追赶的重要途径。通过生态保护工程，拓宽贫困地区发展路径，已经是脱贫的主要内容，例如《怒江州脱贫攻坚全面小康行动计划（2016～2020年）》，完善森林分类经营和生态补偿制度，拓宽生态效益补偿投入渠道，逐步提高公益林生态补偿标准。创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金。

（五）通过社保保障兜底

注重人口政策与社会保障体系建设的协调同步。社保保障兜底脱贫战略是指将7000万贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的2000余万贫困人口，通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。这部分贫困人口无法通过产业扶贫和转移就业脱贫，也无法纳入生态补偿就地转为生态养护员的扶贫计划中去，这2000万贫困人口全部纳入农村最低生活保障范围，实行政策性保障兜底，占全国建档立卡贫困人口比重为28.5%。从脱贫实际来看，集中连片地区社保兜底比重要高于全国平均水平，例如，云南怒江州精准扶贫精准脱贫2016～2020年攻坚计划中，通过社会保障兜底一批脱贫占全部贫困人口的30.3%。因此，通过社保兜底脱贫的压力还较大。

目前，农村低保与农村扶贫（国家扶贫办建档立卡）在政策上还存在口径、覆盖及识别标准的差异，即两项减贫制度覆盖的人数上存在差异，2014年底全国农村低保对象5129万人，贫困人口7017万人，建档立卡数据统计，重合覆盖的人口约2600万人。4417万农村贫困人口没有享受农村最低生活保障政策，而2609万农村低保对象又不在扶贫的范围内。主要原因在于农村扶贫全国有统一的标准，各省据此制订了地方扶贫标准，有11个省制订的标准高于国家标准，19个省采用国家标准。但是农村低保全国没有统一的标准，各地标准由各省（区、市）或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定。比较目前各省的农村低保标准和国家扶贫标准，有20个省的农村低保标准低于国家扶贫标准，有22个省份的农村低保的标准低于地方的扶贫标准。

建档立卡扶贫制度的初衷是扶贫开发促发展，农村低保制度保生存。但目前2/3以上的省份农村低保低于扶贫标准，导致农村低保不能发挥兜底的作用。因此，未来“十三五”期间需要加大农村低保的省级统筹力度，使低保标准低于国家扶贫标准的地区尽快提高保障标准，使其能真正起到使完全或部分丧失劳动能力的人口，以及部分因为特殊原因生存无着的人口，通过社会保障兜底实现脱贫。

中国农村扶贫的战略与对策：扶贫攻坚

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