江宁经济技术开发区再开发研究成果

江宁经济技术开发区出现的一些再开发现象以及未来的发展趋势在长三角范围内先发开发区中具有一定的典型性。从再开发的方向上看，江宁经济技术开发区属于向综合新城发展模式。

7.4.1　江宁经济技术开发区发展概述

1992年从一个江宁县办自费的工业区到2010年升级为国家级开发区，南京江宁经济技术开发区已经成为集科研、工业、贸易、服务、教育、居住以及休闲为一体的综合城区。随着南京城市和开发区的快速发展，开发区也面临着新的发展形势，其再开发成为重要议题。

1）江宁经济技术开发区发展历程

（1）江宁经济技术开发区在南京城市规划中的地位变化

南京城市总体规划（1981—2000）：这一时期开发区所在的东山还是江宁县的城关镇，处于城市“圈层式城镇群体结构”的第三圈层。第三圈层有沿江3个卫星城、3个县城和两浦地区，3个县城中东山镇以农机、轻纺工业为主，并确定工业向外围发展的趋势。

南京城市总体规划（1991—2010）：东山作为南京都市圈的南部地区，还不是南京城区的组成部分，而是作为都市圈12个外围城镇之一，东山作为江宁的政治、经济、文化中心，是南京都市圈南部的吸引中心。此阶段中心城市的工业用地由33.4 km2下降到31.4 km2左右，主城内一般不再新增工业用地，保留的工业以内涵发展为主，工业用地向外围发展。1992年，江宁开发区成立。

南京城市总体规划（2000—2010）即城市总体规划（1991—2010）调整：南京城镇发展的空间框架初步拉开，主城外围依托开发区的东山、新尧、浦口等外围城镇快速发展。外围城镇建设用地由70 km2增长到100 km2左右，东山已经融入了南京都市发展区，与仙西、江北成为三个新市区。南京主城工业用地迅速下降，外围工业园区迅速发展，四大主要工业园区已经初步形成，江宁开发区是唯一位于主城南部的开发区，也是面积最大的开发区。

图7-26　开发区分布图

南京城市总体规划（2010—2020）：2000年以来，城市发展逐步跳出老城，“一城三区”战略已经初见成效，逐步成为城市发展的重心，南京市域2020年形成“主城—副城—新城—新市镇—村庄”的五级市域城乡空间体系，主城区的工业用地进一步减少，只留下部分都市型工业组团，外围包括江宁开发区在内的九大工业组团得到了迅速发展（图7-26），外围工业用地占外围建设用地近三分之一的面积。东山副城已经初步发展成为一个集教育科研、知识创新和高新技术产业基地为一体的花园式新市区。

（2）江宁经济技术开发区发展的三个阶段

从江宁开发区的发展经历可以看出（图7-27）^[24]，江宁开发区经过启动起步期、扩张发展期之后已经进入了成熟转型期。

图7-27　江宁经济技术开发区形态发展示意

①启动起步期

建区之初，开发区只是东山镇西郊的工业区，启动区块位于主城与江宁交通轴线交汇的双龙大道两侧、百家湖以北地区；范围为秦淮新河与胜太路、利源北路围合的区域，规划面积约2.15 km2，建设用地面积154.99 hm2，其中工业用地面积74.65 hm2，占建设用地面积的比例达到48.16%，对东山镇生活服务设施的依赖较大（表7-19，图 7-27a）。

表7-19　1992年启动区规划用地计算表

②扩张发展期

1992年至1997年，开发区是江宁县城主要的产业集聚区，其内部轴线开始发育和延伸——在秦淮路轴线的南面发展起第二条横向轴线——胜太路轴线，在开发区西面发展起将军路纵向轴线（图7-27b）。1997年开发区被国家科委批准为国家级高新技术产业开发区，江宁经济技术开发区成为南京市重要的产业区。

1998年至2002年，第二条与县城衔接的轴线（天元路轴线）形成，纵向轴线双龙大道加强了开发区与主城的联系，开发区沿双龙大道两侧纵向发展，将秦淮路、天元路两条东西向的发展轴线联系起来，百家湖环湖地带初步形成（图7-27c）。2002年经江苏省委、省政府批准赋予其国家级开发区经济审批权限，开发区获得了更高的发展平台。此时开发区范围已经扩展近26 km2，开发区主要围绕着百家湖发展，已建设用地面积1　441.14 hm2，空地面积达847.64 hm2，分别占总用地面积比重为55.61%和32.71%。

③成熟转型期

2003年以后，开发区进入开发的成熟期，其产业特色与空间架构逐步形成，开发区内部填充的同时，跨牛首山河南扩，九龙湖片区启动，百家湖—九龙湖轴线初具规模。这一阶段西面的机场高速轴线形成，将军路轴线弱化，形成了三横三纵的空间格局（图7-27d），此时开发区的范围也已经扩充至70 km2。

江宁经济技术开发区2003年时规划的用地已经出让完成而进入转型期，开发区在寻求空间扩张的同时，也在进行内部的整合，并对开发区进行了重新定位，开发区所在地区从新城向副城转变。在《东山新市区总体规划调整（2003—2010）》中，将开发区的启动区定位为南京的商业、商贸副中心，并将部分重要地段的产业用地规划置换为三产、居住、公共绿化等用地（图7-28）。

2）江宁经济技术开发区发展面临的新形势

（1）东山从“新市区”到“副城”的调整

在新版的南京总体规划（2010—2020）中将东山由“新市区”调整为“副城”，由“区”到“城”的调整，目的是通过提升副城综合服务功能，增强对周边的辐射能力，分担主城压力。

图7-28　江宁开发区启动区块近期与远期规划

（2）开发区与南京主城一体化加速

开发区与南京主城交通联系从一般公路到高快速道路，再到如今的轨道交通呈多样化趋势，在南京总体规划中，经过开发区的地铁就有3条（1号、3号、6号线），其中地铁1号线已经通车，大大加强了开发区与主城及周边地区的联系，特别是与主城的联系，功能、经济、基础设施上形成一定的互补。

（3）开发区功能综合化、高端化趋势

江宁经开区从强调“产业职能”到强调“综合职能”，需要增强自我完善能力，不断补充其他城市功能，如居住、金融、商贸、文化、教育、科研等，来吸引更多的居住人口，支撑未来的可持续发展。同时，作为东山副城的重要组成部分，需要发挥区域性功能，与周边的街道在人口、产业、社会、经济等方面互相配合。

（4）开发区空间格局的多样化趋势

开发区自启动期的工业区到后来以百家湖为中心的集部分居住、教育科研一体的工业区再到如今的以百家湖、九龙湖为轴线的“准综合区”以及未来规划的以居住、服务为主的功能区域，空间从单一逐渐走向多样。

（5）产业平台不断上升趋势

开发区通过提升项目承载力和产业支撑力，不断提升开发区产业平台，将不符合开发区未来导向的产业、低效产业逐步进行转移，促进产业升级。

3）江宁经济技术开发区现状面临的问题及再开发的必要性

开发区过去的发展属于重产业拓展、轻城市功能培育的纯园区增长模式，作为规划的综合新城，其再开发的必要性表现在：

（1）功能等级提升不明显，再开发有利于城市功能档次提升

江宁已经有近百万人口，但是江宁的中心并不明确，中心的层次较低，集聚性较弱。从2003年到2010年东山的商业金融用地的分析可以看出（图7-29），增长的“目的性”不明确，高品质的中心集聚区还没有形成。

然而，未来城市的副中心或地区的中心地区目前还是工业用地，即预期的中心地段的土地都被工业所占据，再开发对提升江宁地区的地位和档次都具有重要的战略意义，具有迫切的必要性。

（2）服务水平低下，再开发有利于完善公共服务设施

经开区“三为主”策略下开发区重产业轻服务，工业用地所占比重过大导致其用地结构失衡，需要完善自身的配套体系以提升服务能力。2009年，区内的教育、医疗设施全面落后于主城区，教育设施密度甚至落后于郊区和郊县（表7-20），社会功能的完善的要求使开发区再开发成为必要。

图7-29　2003—2010年东山商业金融用地分布

表7-20　2009年江宁经济技术开发区与各区县教育设施、医疗设施密度比较

（3）产业能级有待于提升，再开发有利于产业升级

开发区成立之初，进驻的企业主要以劳动密集型企业和资本密集型企业为主，而技术密集型企业偏少。以2003年为例，启动区中双龙大道以西的9个工业街区共进驻工业项目41家，各类企业数目及所占比例见表7-21。进驻企业以劳力、资本密集型为主的现实与高新技术产业开发区的产业导向还有一定的差距，要实现“江苏省电子信息产业基地”的定位，具有产业升级和重组的必要性。

表7-21　2003年各种类型企业数目及所占比重

随着开发区地铁的通车，地铁沿线地块区位显著改善，迅速带动了沿线地价和业态的提升。根据TOD模式经验，站点周边500 m范围内往往发展商业、金融等高附加值的产业，而地铁1号线南延线沿线工业用地比重过高（表7-22），随着未来轨道交通3、6号线的逐步建设，会全面带动开发区产业的升级和重构，特别是地铁沿线和站点附近的地块产业升级势在必行。

表7-22　1号线开发区内站点500 m范围内工业用地情况　　　　　　（hm2）

（4）开发强度不高，再开发有利于空间集约利用

开发区土地利用粗放、利用率过低。首先，仍有大量空地，如启动区闲置面积仍有12.25 hm2；其次，厂房普遍为一至两层建筑，建筑容积率偏低，启动区中六个工业地块平均容积率仅为0.47；再者，用地效益偏低，地均投入、产出均远远低于国外先进开发区，集约内涵发展促使开发区再开发。

（5）环境建设品质不高，再开发有利于城市环境景观的提升

开发区自然资源丰富，将军山、牛首山、秦淮新河、百家湖和九龙湖等镶嵌其中，但开发区建设并没有围绕这些自然资源打造优美的城市环境，如秦淮新河沿岸居住用地建设侵占了沿河绿地，开发区公共休闲功能没有得到充分体现。开发区要建成一个环境优美、宜居的现代化新城区，应充分利用这些优美的自然资源，打造广场和公共绿地等休闲空间。(www.chuimin.cn)

7.4.2　江宁经济技术开发区再开发情况

1）江宁经济技术开发区再开发模式界定

江宁经济技术开发区是未来东山副城的重要组成部分，承担副城的大部分中心职能，其再开发模式为综合新城模式。其中，百家湖片区是开发区现状再开发的主体，也是未来开发区再开发的主要区域，开发区2003年进入转型期，再开发主要在启动区的十几个地块上，但是从规划和未来发展趋势看，开发区再开发相对集中于百家湖片区。本书将百家湖片区2020年规划的土地利用范围作为再开发的研究范围（图7-30），北起秦淮新河、南至牛首山河、西起机场高速、东至秦淮河，总面积为14.81 km2（表7-23）。

图7-30　2020年江宁开发区百家湖片区土地利用规划图

表7-23　百家湖片区2003年、2010年（现状）、2020年（规划）用地计算表

2）江宁经济技术开发区再开发类型

（1）从地段及一次开发效果看

①实开发地区再开发：启动区由于逐渐融入主城，现有工业产业逐步退出，进而商业、金融、办公、行政、就学、文化娱乐等服务用地和居住用地及其生活服务用地逐步增加（图7-31）。

图7-31　三个时期启动区内功能再开发情况

②虚开发地区再开发：启动区内空地的面积由2003年的212.9 hm2减少到2010年的103.9 hm2，2003年，空地主要分布在机场高速的东面，到2010年机场高速的三个大地块开发基本完毕，只有小部分地块仍然没有得到开发（图7-32）。再开发方向主要为居住用地、工业用地、公共服务设施用地和市政设施用地。

图7-32　2003年、2010年研究范围内虚开发地区再开发情况

③伪开发地区再开发：开发区启动区东北部靠近秦淮新河地区的“城中村”直到2009年才更新为居住用地。

（2）从再开发方向来看

①退二进三：从2003年到2010年，开发区“退二进三”的地块主要在开发区的启动区，工业用地从2003年的417.8 hm2到2010年的323.6 hm2，减少了94.4 hm2，其中再开发为公共服务设施用地34.4 hm2，占工业用地减少量的36.5%；从2010年到2020年，工业用地将继续减少，到2020年仅为208.6 hm2，减少量为115.0 hm2，在减少的工业用地中，转化为公共服务设施用地107.7 hm2，主要为启动区块和百家湖南面的地块（图7-33）。

②退二优二：工业用地面积从2003年的417.8 hm2到2020年的208.6 hm2，减少量超过50%，但是仍然保留近2 km2工业用地，主要分布在百家湖的西北角、东面和西南面，但是在这个过程中，产业类型不断更新，如西北角近1 km2逐渐形成汽车及零部件制造基地。

③退二进绿：从2003年到2010年，工业用地改造为公园的地区很少，仅有一处，位于百家湖的西面，面积约0.4 hm2，相当于一处小区级公共绿地。由于居住区增加以及启动区再开发为商业、商贸和娱乐用地，生活性绿地和城市商业商贸副中心区的公共绿地也随之增加，由工业用地再开发而来的公共绿地共有19.8 hm2，其中生活性绿地10.1 hm2，商业、商贸副中心的公共绿地9.7 hm2。

图7-33　三个时期研究范围内退二进三情况

④退二改居：从2003年到2010年，工业用地再开发为居住用地的面积为24.7 hm2，主要分布在百家湖西面和启动区的东北角，到2020年，退二改居的力度较大，共有100.7 hm2，主要为百家湖的东面和西面以及启动区块的东北面。

（3）从再开发作用来看

①功能型再开发：居住用地和公共服务用地从2003年的372.7 hm2增长到2020年的651.8 hm2，占可建设用地比重从2003年的27.87%增加到2020年的48.74%，主要集中在启动区、百家湖西和南部地区，空间上由百家湖四周零散分布到围绕百家湖集中，启动区形成市级商业商贸副中心（图7-34）。

图7-34　三个时期研究范围内居住、公共服务设施分布

②效益型再开发：从产业性质来看，与“退二优二”相似。

③环境型再开发：绿地面积从2003年173.8 hm2到2010年的127.5 hm2再到2020年的170.5 hm2，占可建设用地比例从13.00%到9.54%再到2020年的12.75%，2003年沿河主要为未利用的自然草地，绿地面积“虚高”。由于早期对环境的关注较少，公共开放空间较少，仅有百家湖周边少数公共绿地，随着人居环境要求提升，到2020年，生态绿地的系统性已经初步建立，基于自然资源构建的沿河绿地、沿湖绿地，基于交通设施构建的沿路绿地、基础设施构建的防护绿地以及基于生产、生活构建的公园、广场的公共开放空间正在形成（图7-35）。

图7-35　三个时期研究范围内公共绿地分布

④支撑型再开发：市政基础设施用地面积从2003年的23.6 hm2到2010年的29.4 hm2增加到2020年的31.2 hm2，占据可建设用地的比例从2003年的1.76%到2010年的2.22%增加到2020年的2.33%，这跟开发区初期的“筑巢引凤”的发展策略有关，开发区基础设施建设较为完善，后期完善“潜力”不高。

道路交通再开发则主要是细化路网，增加静态交通设施，公共停车场从2003年没有停车场到2010年的百家湖西面增加一个2　000 m2公共停车场再到2020年规划了4处约8　500 m2的公共停车场；道路用地面积从2003年的136.6 hm2到2010年的210.8 hm2增加到2020年的273.9 hm2，占可建设用地的比例从10.21%到15.76%再到20.48%；道路网长度从54.92 km到81.78 km再到93.04 km，道路网密度从3.71 km/km2到5.52 km/km2再到6.28 km/km2，已经高于《城市道路交通规划设计规范》（GB50220—1995）城市道路网密度5.4 km/km2的下限（图7-36）。

图7-36　三个时期研究范围内道路、静态交通设施分布

部分工业用地改造为生活用地和商业、商贸、娱乐用地后，需承载交通大大增加，道路网密度亟须提升，同时增加公共机动车停车场。

3）江宁经济技术开发区再开发作用

①升级产业：研究范围内产业现状以机械、食品、服装等二产为主，通过再开发，形成以汽车及其零部件的主导产业，三产以高端商贸、商务、科技研发为主的产业结构；开发区的再开发不仅促进自身的产业升级和重新聚集，也促进区域产业集群的形成，如研究范围内启动区位于秦淮路上原宝色钛业从江宁经济技术开发区搬迁至滨江开发区，促进了滨江开发区相关产业的集群发展（表7-24）。

表7-24　研究范围内再开发对产业升级情况

②完善功能：开发区现状主要为生产功能和居住功能，服务功能、社会功能和生态功能缺失，通过启动区再开发增加商业、商贸、办公、文化、娱乐、医疗、就学等生活和生产服务设施，大大提升了开发区的服务功能；通过百家湖周边的社区及相关服务设施的建设，以社区为单位强化社区的社会保障来提升开发区的社会功能；以及通过百家湖、秦淮河沿岸公共绿地的构建、启动区公共开放空间的建设、荒地的绿化改造以及生产区节能减排来提升生态功能。

③优化利用空间：随着开发区启动区再开发逐步推进，在宏观、中观和微观层面优化了空间结构。在整个城市层面，江宁开发区启动区在新的规划中定位为未来城市的商贸副中心，随着再开发的推进，使得城市从原有老城的单中心向多中心转化，拉大了城市中心骨架，促使城市中心网的形成，优化了城市空间。在东山副城层面，原来东山镇区一直都是东山副城的政治经济和文化中心，随着启动区再开发的推进，东山副城双核格局逐步形成。从开发区启动区本身空间看，开发强度明显提升。再开发完善了城市中心网络，并且优化了自身空间结构。

④美化环境景观：随着公共开放空间的建设，再开发中“退二进绿”使得自然景观环境随之上升，同时，随着启动区的“退二进三”、百家湖西北地块“退二优二”、百家湖周边“退二改居”的进行，物质空间景观也大大提升，空间肌理、空间形象、空间界面等均有所改善。因此，开发区的再开发会提升未来新城中心区的环境景观。

⑤健全基础设施：再开发的功能完善带来的交通方式的变化，需要综合交通体系的多元化发展，地铁1号线南延线、河定桥高架的建设和路网的细化、公共停车场的建设等，共同构建了立体、多元的交通方式；此外，开发区建设初期虽然市政基础设施的建设相对完备，但再开发对基础设施仍有一定的提升和完善。

4）江宁经济技术开发区再开发时序分析

开发区启动区再开发是一个持续的过程，受不同因素影响时序不一。从再开发影响因素可以看出再开发时序与改造难度、交通可达性、区位等因素存在直接关系（表7-25）。一般而言，再开发条件较成熟的地块率先启动。

表7-25　开发区再开发时序影响因素分析

双龙大道是联系开发区与主城的几条主要主干道之一，交通可达性好，通过对正在进行开发的11个再开发项目分布可以看出，其中9个项目分布在双龙大道两侧（图7-37）；随着两侧土地价格上升，市场开发推动力增强；先期进入启动区的产业能级较低、开发时间较长、物质环境较衰败，地块改造难度相对较低。

图7-37　江宁开发区启动区再开发地块分布

因此，交通可达性、土地价格、改造难度等因素影响启动区再开发时序。

本书通过对研究范围内4个工业用地再开发的时序进行综合分析确定其再开发时序，如表7-26。

表7-26　研究范围内工业区块再开发影响及时序分析

可见，启动区和百家湖东区的两个区块应当率先启动再开发，特别是双龙大道两侧地铁1号线南延线河定桥站、胜太路站、百家湖站和天元中路站附近的工业地块，由于其良好的区位和交通可达性应率先启动再开发（图7-38）。

随着开发区功能的转换以及产业结构的不断升级，开发区内部村镇作为我国开发区助推工业化和城市化进程中的特有现象，面临越来越多的问题。同时，由于开发区在建设过程中存在预见性上的局限性并容易受到各类突发因素的影响，且“区中镇”^[25]和“区中村”^[26]的再开发在改造成本、方法、周期以及复杂程度等方面相对比较特殊，涉及的主体较为广泛，更加大了解决该类问题的难度。

7.5.1　“区中镇”的再开发

“区中镇”作为开发区内部功能的特定空间载体，主要是由乡镇（或街道）的老集镇发展而来，是开发区的组成部分，且具有一定的服务和辐射范围。该类地区再开发在开发区的理论研究方面正逐渐趋于成熟，并已有部分实践。

1）“区中镇”再开发的意义

开发区要继续承担我国经济增长极的角色，走集约型、创新型和内涵式的转型道路势在必行，推进“区中镇”的再开发正是实现开发区原有资源有效整合，进而体现开发区更新和转型道路的一个重要方面。

图7-38　研究范围内工业地块再开发时序分区、分期图