长三角开发区与城市互动整合:基于实证分析的研究成果

本节试图通过对长三角开发区的功能转型趋势、再开发的功能发展、产业集聚态势以及产业提升方式四方面的剖析，对其功能与产业再开发进行研究。

7.2.1　开发区的功能转型趋势

开发区成立之初，以产业为导向，是招商引资的窗口，向综合新城转型，使开发区既能生产又能生活，既集聚产业又吸引人气，成为产业经济繁荣、城市功能完备、现代化气息浓郁的新城区^[9]。开发区再开发中对功能的再开发意义重大，不同的功能等级、类型、比例直接决定了再开发中产业、空间的再开发模式。

1）完善公共服务设施，加强社会功能

我国开发区过分重视生产功能的结果是造成其对主城区依赖较大，缺乏就学、医疗、文化娱乐等公共服务设施。事实上，在开发区发展的过程中，已经积累了开发区城市化的相关要素，如资金、土地、人口等要素，开发区是工业化向城市化转化的一种过渡形态。

2007年，宁波14个省级及以上开发区规划面积近400 km2，超过主城面积，建成面积达到近140 km2，累计基础设施投资达754亿元，累计利用外资100多亿美元，就业人口超过60万，为开发区向城市空间转化奠定了坚实的基础（表 7-6）。

表7-6　2007年宁波省级及以上开发区要素积累情况

但是开发区的公共服务设施相对主城区仍然存在一定的差距，宁波经济技术开发区已经扩大到北仑区全区，因此其公共服务设施相对一般的开发区已经处于领先优势，但是与宁波中心城仍然存在一定的差距，并有进一步扩大的趋势（表 7-7）。

表7-7　北仑方区与中心城区公共设施用地对照表（2003—2009年）

2）提倡低碳，注重生态功能

环境建设是创造良好环境以吸引市民前来居住和休闲的前提，一方面需要提升绿化景观；另一方面，开发区要大力发展“循环经济”，减少单位GDP能耗指标，通过节能减排提升环境效益，将资源的合理开发和节约利用相结合，努力构建绿色开发区，实现资源利用效率最大化和废物产生最小化；使开发区成为环境优美、宜居宜业的场所，这也是开发区实现可持续发展的必然选择。

苏州工业园区的生态功能建设走在全国开发区的前列，其具体做法主要有三点：一是进行产业升级，降低经济能耗；二是增加公共绿化，如金鸡湖周边公共开放空间；三是提倡绿色出行，开发区已经成立了“绿色联盟”，宣传绿色环保和进行无车日“接力活动”。这些都对提升开发区的生态效益起到积极作用。

3）推进社区建设，完善生活功能

开发区与主城之间的钟摆交通，使得在上下班高峰时间段内城市与开发区交通拥堵。我国开发区已经逐渐意识到纯产业区的弊端，开始逐步重视生活配套设施的建设，促进产业园区向产业社区的转型。但是即使在已经建设较多居住区的开发区中也存在居住空间配置与使用错位的现象^[10]，制约了开发区的可持续发展。应该以社区作为开发区的居住组织模式，发挥社区对居住、服务设施和社会职能组织的灵活优势，以居住社区为单元，配置合理的居住人口、公共服务设施和统一标准的社会服务，积极促进不同群体之间的融合。

图7-9　苏州工业园区邻里中心规划图

苏州工业园区为社区居民提供全方位的社会服务，建立了以邻里中心（图7-9）和社区工作站为依托的新型社区服务管理体系。另外，设置公共开放空间为各个群体之间提供交流的平台。全区共规划19个邻里中心和4个邻里小中心，每个邻里中心服务半径为500 m，服务人口约2.5万人，包括商店、教育、医疗、超市、餐馆、娱乐等生活服务设施。

4）作为城乡纽带，发挥区域功能

开发区区域功能是决定开发区地位和作用的重要因素，准确的区域定位能把握开发区动态发展趋势；开发区的区域功能构建主要体现在区域性产业体系和重大公共服务设施系统构建方面。开发区是城乡一体化的桥头堡，地处主城向乡村地区的过渡区域，建设区域重大公共服务设施来兼顾城市和乡村的使用要求，促进城乡融合，依托母城，利用所在城市的基础设施资源，带动自身的发展速度，吸引生产要素集聚，促进周边公用设施、房地产、商贸等产业的发展，以及教育、文体、卫生等社会事业的蓬勃发展，完善自身功能的同时为广大乡村地区的社会发展带来新的推动力。开发区产业的发展好坏能够决定地区乃至国家未来科技的竞争力^[11]，因此，开发区的产业功能定位直接关系一个城市甚至区域的产业地位，再开发时要符合当地实际和区域产业发展导向，推动区域产业发展。

7.2.2　开发区再开发的功能发展

1）开发区功能与区位的关系

20年前我国开发区建设方面的主要教训就是选址离城市很远，10年前发现这个问题之后开发区的建设都紧贴着老城区^[12]。这样能够降低社会成本，对于开发区发展较早的城市来说，开发区距离主城的空间距离具有较大差异。以宁波为例，1984年设立的宁波经济技术开发区距离主城大于20 km，而1992年以后设立的开发区往往在城市边缘（图7-10）。当开发区与主城距离很近时，可以依赖主城的服务设施，而当开发区距离主城距离较远时，开发区则需要具有较强的独立、自我完善能力，需要较综合的功能，距离主城距离与功能综合度存在一定的同方向的比例关系（图7-11）。

图7-10　宁波开发区与主城距离

图7-11　距主城距离与功能关系

通过对大城市开发区一定数量的问卷调查和深入访谈，发现绝大多数开发区员工的上下班方式为乘坐公司班车和公交车，上下班时间普遍超过40 min，但希望上班时间能够控制在半小时以内。以30 min公交车（车速为20 km/h）、20 min公司班车（车速为30 km/h）计算，即当居住地距离开发区距离大于10 km时，开发区应当有自身的居住和配套服务设施。当开发区在城市内部或边缘时，开发区可依托主城的公共服务设施，具有较单一的功能即可，形成纯产业区。而当开发区已经在城市内部时，则不适合继续作为工业用地，可以适当进行退二进三，调整为居住或公共服务设施用地，另外亦可发展都市产业（表7-8）。

表7-8　开发区功能与主城距离的大致关系

2）开发区功能与自身规模的关系

当开发区较小时，有利于综合效益发挥但不能发挥开发区产业的集聚效益；当开发区自身面积较大时，开发区需要具有较完善的功能，若不完善自身功能，就会遇到诸如现有大部分开发区遇到的功能单一所引起的类似问题，对开发区和主城的进一步发展都不利，开发区自身规模与功能综合度存在一定的同方向的比例关系（图7-12）。

图7-12　自身规模与功能关系

假设开发区自身需要配套较完整的公共服务设施时，考虑到开发区的特殊性，其规模至少达到一个5万人社区的人口规模才能发挥公共服务设施的效率，人均建设用地包括两个部分，即人均工业用地和人均非工业用地，人均非工业用地以城市建设标准62～72 m2为参照，由于产业社区仍以产业功能为主，开发区人均非产业用地指标应略低于城市标准，取值60 m2；由于开发区单位工业用地承载的就业人数因产业类型不同而存在差异，以宁波现状开发区为例，人均建设用地为265 m2，开发区工业用地的比例为40%～50%，因此人均工业用地为106～130 m2，取值115 m2，考虑到未来工业用地集约化的要求以及产业升级带来的就业效益，取人均占有工业用地为80 m2，因此，开发区人均建设用地为人均非工业用地（60 m2）＋人均工业用地（80 m2），总值为140 m2。据此推算，当开发区需要建设社区级公共服务设施时，开发区的规模约为7 km2。因此，当开发区面积小于7 km2时，开发区适宜发展纯产业区；当开发区面积大于7 km2时，开发区适宜配备社区级或以上的公共服务设施；当开发区人口达到地区级的20万人时，则宜发展成为城市新城，人均用地面积以120 m2计算，开发区面积需要大于24 km2，反过来推算，当开发区面积达到24 km2时，则适宜发展成为新城，形成完备独立的新城级别的公共服务设施（表7-9）。

表7-9　开发区功能与自身规模的关系

3）开发区空间转型方向判断

综合上述各种分析判断，根据开发区的空间区位、发展规模可将开发区再开发功能归纳为生产功能、城市功能、社区级综合功能和新城级综合功能。功能决定了开发区对大的产业类型的发展策略，如制造业、生产性服务业和生活性服务业等，同时功能的差异又决定了空间利用方式的不同。目前开发区功能主要为生产功能或不完全的综合功能。

根据开发区转型方向可将开发区再开发模式类型分为四种：综合新城型、产业社区型、纯产业区型和城市功能型（表7-10）。

表7-10　不同等级空间人口、土地、居住、服务设施配备标准

通过上面的分析可以看出，不同开发区再开发模式对功能的选择如表7-11。(www.chuimin.cn)

表7-11　不同开发区再开发模式的功能选择

注：●必选、◎可选、○无须选。

7.2.3　开发区产业集聚态势

二战以后，为了有效地利用全球资源，降低制造业成本，跨国公司约每隔20年就展开一次全球制造业布局的调整，已经三次重新在全球布局其生产、销售、服务和研发的各个环节。20多年以来，我国制造业在世界制造业的地位逐渐提升，2006年，我国在全球制造业份额已达到8%，总量上超过日本，成为全球第二大制造国，有172类产品总量位居世界第一，参与全球产业链的分工，作为世界工厂的地位已经形成^[13]。我国开发区产业属于卫星平台式^[14]，本质上是基地在外部的多工厂企业的分厂设施的集合，关键的投资决策在外部，资金、专门技术、商业服务主要由外部提供，因此工厂或有关活动可能中途转移到其他类似结构的平台，威胁本地区的增长^[15]。当前经济全球化已从制造业全球化进入到服务业全球化，我国沿海地区已经不适合作为全球制造业中心，制造业向我国中西部或其他国家的转移正在悄然进行。

1）区域制造业西进与生产服务业东聚同时存在

“雁阵模型”理论认为一个产业成熟以后就要有接替者，这是因为小国规模很小，一旦形成规模了就必须整体外移。而对于我国来说，就不存在这个问题，沿海搞不下去了，可以到内陆去搞，这是产业转移在中国的一大特点^[16]。中国制造相对于其他国家的优势正在缩小^[17]，但是由于中国的快速城市化和大量劳动力需要就业的实际情况、中国在制造业方面的现实优势如世界上最大的开发区群、充足的人力资源、改革开放优惠政策等优越的投资环境决定了中国在相当一段时间内仍大力发展制造业，中国目前仍是国外企业投资的首选地^[18]。2006年商务部提出“万商西进”工程，国务院批准《国务院中西部地区承接产业转移的指导意见》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，都旨在促进我国制造业由长三角转移到广大的中西部。随着富士康一线员工底薪每月2　000元以上，富士康也已经将部分生产功能迁往郑州、武汉等中部城市，表明沿海地区以“人力成本低”为利润的代工型企业利润空间的缩小，“西进”是它们的可行出路。

与制造业“西进”相反，企业的总部或者研发中心作为企业的决策和创新机构，需要更高效的区域服务环境，如资本、技术、人才、信息等资源，对资源极为倚重的生产性服务业明显出现向大城市聚集的趋势，往往迁至东部中心城市，如宁波的雅戈尔、杉杉将企业总部迁往上海。从中国社会科学院研究成果看，2007年区域企业总部搬迁以迁入东部的比重最大，占总比重的60%以上（表7-12）。从面上看，最近十年来出现“总部经济”向中心城市“围拢”的现象，国外跨国公司的区域总部往往落户北京、上海、广州等大城市；从量上看，2007年全国生产性服务业的基尼系数已经达到0.58，大于2004年的0.55^[19]。从现象和统计数据都可看出我国生产性服务业向大城市空间聚集的现象。

表7-12　2007年各地区上市公司总部迁移情况

可见，长三角地区的产业转移存在制造业迁出和服务业迁入并存的现象。

2）城市开发区制造业、现代服务业并重

21世纪将是以信息技术为主的智能文明时代，开发区面临着工业化和信息化的双重挑战和双重机遇。国家提出了“致力于发展高新技术产业”的新要求以优化产业结构、完成高质量的现代工业体系，做大智慧资本特征的高新技术产业提升核心竞争力。开发区再开发过程是开发区产业提升的好时机，应大力发展先进制造业和高新技术产业，其中最重要的是科技水平、自主创新能力的提升。如漕河泾开发区由原来“科技工业开发区”转向“总部经济、研发设计、创新孵化、综合服务”的功能定位，抓住全球服务业转移这个机会，将漕河泾建成“世界办公室”。2005年，现代服务业收入仅占漕河泾开发区总收入的11.3%；2007年增至27.7%；2010年，这一比例已增至37%，且三产增幅远高于二产^[20]。

昆山经开区提出“重点发展生产性服务业”思路，把吸纳外资的重点从过去侧重于引进工业项目转向注重引进与制造业密切相关的生产型服务业，瞄准物流、金融、咨询、会展、中介服务等行业，提升了服务业在引资中的比重。2006年，新批服务业项目48个，合同外资3.54亿元，比上年增加162%，占比从14%上升到38%^[21]。

同时，大城市生产性服务业向城郊扩散。由于生产性服务业是为制造业服务的产业，制造业和生产性服务业两者彼此相互依存，随着开发区带动制造业的郊区化，生产性服务业在城市中心区聚集的同时也向城郊扩散。2009年，宁波服务业企业集中分布于中心城区（表7-13），海曙、江东是中心城当之无愧的生产性服务业发展的核心区，同时，镇海、北仑等外围地区的生产性服务业的量也正在逐年增加。

表7-13　服务业企业在中心城六区的空间分布情况

开发区综合性趋势必须发展生活性服务业，主要为完善公共服务设施以保证设施配套的标准和服务水平。根据再开发的方向不同，开发区公共服务设施也应当按照相关标准设立，再开发之后相关生活服务设施达到表7-14的相关等级要求。

表7-14　不同开发区再开发模式的生活性服务设施设置等级

开发区再开发对产业的选择应当根据自身的差异进行选择（表7-15）。

表7-15　不同开发区再开发模式的产业选择

注：●必选、◎可选、○无须选。

7.2.4　开发区产业提升方式

1）积极制定产业退出机制

针对现有产业问题，应当积极推进产业升级，制定现有低层次、高污染、低效益产业的退出机制，在进行产业迁出的过程中，往往就补偿资金的问题不同利益方产生分歧，目前，国内还没有一个完全可行的产业退出补偿标准。在开发过程中对退出企业进行补偿应当包括5个方面^[22]：一是土地使用权回收补偿；二是房产价值赔偿；三是设备设施赔偿；四是停产停业赔偿；五是搬迁奖励赔偿。补偿方式可以采用货币补偿、异地重新建设或两者混合的形式。

除了房产价值补偿有据可循之外，其他的都是通过双方商谈达成协议，开发区再开发迁出企业较多，希望尽量以较少的资金来达到目的；相反，迁出企业对开发区土地升值的预期很高，希望多得到补偿金以用于新厂房的建设、设备的更新和技术的升级等。因此有必要制定一些相应的硬性的规定来促进开发区部分产业的退出。

2）提高产业准入门槛

随着科技的发展，技术快速升级造成产业的演替周期缩短，给开发区未来产业选择带来了困难。因此，如何避免开发区产业快速被淘汰成为产业再开发必须面临的问题，对于开发区再开发产业的选择，应当符合以下原则：

①长远原则：长远原则要求产业具有长远发展的可能性，尽量选择处于成长阶段的朝阳产业，不仅具有做大做强的发展前景，还具有引领未来产业发展的潜力。

②经济原则：经济原则要求产业发展具有较高的附加值，开发区存量空间具有较高的利用效率，保证开发区的经济效益。

③集群原则：集群原则要求产业发展具有高度聚集性，产业集群能够充分发挥企业的外部经济性，以获得产业规模经济效应，开发区在此过程中的作用不在于“制造”产业集群，而是发现那些已处于萌芽状态但很有发展潜力的产业集群，然后通过各种政策措施促进集群的地方网络形成^[23]。

④协调原则：开发区产业要彼此协调发展，根据自身区位、面积和产业等实际情况来发展相关的制造业、高新技术产业、生产性服务业和生活性服务业。

另外，需要对准入的企业严把土地关，2004年全国推行经营性用地招拍挂后，我国已经普遍实行了工业用地“招拍挂”，2006年8月，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）中明确规定：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”新加坡开发区多把土地用来自身开发，建设通用标准厂房，然后进行出租，不仅提高了空间的开发强度，也有利于产业升级的顺利进行。因此，开发区再开发过程中工业用地必须采用招拍挂的方式进行，另外，开发区可以自行对工业用地进行开发，保证每年投入市场的土地中一定比例用于开发区建设多层以上的标准通用厂房，对土地和土地上的厂房共同进行租赁，租金实行年租制，若经营不好的企业退出，可避免出现现有再开发过程中的土地回购、设备补偿的经济纠纷，便于产业的提升和转型升级。

以苏州工业园区工业土地实行“招拍挂”为例，经苏州市人民政府授权，园区管理委员会批准，园区国土房产局对位于苏州工业园区编号为苏园国土2010-G-44到苏园国土2010-G-51的8幅国有建设用地使用权实行公开挂牌出让（表7-16），出让条件中就明确提出了相关准入要求。

表7-16　苏园（工）挂告〔2010〕第010号挂牌成交信息公示表

目前工业用地使用费用一次性支付的方式存在一定的弊端，不能应对以后的市场和经济变化，所以工业用地招拍挂应当为取得土地的部分特定年限的使用权，这个使用权到期后，今后一定年限内的价格应当根据市场供求、政策、土地供应情况进行调整。