长三角开发区与城市互动整合实证分析结果

7.1.1　开发区再开发的必要性

长三角地区的开发区建设在我国沿海地区起步较早，历经几十年的发展，渐次面临物质环境衰败、产业转型升级和功能需求变化的现实矛盾，长三角开发区是否已经到了再开发的临界点？本书基于上述问题对长三角开发区再开发的必要性进行分析论证，认为开发区有必要在物质环境、产业结构、功能肌理、空间形态等方面根据实际情况和未来需要进行再开发。

1）基于物质环境衰败的再开发要求

长三角地区的开发区起步早，发展至今开发区的物质空间已经出现了一定程度的衰败。厂房设计的使用寿命应在30年以上，但从对开发区早期制造业厂房的调研中发现，开发区成立之初，主要发展劳动密集型产业，开发区建筑主要是生产设备、生产工人和生产活动的“外壳”，注重经济适用，建筑质量偏低，在15～20年即已经出现了物质性衰败，因此开发区早期建筑在建成大约20年会出现一定的物质性再开发。

从表7-1中可以看出，长三角90%以上的国家级开发区已开发15年以上，约40%的开发区已开发超过20年；而省级开发区已开发超过15年的比例则小得多，仅为58.33%，超过20年的更只占3.47%。可见，国家级开发区已经普遍进入物质性再开发阶段，而省级开发区也逐步迈入这一阶段。因此，基于开发区的综合环境的提升对开发区的物质性改造具有一定的必要性。

表7-1　长三角开发区各开发年限的数量及比例　　　　　　（个，%）

2）基于产业升级的再开发要求

长三角开发区正在经历从“制造”向“创造”的产业转型期。长三角是世界制造业基地，以劳动密集型和资本密集型产业为主，但是制造业外延粗放发展方式的弊端逐渐显现，产业的升级改造刻不容缓。近年来，随着战略性新兴产业相继出现，开发区技术和智力密集型产业比重上升并有逐渐占据主导地位的趋势，开发区有必要抓住产业改造升级的战略机遇，推动产业的再开发。

经济周期在一定程度上是产业周期的反映，库涅兹茨提出经济周期为期15～25年，平均长度为20年左右。另外，根据曲建的产业转移理论，全球产业大概20年转移一次^[1]，自20世纪90年代初第三次产业转移从亚洲四小龙转入我国沿海地区以后已经经历了20多年。在我国长三角地区，经济周期和产业转移周期几乎同时起步，这就意味着由于产业转移带来的再开发已经在长三角开发区出现。因此，基于产业提升的开发区再开发出现在开发区设立之后的15～20年，在20年出现高潮，与长三角地区的大部分开发区目前所处的阶段相符。

从空间上看，开发区再开发是追求“质”的提升过程，同时开发区也关注经济总量。当空间受到制约时，就会出现高等级产业引进与低档次产业退出并举，即为产业的再开发。以产业再开发发展较好的上海为例，其土地批租率达到70%左右，即剩余土地为30%左右时，开发区产业再开发发展随即逐步进行。此外，长三角是我国开发区分布最密集的区域而其空间的利用效益偏低。以国家级开发区为例，到2010年底为止，长三角共有国家级经开区和高新区31个，密度远远超出其他区域，但是开发区在空间利用的强度和经济效益都明显低于城区和国外的开发区，因此有必要强化开发区的空间利用强度，并通过产业再开发来提升开发区的综合效益。

3）基于功能需求变化的再开发要求

过去20多年，长三角的城市开发区重点承担了产业经济功能，而忽略了社会功能、生态功能的建设，导致城市和开发区功能空间配置的失序，带来诸如职住分离、功能空间错位、城市交通拥堵等问题，加剧了城市运行的时间成本、经济成本和生态成本。有必要对开发区的功能进行完善，使开发区趋于一般意义的城市功能区，承担较独立的城市功能，优化城市的功能结构。

综上所述，长三角开发区再开发的必要性主要体现在：一是物质环境衰败下的物质空间更新的必要性；二是产业升级下的改造升级的必要性，包括企业自身的升级和产业的“腾笼引凤”；三是功能需求变化下的功能完善的必要性。

7.1.2　开发区再开发的类型

从开发区区位及土地利用状况、再开发功能、再开发目标等角度可对开发区再开发的类型进行不同划分：

1）按照区位及土地利用状况来划分

随着开发区的不断扩张，开发区的土地利用出现了一定的地段特征，并对应不同的再开发类型：

（1）“实开发”地区的再开发

作为开发区启动区用地，由于城市扩张速度过快，启动区已经成为主城边缘区甚至融入主城，现有的土地利用方式已不适应未来的发展需求，需要进一步调整，如江宁经济技术开发区的启动区。

（2）“虚开发”地区的再开发

早期开发区企业盲目圈地形成“蜂窝”现象，主要为开发区建成区的闲置土地。随着土地稀缺性的凸显，闲置土地的再开发时机逐渐成熟，再开发的重点在于提高用地使用率，如江宁百家湖以南地区。

（3）“伪开发”地区的再开发

由于开发区扩张过快，将周边村镇纳入开发区，而出现“区中镇”与“区中村”，这些乡村地区尚未实现真正的城市化，属于“伪开发”地区，因此需要对其进行类似城市一次开发的再开发，如江宁开发区的殷巷地块（图7-1）。

图7-1　开发区地段与一次开发效果关系

2）按照再开发功能划分

（1）退二优二

指原低层次产业逐渐退出，效益更好的新兴工业进入实现产业优化升级。一般有两种情况，其一是产业门类的更迭，如传统制造业、先进制造业升级为高新技术产业；其二是产业内涵的提升，如从制造向研发升级、向产业链上下游的延伸等。退二优二主要是在开发区中未来仍然作为产业用地的地块上出现，如江宁开发区之前的市投资公司地块转为西门子IC设计园。

（2）退二进三

既有工业用地已经不适合继续作为生产用地，而是转换为商业、酒店、文化娱乐业等第三产业用地。退二进三主要是在再开发中为完善开发区综合功能，为开发区提供较完善的生活服务设施。如江宁开发区旺旺公司临双龙大道工业用地正在建设为神旺酒店。

（3）退二进居

即工业用地再开发为居住用地。由于开发区缺少居住用地，导致开发区对主城依赖极大，“职住分离”给城市带来过高的时间、经济、生态成本，因此开发区再开发中对部分不宜作为工业用地的地块开发为居住用地。如江宁开发区双龙大道东侧正在建设的亚鑫花园。

（4）退二进绿

随着开发区从产业功能区向城市功能区转型，人们逐渐意识到要建设符合高新技术或现代服务业等产业结构、休闲空间和生活多元化的城市环境，重点之一是提升已经建成的城市环境。城市再开发不仅能再生城市功能，同时还产生城市新价值的作用，创造美好的城市景观，也是城市再开发的重大任务^[2]。因此，开发区环境景观的再开发也是开发区再开发中的重要一环，长三角核心开发区乡镇工业泛滥，占据了大量的农业空间用地。随着产业升级，工业用地将来可重新“退二进一”，即转为高效农业。部分开发区将一些工业用地改造为公园、绿地等，改善开发区环境。

3）按照再开发目标划分

开发区从工业化空间向城市化空间转型的过程中，需要以城市功能竞争、城市效益提升、城市环境优化和城市支撑系统改善等为目标，推进开发区再开发。

（1）功能型再开发

指完善城市功能进行的再开发，开发区成立时以生产功能为主，生活服务功能、生态功能、社会功能较弱，随着开发区向综合新城转型，需要完善相应的城市功能，随着部分企业的搬迁，其用地再开发为居住、公共服务设施等功能用地，大大完善开发区的城市功能。漕河泾经开区的海悦酒店利用原有的工业厂房改造为集酒店、娱乐、休闲、餐饮于一体的综合性会所，由于原有工业厂房为6层厂房，建筑适合于新的功能用途，对原有厂房进行了外立面的改造，内部进行重新划分，并利用和呈现了原有老厂房的管道设备（图7-2）。另外，在开发区和上海主城交接的桂林路和苍梧路逐渐转型为商业街（图7-3）。

图7-2　漕河泾开发区改造为海悦酒店

图7-3　漕河泾开发区沿街改造

（2）效益型再开发

指开发区为了提升效益进行的再开发，包括优化产业结构和加大建设强度，有助于促进土地的集约利用。上海贝岭电子有限公司用地面积约为3 hm2，由于公司对技术研发的重视，在靠近宜山路约4　000 m2的地块进行再开发，将生产厂房拆除建科技研发楼，大楼面积约4　315 m2，建筑高度约10层，大大提升了产业形态和建设强度（图7-4）。

图7-4　上海贝岭公司再开发状况

（3）环境型再开发

指再开发中增加公共绿化用地，由于早期工业园区以经济效益为主，对环境的关注较少，开发区要建设成宜人的生产生活区，就必须提升开发区的人居环境和增加公共交往空间，部分用地再开发为公共绿地。

（4）支撑型再开发

指再开发为支撑城市发展的基础设施，主要包括市政基础设施和道路交通设施等。开发区建设初期为了吸引投资，基础设施建设较为完善，后期完善“潜力”不高，但是随着时代的不断变化，对基础设施的要求也在逐渐提升，如漕河泾开发区的“数字园区”建设，是全国少数几个实现公共区域无线覆盖的开发区，使进入开发区的任何人都能够享受无线上网。早期工业用地地块划分较大，道路网密度较低，随着部分工业用地再开发，需要承载的交通量大大增加。道路网密度需要极大细化，增加支路网密度，增加主干路机动车车道数、道路交叉口渠化、道路横断面改造等处理方式^[3]；还需要增加公共机动车停车场，同时交通的立体开发也是很重要的方式。

7.1.3　开发区再开发影响因素

目前长三角先发展起来的一批开发区，正面临着前所未有的压力和挑战。土地政策从紧、劳动力成本升高、开发区环境要求的提升等，这些压力极大地推动了开发区的再开发。同时，由于利益的分配不均也对再开发具有一定的阻碍作用。

1）开发区再开发动力机制

（1）开发区优惠政策的普化、弱化促使开发区“二次开发”

为了促进开发区的发展，曾经对开发区相继实行了一系列优惠政策来吸引和利用外资，包括财政在一定的年限之内全额返还的财政政策、两免三减半的税收政策和低价甚至零价的土地政策等。但是随着2001年中国加入WTO，国家对开发区“独享”的优惠政策全方位开放而“共享”；开发区的财政优惠政策也在2002年到期；同时，2007年国家出台的工业用地必须“招拍挂”才能出让的通知遏制了低地价招商策略，开发区原来独享的优惠政策由于“普化”而“弱化”。

长三角开发区已经失去了一次开发时的良好政策环境，必须通过二次开发寻求发展新动力。与此形成鲜明对比的是，国家为加快中西部的开发，对其实行了很多优惠政策，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》、《中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》、《促进中部地区崛起规划》等规划和办法都给中、西部地区的开发区发展带来全新的机会，因此，长三角开发区更需要进行自我调整，才能使开发区更加合理发展。

（2）产业升级的“低碳效应”加快开发区再开发的速度(www.chuimin.cn)

开发区启动之初，企业准入门槛较低，产业类型相对繁杂，没有形成相关的产业集群并且产业能级较低，2001年我国单位美元GDP耗油0.49 kg，远远高于发达国家和新兴工业化国家，甚至比人均GDP与我国相当的国家平均水平高出1/3（表7-2），高碳、高能耗的产业发展模式难以为继，应当发展低碳产业。我国开发区产业发展经历了以劳动密集型、资本密集型和技术密集型等几个过程，正在向智力密集型转变，长三角开发区产业面临着升级的压力，产业准入门槛逐渐提升，“招商引资”变为“招商选资”，更加注重产业的门类和效益，加快了再开发的速度，在引进的同时淘汰高能耗、高污染、地均产出低的项目，引进与开发区发展相符合的产业，如上海制定了《上海工业产业导向及布局指南》，产业选择针对性更强。

表7-2　世界各国主要年份按汇率计算单位GDP能耗及国际比较统计（2001年）　　　（kg）

（3）区位的改善推动开发区向更高、更综合功能升级

由于开发区与主城的迅速扩张，城市空间已经与开发区空间融为一体，开发区的地理、交通区位已经有了极大的提升，由“孤岛”、“飞地”的区位向城市边缘甚至城市内部的区位转变（图7-5），带动了开发区定位的高端化以及功能的综合化。在新的规划中，许多城市均对开发区重新定位为综合性城区，南京将江宁开发区所在的东山规划为城市的副城、苏州工业园区和高新区分别成为苏州一体两翼的东西中心、昆山经济技术开发区规划为昆山东部副中心。

图7-5　南京、昆山、宁波开发区启动区区位

另外值得关注的是开发区的启动区，改革开放以来，特别是最近10年随着城市社会经济发展，城市规模迅速扩张（表7-3）。南京城市快速扩张使得江宁经济技术开发区开始与南京主城连为一体，开发区的启动区已经成为城市的一部分，已经不适宜作为工业用地，部分地块的再开发已经启动。

表7-3　主要年份市区建设用地总规模

（4）地价的显著提升推动闲置用地和未开发用地再开发

近年来随着轨道交通在我国大城市的建设，轨道交通站点附近的地块价值急剧上升，TOD模式开发大大加速了开发区站点附近的再开发。

上海近5年来，轨道交通建设速度加快，到目前为止已经有11条地铁投入运营，还有正在建设中的线路，上海的轨道交通已经形成“网络”。其中主城至城郊的多条线路经过开发区（图7-6），如5号线到闵行经开区，2号线、9号线东西向连接了漕河泾经开区、张江高新区和主城等，这些线路的建设明显带动了开发区站点周边地区的再开发。

（5）开发区“节地效应”要求开发区寻求内部发展提升

图7-6　上海开发区与轨道交通联系

随着国家宏观调控和土地管理的趋紧，许多开发区已经陷入无地可批的境地，招商引资失去优势，因此开发区为了寻求更好的发展和实现自我提升就必须进行内部整合，如盘活闲置土地、产业置换、功能完善等。从宁波2007年土地开发情况来看，宁波市的12个省级及以上开发区中，已建用地面积超过核准面积100%的开发区就有5个，已建用地面积比例平均达到了88.55%。

高强度的再开发能够节约大量的土地，具有明显的“节地效应”，并在一定程度上为开发区的土地困局“解围”。

上海的开发区未开发用地已经不足25%（表7-4）。全市开发区建成区面积为204.19 km2，现状国家级开发区容积率为0.7，而市级开发区为0.53，以开发区再开发为普通的城市功能区为参考，市级开发区再开发之后的容积率为现状城区建设容积率1.0^[4]，国家级开发区建设情况好于市级开发区，再开发之后容积率比市级大0.2左右，为1.2。与现有开发模式对比，通过开发区再开发，国家级、市级开发区分别可以节余29.2 km2、144.8 km2，共174.0 km2，相当于在现有开发区建成区基础上扩大85.2%的空间容量，“节地效应”极其明显。

表7-4　上海开发区土地开发进度　　　　　　　（km2，%）

2）开发区再开发的阻力因素

（1）利益分配不均引起的再开发主体不明确

开发区的再开发涉及多方利益，并且各方所得与付出不均衡，因此，各方表现的积极性不一致。首先，园区管委会或开发总公司和企业是再开发中的主导者和主体，其间最大的障碍就是资金的补偿；其次，上级政府与开发总公司，一个是再开发土地“招拍挂”收益的获得者，一个是再开发土地取得的支付者，这种错位也明显阻碍了开发区的再开发；最后，街道与开发区管理机构，分别是开发区商业税收和工业税收的拥有者。这些不同的主体为了追求各自利益所得，从不同的角度对开发区再开发施加力量，阻碍了对园区再开发的主导作用（表 7-5）。

表7-5　开发区二次开发中各方利益分配情况

（2）补偿标准不适用引起的再开发补偿机制不合理

目前，国家对工业用地拆迁的补偿按成本法评估，价格偏低，被拆迁单位往往难以接受，从而产生城市“拆迁难”，成为影响城市建设和经济发展的瓶颈。由于国家地域宽广，情况各地不一，工业用地补偿很难制定统一的标准，因此，在双方协调过程中价格补偿成为最大的分歧，被淘汰企业对土地价值的认识程度很高，对土地未来价值增值具有巨大预期，园区管理者若以过高的价格回收土地则提高了再开发的门槛，减少了再开发的收益。

（3）企业的微观行为引起的再开发混乱

企业看到了再开发的巨大收益，某些企业自行进行使用性质的转变，企业将其厂房进行改造之后进行出租，如工业转商业，但是这与规划不符，同时企业的这种自主行为没有在再开发的主导者统一调配下进行，重复的再开发会使得开发区陷入另一种形式的低效。

在朱少鹏对漕河泾新兴技术开发区的二次开发调查中发现，这些企业特别是老国有企业如上海金星电视机厂、上海第一仪表厂等，基本上都属于衰落阶段，经济效益不好，而且也不符合漕河泾园区的产业定位，但是由于这些企业有特殊身份，国企的帽子，再加上其盘子太大，使得开发总公司没有办法也没有能力对其实施土地再开发。这些企业为了获取经济利益，也就将其空闲的厂房和仓库出租用来做商业，擅自转变了土地的使用性质，这也使得漕河泾工业园的经营混乱，难以管理^[5]。

7.1.4　开发区再开发作用

开发区再开发在城市和开发区自身发展方面具有不同作用，对开发区自身而言，无疑可以促进开发区的功能转型、产业升级、空间集约以及体制转变等，同时，开发区建成区位置特殊，再开发对优化城市结构具有牵一发而动全身的关键作用。因此，开发区的再开发，有可能创造出中国城市新的精明增长之路^[6]。

1）城市层面的作用——对城市转型的影响

世界上许多其他国家城市发展经验显示，当收入逐渐增长、交通成本逐渐降低到一定程度时，城市则呈现分散发展的趋势^[7]；随着信息时代来临，传统的区位观也发生了一定的改变，一些行业从租金高的城市中心区迁到地租相对较低的城市外围，大都市形态逐渐向多核心分散发展状态演变^[8]。而开发区再开发也是应对这种中心往外扩张的重要手段。

随着主城和开发区的融合，开发区从位于城郊的产业区逐渐发展成为城市边缘区的综合城区，开发区的这种综合发展趋势要求开发区承担城市功能，另外，开发区面积纷纷扩大甚至成为城市的一个区，在城市层面需要在开发区区域发展一个城市副中心或次级中心，促使城市多级中心体系的形成。

20世纪90年代以前，苏州一直以来都是在老城及其周边发展，1992年，苏州高新区和苏州工业园区成立，2001年，吴县市并入苏州市区，相城经济技术开发区也纳入城市空间范畴，城市空间逐步扩张，随着开发区公共服务设施的建设，开发区中心的相继建立，如苏州高新区苏州乐园以东与城市相接的区块逐渐进行再开发，中心的逐步建设使得开发区逐渐由区向城发展，随着正在建设的苏州地铁1、2号线的即将通车，城市“T”形的空间结构和“三主两副”的中心体系日趋明朗。

如果说开发区一次开发极大地拉开了城市的空间骨架，而开发区的再开发则是优化了城市的空间结构，使得单中心蔓延模式转化为多中心网络发展模式。

2）开发区层面的作用

（1）推进产业升级

开发区的劳动密集型产业比重较高，高新企业比重较低，随着以生产性服务业为代表的现代服务业在开发区中不断聚集，以研发、高新技术为主的办公企业逐步增多，通过再开发，开发区部分地块从“务工”向“办公”转变，或者是从传统制造业向先进制造业的升级，如闵行经开区的ABB有限公司即是通过迁出原有的制造业工厂，然后对土地进行重新建设，这种“腾笼引凤”作法已经成为开发区产业升级的普遍手段。

（2）完善开发区功能

开发区通过再开发可以改变其传统的单一功能，更加符合开发区的综合新城的发展趋向。江宁经济技术开发区的启动区在2003年基本上都是工业用地，在《东山新市区总体规划调整（2003—2010）》中，沿秦淮新河规划为居住功能，启动区中双龙大道以西的9个工业街区进行“退二进三”（图7-7），规划为区级商业、商贸中心，与江宁老城中心共同承担江宁区甚至是城市级的商贸服务职能，并且增加了部分医疗、就学等公共服务设施，在远景规划中则将启动区中间地块规划为公共绿地，与南面的九龙湖形成南北向的公共开放空间轴线（图7-8），现再开发正在有序推进，有助于开发区功能的完善。

图7-7　启动区2003年现状

图7-8　启动区近期建设规划

（3）提升空间集约利用度

提高空间集约利用的两条途径为功能变换之后的高强度建设和用地性质不变的情况下通过厂房加建提升容积率。开发区的空间强度约为0.6，经过再开发之后的商业、办公用地往往开发强度较高，对开发区土地集约利用具有极大的作用；在用地仍然作为工业用地的情况下，开发区通过“腾笼引凤”和厂房加建也能提升开发区的容积率。如上海地区，通过企业自愿协商，鼓励有条件的企业在原有厂房基础上进行加层、扩建等措施，建筑容积率高的标准厂房，2008年平均建筑容积率0.57，比上年提高0.02个百分点。

（4）优化景观环境

开发区以建筑厂房为主，标准厂房的体量较大，长度能够达到近100 m，高度较低，基本为1～2层，高度约6 m，景观环境较单一。通过再开发为商业、居住、办公等用地，景观多样性增强，如萧山经济技术开发区沿市心路两侧经过再开发之后，两侧现多为商业、办公、居住建筑，景观丰富度大为提升。

3）开发区再开发与老城更新的比较

开发区再开发与老城更新两者既有再开发的相似点，又具有各自的特点，两者对城市的功能完善、空间优化、环境提升都具有极大的作用。两者在城市再开发的作用上具有“连通器效应”，彼高此涨，相互拉动。

（1）开发区再开发与老城更新的相似点

首先，两者物质环境表现为不同程度的衰败，物质环境的重塑是旧城更新和开发区再开发的共同着力点和外在表现；其次，旧城和开发区的生态环境都遭到一定程度的破坏，在更新和再开发中需要对生态进行修复以达到城市环境优良的要求；最后，两者都出现功能性衰退，缺乏公共服务设施，再开发需要增加相关的吸引人活动的设施如商业、文化娱乐设施等以及公共开放空间如广场、公园等，以达到现代化、宜人的生活要求。

（2）开发区再开发与老城更新的相异点

首先，历史文化因素的不同，老城更新需要考虑文化要素，保留和保护相应的历史和文化遗存，如文保单位、历史街区或原住居民的就地安置等，从而进行有保留的整治更新，而开发区则是近20年的产物，没有历史文化的羁绊，因此开发区建成区的再开发制约因素相对较少，诱发各种矛盾的几率相对较低；其次，土地产权的不同，旧城更新的土地产权多种多样，有私企的用地、国企的用地和个人用地等，土地的征用矛盾多，而开发区的土地产权清晰，再开发的矛盾小；最后，主导者不同，旧城更新最初由政府主导，在实践过程中由于融资方面的失败教训，转向由市场主导，而忽略了政府的行政调节和宏观战略调控作用，也忽视了社会效益，最后到由政府、市场和社区三方合作推动的旧城更新，开发区土地产权清晰，有利于按照市场机制，以政府主导、市场推动的形式进行规范开发。

（3）开发区再开发与老城更新的关系

老城更新与开发区再开发在整体上对城市均具有一定的调整优化作用。首先在地域空间和功能上，老城更新是城市内部功能的提升，开发区再开发则是城市外围功能的补充，有利于城市功能的重新布局和互补；其次，在中心体系上，老城更新是城市原有中心的强化，而开发区再开发则是城市中心网络的外延，两者有利于城市中心网络垂直体系的建设；最后，在城市空间结构扩展上，老城更新是城市空间的内聚，加强了内城对整个城市的统领能力，而开发区再开发是城市空间结构的分化，拉大了城市骨架。