长三角开发区与城市的互动整合展望

与城市以及城市群不同的是，开发区以及开发区群的出现不是地方经济自然发展规律的结果，而是在国家相关倾斜政策的直接或间接人为导向下形成的。就其属性而言，设立开发区是一项公共政策，开发区群则是公共政策的影响产物。本节试图从公共政策的角度出发，探讨群内开发区未来发展的分异可能性，并据此提出长三角开发区群的未来发展设想。

6.7.1　群内开发区分异发展的条件分析

公共政策最终是要对某一项或一些具体的政策问题形成预期效果，因此，一项公共政策有其特定的生命周期，这一过程包括：政策问题形成和认定、政策制定、政策执行、政策评估和监控以及政策变动和终结五个阶段^[39]。我国开发区政策始于改革开放之初的特殊经济环境，从导向上说是着重以鼓励吸引外资、发展工业等传统要素驱动型的经济增长，而今，经过二十余年的发展，资本短缺、工业落后等局面已大大缓解，而技术创新的不足则已成为了制约经济增长的主要因素。从开发区的演进过程来看，其政策导向及效用已与新的战略目标不相对称^[40]。同时，一系列政策的出台也使得开发区原有的政策优势逐渐弱化，目前，对开发区群发展将有深远影响的莫过于2007年3月16日十届人大第五次会议通过的新税法“两税合一”^[41]。在笔者实地调研的苏州、南京等地，开发区区内区位政策性优惠差别已经相当之小。

同时，在城市开发区群承担产业集群发展平台任务的过程中，开发区群中的各个开发区更像是城市资源的极化点，在集聚效用和扩散效用综合作用下，一些开发区在对地方经济作出重大贡献的同时也推进了开发区所在地的城市化进程，开发区的边缘逐渐与其所在地或所临近地行政区划重合，功能也与其类似——朝着新区的综合多元方向发展，而逐渐偏离了原先的单一产业区定位，并因此走上从准行政区向行政区转变的道路。除了一些基础设施的供给暂时还不完全到位之外，长三角发展较成熟的很多开发区已与城市原有片区差别微小。

综合以上两点，可以预见开发区群内各类开发区的分化发展、变动与终结是大势所趋。开发区群中的一些功能完备的综合开发区从开发区群体系中退出转而成为优化过的城市体系中的一员，原有的开发区群体系中剩下的则是一些专业性很强的园区，承担高新技术研发、保税等专业任务。这也是开发区群发展走向成熟阶段的必然结果。

6.7.2　群内开发区分异发展的类型

长三角开发区群内开发区的分异发展可主要表现为以下三种类型（图6-21）。

图6-21　开发区群内部成员分异发展的形式

1）承担特殊功能的园区

它的科技成果转化功能相对突出，以承担创新创意功能和出口保税两类功能为主。前者以孵化高新技术企业、发展高新技术工业为己任，利用从公共研究机构、高校到社会的各级科技资源进行成果转化。发展较为成熟、功能较为单一的高新园区即为此类型；后者作为我国和国际接轨的开放度和自由度最大的经济区域，承担“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，长三角开发区群内部，典型代表如洋山保税港区等。

2）城市新城类型

以走综合性发展道路为目标，在促进城市边缘地区城市化进程或促进旧城更新改造、腾笼换凤的过程中，从单一经济功能发展到城市功能，从准行政区走向行政区。目前绝大部分省级经济开发区以及部分国家级经济技术开发区即为此类型。在长三角开发区群内部，典型代表如南京江宁经济开发区、苏州高新区、无锡新区、宁波北仑经济开发区等。

3）专业工业园型

借助临港或某项重大产业的优势，选取依托大企业、大项目的发展模式，并且由于产业性质或用地局限的原因，而不适合走新区发展道路。在长三角开发区群内部，典型代表如南京化工园等。

对于群内分异后的结果，应该对承担创新创意、保税等特殊功能的园区仍施以一定政策优惠，而对于专业工业园和行政新区两类园区，则现有优惠政策应该取消。

开发区群内部成员发展的分异，并不是简单地走回到传统体制的老路，而是实现了资源整合，也是对开发区本身基本功能的回归，通过开发区群内部成员的分异发展，可以促使开发区群朝着产业集群的方向发展（图6-22）。

图6-22　从开发区群走向产业集群

注：笔者根据“张艳，赵民.论开发区的政策效用与调整［J］.城市规划，2007（7）的图2”改绘。

6.7.3　策略建议

鉴于长三角开发区群内成员分异发展的可能性，为了促进长三角开发区群的可持续发展，提出策略建议如下：

1）完善开发区“退出”机制

对于已经发展相当成熟的定位为城市新城的开发区，应该考虑让其回归到城市正常行政管理体制中。要建立一套完整的经济发展程度的指标衡量体系，界定其已经发展的程度，将其从非常态发展转入城市常态发展。实现城市新城类型开发区的适时转型。

对于有历史遗留问题的开发区，解决“善后”问题。建立完善的开发区考评指标体系，并在退出标准、方式、步骤、程序以及各方利益处置、补偿和保护等方面做出明晰的规定，把依靠政策的清理整顿纳入法律的轨道，建立制度化的开发区生态环境，从根本上遏制盲目设立开发区的现象，使开发区真正“瘦身”。

2）鼓励群内开发区异地建设

鼓励欠发达地区和土地资源稀缺地区突破行政区限制，顺应产业梯度转移趋势，以国家级、省级发展较成熟开发区为主体，充分利用较先进开发区的技术资源、产业资源、管理水平资源优势和本区域内部或中西部欠发达地区开发区的土地、劳动力资源、原材料等资源优势，优势互补，统筹共建开发区。异地开发区建设要做到三点：首先，先进管理机制的输出，提高欠发达地区的软性服务水平，以利于其招商引资和发展当地工业；其次，项目的组团输出，在企业自主选择的基础上，将需要转移的产业和企业有机组织，形成规模化、链条化输出；第三，在联合设立的开发区，要以规划为先，按照产业集聚、用地集中、适合当地社会经济实际发展情况的原则进行项目落地工作，优先保障符合产业政策的重大项目建设用地需要，同时，做好当地农民的征地补偿安置工作。

①在长三角16市内部，着重发展片区有二：其一，主要利用洋口港开发、苏通大桥建成后南通对接上海沿海发展的机遇，促进上海与南通、苏州与南通的开发区异地建设；其二，利用杭州湾跨海大桥建成后的机遇，鼓励宁波（市辖区）与余姚慈溪、上海与嘉兴的开发区异地建设。

②在长三角两省一市范畴，除上述片区外，着重发展片区亦有二：其一，要着重发展苏南—苏北、上海—苏北的开发区共建，尤其把重心放在江苏沿海开放城市上；其二，要着重发展浙江山海协作工程。

③此外，促进长三角开发区群内部开发区向同属华东片区的安徽、江西等地以及向重庆、四川的中西部进行跨区共建，进行产业转移。

3）健全开发区群统筹发展机制

健全长三角开发区群统筹发展机制，首先要完善现有跨区域合作协调机制，建议在16市长江三角洲城市经济协调会的基础上新设“长三角开发区联动发展合作”网络，并且建立16市高规格、多层次、较完善的开发区建设领导机构，协同统筹长三角开发区群整体的发展及跨区共建问题；其次，鼓励建立跨行政区的长三角开发区协会，建立产业发展信息共享机制，增进16市开发区之间的交流和合作，促进长三角以开发区群为空间载体的多个产业集群形成；再次，鼓励设立跨行政区的16市相关行业协会、商会和民间组织，充分发挥非政府组织和市场的力量；最后，建议编制以16市或以江浙沪两省一市（与中央文件配套）为空间范畴的“长三角开发区群协调发展规划”及相关配套规划，对长三角开发群进行摸底调查，为开发区群内成员的分异发展创造条件，同时明确区域产业功能分工，统筹基础设施布局，以规范引导政府行为和市场行为。

【注释】

[1]王缉慈.创新的空间：企业集群与区域发展［M］.北京：北京大学出版社，2001

[2]魏守华，王缉慈，赵雅沁.产业集群：新兴区域经济发展理论［J］.经济经纬，2002（2）：18-21

[3]姚士谋，陈振光，朱英明，等.中国城市群［M］.合肥：中国科学技术大学出版社，1992

[4]姚士谋，陈爽，陈振光.关于城市群基本概念的新认识［J］.现代城市研究，1998（6）：15-17

[5]王兴平，许景.中国城市开发区群的发展与演化——以南京为例［J］.城市规划，2008（2）：25-32

[6]郭利平.产业集群成长的自组织机制研究［J］.当代经济，2006（8）：22-23(www.chuimin.cn)

[7]李永刚，陈寿灿.浙江小企业群落系统活力探源［J］.浙江学刊，2002（5）：91-103

[8]国家发展和改革委员会.长江三角洲地区区域规划（2006—2010年），2006

[9]吴正懿.长三角“内忧外患”催生变局之年［N］.东方早报，2008-11-12

[10]王兴平，许景.中国城市开发区群的发展与演化——以南京市为例［J］.城市规划，2008（3）：25-32

[11]上海市经济和信息化委员会，上海市统计局.上海市开发区协论.上海市开发区统计手册，2009

[12]苏州宿迁工业园区http：//www.ssipac.gov.cn/Park Profile/

[13]王兴平，许景.中国城市开发区群的发展与演化——以南京为例［J］.城市规划，2008（3）：25-32

[14]中华人民共和国交通运输部网站［EB/OL］.http：//www.moc.gov.cn/zhuantizhuanlan/shuilujiaotong/zhongguodalu＿GKTP1YT/gangkoufengcai/gangkoujieshao/200712/t20071204＿450352.html

[15]李娜，陈雯，禚振坤.江苏省沿江开发区制造业空间分工初探［J］.中国科学院研究生院学报，2007（1）：51-57

[16]http：//www.tranbbs.com/Techarticle/Techarticle＿12497.shtml

[17]张祥建，郭岚，徐晋.长江三角洲城市群的空间特征、发展障碍与对策［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003，34（6）：57-62

[18]魏后凯.大都市区新型产业分工与冲突管理——基于产业链分工的视角［J］.中国工业经济，2007（2）：29-33

[19]李娜，陈雯，禚振坤.江苏省沿江开发区制造业空间分工初探［J］.中国科学院研究生院学报，2007（1）：51-57

[20]李国武.中国省级开发区的区位分布、增长历程及产业定位研究［J］.城市发展研究，2009 （5）：1-6

[21]浙江产业集群网2006年数据，http：//www.zjsme.gov.cn

[22]陈建军.长三角地区的产业同构与产业定位［J］.中国工业经济，2004（2）：19-261

[23]李庆华，王文平.长三角地区产业同构问题研究综述［J］.华东经济管理，2006（11）：67-71

[24]高鸿业.西方经济学（宏观部分）［M］.4版.北京：中国人民大学出版社，2007

[25]陆晓芳，赵树宽.流动性生产要素区域竞争力影响因素研究［J］.工业技术研究，2002（5）：87-88

[26]陈晨星.不一般的江阴靖江园区［J］.财经界，2004（3）：33-34

[27]张晓平.跨国公司在开发区的投资模式及区域影响［J］.地理研究，2005（7）：631-639

[28]可参见2009的《杭州市大江东新城发展战略规划》。

[29]可参见江苏省政府关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知.苏政发〔2006〕119号，2006年9月15日。

[30]江苏沿海开发规划专题［EB/OL］.http：//yhkf.lyg.gov.cn/news/view.asp？id＝1674

[31]肖立群，陈伟，吴群，等.未来10年长江三角洲地区耕地数量变化对区域粮食产能的影响——基于耕地质量等别的视角［J］.自然资源学报，2010（4）：565-575

[32]栾峰，何丹，王忆云.先发地区开发区的局部地段转型发展调查研究——以常州高新技术产业园区为例［J］.城市规划学刊，2007（5）：109-113

[33]万军.长三角地区跨国公司投资的资本效应［J］.国际经贸探索，2007，31（1）：47-50

[34]李清娟.集聚化：上海产业布局的调整方向［J］.上海工业，2003（8）：34-35

[35]李锋，赵曙东，等.集聚经济、商务成本与FDI流入：理论分析与来自长江三角洲地区的经验证据［J］.南京社会科学，2004（5）：12-17

[36]浙江省现代纺织工业研究院［EB/OL］.http：//info.china.alibaba.com/news/detail/v0-d1006465598.html

[37]笔者无法找到1984年改革开放之初的城市数据，用目前能找到的最早数据1995年数据进行分析。

[38]马荣华，顾朝林，等.苏南沿江城镇扩展的空间模式及其测度［J］.地理学报，2007（6）：1011-1020

[39]张艳.英国企业区建设实践及对我国的借鉴意义［J］.现代城市研究，2006（4）：40-44

[40]张艳，赵民.论开发区的政策效用与调整［J］.城市规划，2007（7）：18-24

[41]关于“两税合一”政策的描述详见前文。