长三角开发区与城市互动整合：实证分析

本节从经济全球化背景下产业转移的影响、国家宏观调控、地方政府行为、开发区自身、开发区内部细胞——企业行为五方面，宏观—中观—微观三层次对开发区群形成动力机制进行分析。

6.5.1　经济全球化背景下产业转移的影响

在经济全球化背景下，受资源要素禀赋比较优势的驱动，包括资本、劳动、技术、管理的资源要素在全球范围内进行流动和配置，随即带来了制造业从西方发达国家转移到日本、韩国、新加坡、中国台湾、中国香港等东亚先发国家及地区，再到中国大陆沿海地区的转移浪潮。以制造业为主业的长三角开发区群的兴起正是20世纪90年代以来全球制造业向我国大陆沿海转移浪潮的直接影响产物。

而2005年以来，长三角开发区外资投入逐渐减少。2007年金融危机爆发以来，长三角各开发区受到明显冲击，外资退出、内资中小企业的倒闭现象增多。同时，金融危机的爆发也促使长三角各开发区从“引资”走向“选资”，将部分产业外迁至后发地区工业园区，进行新一轮的产业转移和产业分工，从而促进开发区群之间的内部联系产生。

6.5.2　国家宏观政策调控的作用

国家调控对开发区群的形成影响主要体现在土地政策、产业政策两大方面。

就土地政策而言，继1993年国务院发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》后，时隔10年国家再次对开发区进行清理整顿。2003年，国家针对各地开发区的“圈地热”出台了一系列的土地利用从紧政策。根据国务院的部署，国土资源部、国家发改委、建设部、监察部、审计署（五部委）发布了《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）和《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电〔2003〕7号）。同时，开发区用地规划被纳入到城市总体规划中，新颁布实施的《城乡规划法》（2008）第三十条就明确规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”可见，国家加大了对开发区粗放式用地的整治力度和决心。

就产业政策而言，十届人大五次会议审议的企业所得税法规定，内资、外资企业使用统一的企业所得税税率，新税率确定为25%。并且，新税法改变过去区域优惠的做法，代之以产业优惠。“两税合并”突出了产业优惠政策，为开发区转型提供了契机。

此外，在2008年9月发布的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》有关“继续推进重大改革试验”的众多表述中，明确地提出了“有序推动异地联合兴办开发区”。国家宏观调控带来的压力与动力无形中促进了长三角开发区群的内联外拓，强化了其“群”的特征。

6.5.3　地方政府对辖区经济综合发展的统筹引导

1）省级政府对开发区群跨界增长的推动

虽然江浙沪地区在全国经济较发达，但就其各自境内经济而言仍存在较大省内较大差异，江苏有南北之异、浙江有山海之别、上海亦有中内环与外环以外的差异。因此，为了推动省域经济综合发展，以江苏率先，长三角省级政府大力响应国务院号召，推行开发区的异地开发：江苏南北挂钩共建苏北开发区的基本思路是由苏北地区在本地设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为区中园，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作^[29]，苏南苏北共建园区主要以结对子的形式呈现，苏州对应宿迁，无锡对应徐州，常州对应盐城，南京对应淮安，镇江对应连云港。而且输出地以苏州为主（7个园区，除6个对应宿迁外，还有一个对应连云港），接收地以宿迁为主。仅次于苏州的输出地级市为无锡（3个园区），再次为南京和常州（2个园区），最后为镇江（1个园区），属于长三角的苏中三市南通、泰州、扬州不参与本次共建。可以看到，这是与各地的经济发展水平直接相关的（图6-15，表6-14）。据江苏省外经贸厅统计，2009年1—2月，苏北地区基础设施投入同比增长79.1%，高出全省开发区增幅35个百分点，而共建园区成为建设热点。这些省级层面的统筹无形中推动了长三角的区域产业转移，也推动了长三角16市开发区群跨界增长，进行“自我复制”。

图6-15　苏南苏北园区共建流向示意图

表6-14　江苏南北挂钩共建苏北开发区名单

续表6-14

此外，2009年底，来自盐城的11个省级开发区与上海漕河泾新兴技术开发区、上海西郊经济技术开发区、上海嘉定工业区等园区共商园区共建，这批项目总投资为41.2亿元。据悉，盐城市是国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》后，第一个到上海来进行园区合作共建专题签约的城市^[30]。同时，浙沪两地的开发区共建也在逐步展开，2009 年12月，浙江省海宁市政府、海宁经济开发区与上海漕河泾新兴技术开发区在杭签署全面合作协议，标志着沪浙首个国家级开发区合作项目——上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区的开发建设全面启动。这些都为长三角积极探索异地园区共建模式做出有益的尝试。

2）地市级政府对城市开发区群发展的推动

首先，对于长三角16市的各地级市、县级市级政府而言，虽然面临着需要产业转移的大环境，但是出于其自身经济考核指标的考虑，还是希望“留住好项目、吸引好项目”，需要转移但是条件还不错的企业首先还是希望其在本市就地解决，同时也希望利用发展成熟开发区的品牌和经验继续引进项目、继续管理项目。这些因素促进的长三角的城市开发区群及开发区内部的群体化行为通常以开发区跳跃式扩区的形式出现。

其次，地市级政府为了增强城市的某方面实力，促进集群效应和品牌效应的产生，通常会将具有相似属性、具备独立主体的各种开发区统一到一个名号下，产生松散的“联盟式”开发区群体。这种模式普遍存在长三角的主要城市高新技术产业园为主——特别是拥有国家级高新区的城市。

6.5.4　开发区自身“腾笼引凤”的需求

首先，开发区在同一区位的规模扩大不可能无限持续。在达到一个特定的临界点附近，其空间规模就会逐渐停滞，新进的项目、原有的企业扩地存在用地难的问题。历经十多年高强度的开发和招商引资，长三角耕地已逼近底线，据统计，1999—2008年期间长江三角洲地区耕地面积净减少量达到53.76×104 hm2，从近十年间耕地减少的去向来看，主要以农业结构调整和建设占用为主，其中建设占用耕地50×104 hm2，共占去耕地减少总量的43.50%^[31]。沿袭多年的“招商引资，土地先行”策略已难以为继，开发区土地供应量的扩大余地已经很小，不少地方遭遇“发展极限”的问题。目前长三角各开发区已普遍存在企业排队等地的现象。在这种情况下，长三角各开发区对内通过增资扩股、增资技改、互惠整合等盘活存量土地、严抓土地利用效率、回收低效利用的土地、促进产业集群的形成，加强产业链配套与协作；对外促进传统制造业的区域外转移以实现开发区自身的产业升级。

其次，城市发展带来开发区区位的改变使得许多开发区的工业用地性质发生变化。原本处在城市外围的开发区由于城市空间的扩展逐渐被城市包围，其用地属性也随之从适宜工业生产转向适合商住开发，许多原有的工业企业面临搬迁。如1992年成立的常州高新技术产业园区初期规划以工业生产功能为主，2000年之后，有关部门对通江路沿线地块进行城市设计，确定以商务和商住为主导功能，采取积极措施促进沿线地块的建设开发。此后，新的市级行政、文化及体育中心纷纷建起，与该块最近处距离仅1 km左右。随着区位的改变，该地块内出现了较为明显的从工业朝着服务业，特别是生产性服务业发展的趋势，多功能混杂现象日益突出^[32]。

综上所述，作为全国开发区发展的先发地区，长三角开发区有群体化向外输出企业、输出管理、输出品牌的动力（表6-15）。同时，通过对上海市开发区的类型梳理，可以发现，具备输出潜力的主要是发展历史较长（一般达10年以上），主要在2000年之前成立的园区（表6-16）。

表6-15　上海市不同时期工业区的动力机制

表6-16　上海市不同时期成立的工业区的开发特征

注：土地利用率（净）＝已建成投产面积/已批租面积

6.5.5　开发区内部细胞：企业的行为影响

1）跨国公司的多区位布局：促进开发区群内产业集群的形成(www.chuimin.cn)

在比较优势的驱动下，拥有多部门多个法人主体的跨国公司有着空间扩张的内在需求，由于开发区的各项优惠政策及中国政府企业入区入园的政策驱动，它们在中国的全球生产网络基本是依托开发区搭建起来的。长三角地区作为我国外资最为集中的地区，跨国公司通过独资、合资的方式在长三角开发区之间多区位布点尤为密集。表6-17显示了1999年部分在两个以上长江三角洲经济技术开发区投资的世界500强企业，可见当时跨国公司在长三角开发区的投资还是以上海、宁波、南京、杭州、苏州等核心城市为主。但进入2000年以来，跨国公司在长三角开发区群的投资逐步开始从中心城市走向面向扬州、泰州、绍兴、嘉兴等中小城市。跨国公司在长三角开发区群的多区位布局，促使开发区群内产业集群的形成（图6-16）。

表6-17　1999年在两个以上长江三角洲经济技术开发区投资的世界500强企业

图6-16　杜邦（中国）当前在长三角16市开发区的分布示意（2009年）

首先，通过跨国公司自身的生产网络，开发区群内产业集群的骨架得以搭建。知名跨国公司的产业发展通常专业性较强，而且通常是所在行业的龙头企业。通过同一行业中一家或几家跨国公司的在开发区群内企业布局，带动群内该产业发展的各个基点被成功串起。下文以化工行业的杜邦公司和电子行业的LG电子公司的布点为例，展示跨国公司自身生产网络在开发区群中的发展。

杜邦公司在中国共有18家独资企业、21家合资企业，其中8家独资企业、6家合资企业在长三角16市范围。这14家企业分布在长三角上海、苏州、宁波三市的7个开发区中，类型各异，基本呈现以上海为核心（涵盖地区分公司、研发、贸易、采购、生产等多个部门），其他城市为制造分支的态势。从这些公司的主营业务也可见其涉及涂料、薄膜、氟化物等各个化学行业的产品。LG电子在中国共有13家独立法人，其中有7家分布在长三角的上海、南京、泰州、苏州、杭州五市的各类开发区（工业园区）内，其产品也涉及DVD/VCR、洗衣机、液晶电视、显示器、笔记本电脑等电子行业的多类分支（表 6-18）。

表6-18　LG电子中国生产法人情况（2009年）

续表6-18

其次，跨国公司的入驻带动了当地相关上下游企业的配套投资，产业集群的血肉得以填充。跨国公司投资对长三角地区的资本形成体现在产业连锁效应上，主要表现为跨国公司投资通过带动前后辅助性投资而对国内投资产生乘数效应^[33]。李清娟^[34]的研究结果可以说明产业连锁效应的存在。她对上海市产业集聚化的研究结论显示，跨国公司的进驻，有助于上海各个开发区形成产业集群，带动当地相关上游或者下游企业的配套投资，如惠普公司和通用汽车落户上海，带动了数家相关配套企业的成群相聚。李锋、赵曙东等的研究表明，苏州在电子信息产业已经形成围绕跨国企业配套协作的本地企业集群，目前已经建立起鼠标、彩显、液晶显示器等多个大规模生产基地^[35]。

总而言之，通过跨国公司自身在长三角开发区群的多区位布局以及由此产生的对当地企业的带动效应，长三角开发区群的产业集群特征得以加强。

2）本地企业的群外扩张：形成开发区群“走出去”的先导力量

长三角开发区的本地企业在发展壮大之后，而今受到土地成本、能源成本、劳动力成本快速上升和生态环境约束，产业结构优化升级压力增加，企业走出去、梯度转移的步伐开始加快。当前，长三角开发区群中的这类企业产业类型主要集中在劳动密集型传统产业上，尤其体现在长三角传统的纺织服装业。浙江省现代纺织工业研究院2009年的研究成果显示长三角开发区群中纺织服装企业走出去的方向主要有三类^[36]。

第一，就近转移，大长三角“两省一市”的“内陆”地区成为梯度转移的第一站。如苏南企业到苏北开发：2007年8月，总投资10亿元的波司登泗洪工业园开业，与此同时，梦兰集团、恒力集团等一批大型企业也在加快向苏北转移的步伐，开辟工业园。苏北正成为苏南大型民营纺织服装企业新的主战场。

第二，向中西部转移。如温州法派集团投资达25亿元在四川简阳打造“中国西部服装产业园”；宁波培罗成集团迁往江西九江；太平鸟集团、洛兹集团迁往湖北宜昌；“东业西进8＋1战略联盟”在重庆启动等等。

第三，向以东南亚为主的海外国家转移。由于东南亚国家对欧美出口可享受最惠国待遇，这些国家向企业提供税收优惠政策，以及可利用更低廉的劳动力，越南、柬埔寨、孟加拉国等国已经成为纺织服装企业走出去的首选。如江苏AB集团在柬埔寨金边设立境外加工贸易企业，红豆集团在柬埔寨控股兴建西哈努克工业园等。

作为长三角开发区群内细胞的重要组成部分，企业向开发区群外的迁徙也使得开发区群“走出去”，向外发展不仅仅只是停留在政策层面的号召，开发区群走出去不仅输出技术、管理水平、人才，也输出了企业。

除以上三类情况外，长三角开发区群还存在着“珠三角企业向长三角转移”“本地企业总部向上海迁移”这两类现象，前者如2008年以来，湖州织里镇新增童装生产企业800余家，绝大部分是从广东省转移而来；后者如“杉杉”“波司登”等服装业内知名品牌，先后把营销、研发、物流中心迁往上海境内的创业园区。同时不同园区企业也通过产品链、技术链、资金链等的跨区合作，这些也从强化群内产业凝聚程度、促进群内产业链上下游分工等方面促进了长三角开发区群的进一步发展。

6.5.6　小结

本节从经济全球化背景下产业转移的影响、国家宏观调控的作用、省市政府出于境内经济综合发展的统筹考虑、开发区出于自身发展的需求、开发区内部细胞——企业行为的影响五方面对长三角开发区群形成的动力机制进行梳理如下：

（1）经济全球化背景下产业转移的影响——促使长三角开发区群的形成与“转型”；

（2）宏观环境带来的压力——促使长三角开发区内联外拓；

（3）省市政府的政策导向——促使长三角开发区跨界增长；

（4）开发区自身的发展需求（特别是发展较好较成熟的开发区）——使得开发区具有“输出”原动力；

（5）开发区内企业行为——促进产业集群的形成，企业行为导向下的园区“走出去”。

开发区群的形成是这些要素综合作用的结果，表6-19将本节分析的内容与第5节所表述的基于生产要素流动的长三角开发区群体化发展行为结合起来，展现了不同动力机制在不同群落化行为中的作用。可发现政府作用十分重要，并且其在区域层面开发区群体化行为中的作用强于其在城市层面开发区群体化行为的作用。但无论如何，发展真正成功的开发区群仍离不开开发区群内部产业的有效联动（图6-17）。

表6-19　不同群落化行为对应的动因分析交叉表

注：＊＊表示影响较大，＊表示影响较小，空白表示基本没有影响。

图6-17　长三角开发区群形成的“五要素”动力机制图示