基于长三角的开发区与城市互动整合实证分析

2024-01-25 百科知识版权反馈

【摘要】：如果说上一节是从宏观上描述长三角开发区群的空间特征和产业特征，那么本节则是从生产要素流动的角度出发分析长三角开发区的群体化发展行为，为开发区群的研究提供微观基础。当地政府充分授权，享受当地开发区同等管理权限，同时获得国家开发银行江苏分行贷款。

在开发区群中，开发区是其基本微观单位。要开发区之间产生联系，就必然有各种生产要素在开发区内部或开发区之间进行流动，即生产要素的流动是开发区群形成与演变的重要微观机制。如果说上一节是从宏观上描述长三角开发区群的空间特征和产业特征，那么本节则是从生产要素流动的角度出发分析长三角开发区的群体化发展行为，为开发区群的研究提供微观基础。

所谓生产要素，是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，其内容随着时代的发展也在不断发展变化。不过大多数学者均认同生产要素包括资本、土地、劳动力、管理经营、知识/技术/科技、信息等。其中资本又可以表示为实物形态和货币形态，实物形态又被称为投资品或资本品，如厂房、机器、动力燃料、原材料等等；资本的货币形态通常称为货币资本^[24]。为了研究的方便，本研究参照上述定义，将资本拆成实物资本和货币资本两部分，界定生产要素内容如下：土地、实物资本、货币资本、劳动力、技术、管理和信息。要素的流动主要包括两个方面^[25]：要素的空间转移，即指劳动力、资本、技术等流动性生产要素的空间位置发生移动；要素使用权的转移，即指土地使用权的流动。

从不同空间层级上看，开发区群体化发展涉及的行为主体不一样，影响到的区域范围及其影响方式亦不同。根据笔者对长三角主要城市开发区的实践考察，其群体化发展不仅存在跨省跨市的品牌输出、产业转移上，也存在于同城的不同开发区之间。

6.4.1　区域层面的群体化行为

这种类型的开发区群体化发展组合由同一区域内不同城市的开发区组成，在长三角地区的空间表现为跨省跨市，运作模式表现为开发区的异地飞地开发。由于跨省跨市的行政壁垒一般较高，所以这类群体一般是经济能级相差较大的省市级政府之间出于地方经济发展的考虑大力推进兴办的：经济能级较高城市的开发区需要土地空间、面临产业转移的内外双重压力；而经济能级较低的城市需要承接产业转移，依靠兴办开发区发展地方经济，同时引进发达地区的开发区管理团队不仅有利于提高当地效率，也有利于发达地区开发区产业群的整体搬迁。按照空间拓展模式的不同，区域层面的群体化行为可分为“自主飞地式”与“帮扶飞地式”两种。需要指出的是，纵观长三角开发区的实际发展经验，虽然政府间的外部推动力是区域开发区群形成的关键因素，但是这一推动力只有在充分地考虑到群内双边开发区自身利益的情况下，才能有效地发挥作用，否则，单纯以“扶贫”为目的的异地开发而形成的“开发区群”是没有生命力的。区域层面的群体化行为当前在江苏、上海发展较成熟，在浙江也有一些发展势头。

1）区域层面群体化行为之一：自主飞地式

该种拓展方式的表现特征为几乎不存在地理隔离或原有地理隔离受交通条件改变而变得很弱，仅存在行政隔离。这种拓展方式源于两地空间相近、人缘相亲和交通互联，是上级政府的要求、发达地区的开发区和相邻不发达地区强烈的主观意愿下共同作用的结果。

江苏江阴—靖江工业园即是这种拓展方式的典型。江阴和靖江仅一江之隔，分属江苏苏南的无锡市与苏中的泰州市，2003年2月，江阴、靖江两市确立了建设江阴—靖江工业园的意向，靖江园区位于靖江长江岸线，总体规划面积60 km2，首期实施8.6 km2。江阴—靖江园区在机制上完全创新。园区成立了江阴经济开发区靖江园区投资有限公司，首期注册资本金1亿元，江阴出资90%，靖江出资10%。投资公司收益全部留在园区滚动开发，江阴、靖江10年内均不从园区分取一分收益，10年后收益对半分成。在行政审批上，园区不对江阴也不对靖江，不对无锡也不对泰州，直接对省政府部门，享受地级审批权限^[26]（图6-10）。

图6-10　江阴—靖江园区管理体系示意图

在这个案例中，生产要素的流动包括有土地、实物资本、货币资本、劳动力、技术、管理和信息多方面。通过包括地方企业、地方政府、省政府的多方努力，江阴—靖江的联动发展取得了令人瞩目的成效：企业投产增值，沿江滩涂变成现代化工业园区。联动的效果还体现在了园区之外，2007年，靖江GDP达200亿元，人均地区GDP　3.1万元，分别是2002年的2.44倍和2.43倍。

2）区域层面群体化行为之二：帮扶飞地式

该种拓展方式的特征表现为地理隔离与行政隔离同时存在，与地方政府的推动关系密切。典型案例如江苏自上而下的推进的15对南北共建开发园区等，被拓展园区区位上、实际隶属关系上均在原来的市县。这能吸引一定输出园区的企业转移，但更主要是借助输出园区的品牌招商引资。

以江苏首个南北挂钩共建园区锡丰工业园为例，该园区属于丰县经济开发区的区中园，作为当地政府的派出机构，管委会主任由无锡方担任，双方选调素质高的业务骨干到管委会工作。工业园实行市场化和封闭式管理，无锡方侧重负责园区规划、建设、招商引资、财政和融资管理，徐州方侧重负责园区的征地、拆迁安置、基础设施及社会事务管理等工作。当地政府充分授权，享受当地开发区同等管理权限，同时获得国家开发银行江苏分行贷款。即运用苏南开发区的知名品牌、招商管道和商业信誉，加大先进产业引进的力度（图6-11）。

图6-11　锡丰工业园管理体系示意图

在这个案例中，生产要素的流动包括管理和信息。苏南苏北的联动带来了开发区管理水平的提升和信息的共享，但是到目前为止，因为厂商的市场行为具有不可强制性，尽管开发区南北共建，但从苏南开发区迁移到对口苏北开发区的企业是非常少的，而由于政策的导向作用和管理信息带来的软环境的提升，无形中也促进了共建开发区的苏北方总体招商引资的较大提升。

6.4.2　城市层面的群体化行为

这种类型的开发区群体化发展组合由同一城市的不同主体的开发区组成。其形成一般与产业联系相关，也与政府推动有部分关系。其拓展方式有四：一是松散联盟式，成立目的一般是为了提升城市某类产业的总体品牌；二是产业集群式，其形成以产业集群为核心的开发区群；三是极核扩散式，是核心开发区产业扩散和周边开发区对其进行自然产业配套的双向选择结果；四是跳跃拓展式，品牌开发区在区外建设“飞地”。总体而言，城市层面开发区群体化发展中的政府主导的因素总体弱于区域开发区群。

1）城市层面群体化行为之一：松散联盟式

该种拓展模式普遍存在长三角的主要城市——特别是拥有国家级高新区的城市，通常将几个属性相似园区挂在一个牌子之下，以政府行为推进园区优势品牌、优惠政策的共享扩散。

为了形成上海市整体高新技术产业的集群效果和品牌效应，打造与北京中关村遥相呼应的高新技术高地，上海市政府将张江高科技园区、漕河泾新兴技术开发区、金桥现代科技园、上海大学科技园、中国纺织国际科技产业城和嘉定民营科技密集区等（简称“一区六园”）统一挂牌在“上海国家级高新技术产业开发区”的名下（图6-12）。2006年，国务院正式批准将“上海高新技术产业开发区”更名为“上海张江高新技术产业开发区”，先后将科教资源密集的紫竹园和杨浦知识创新基地纳入高新区管理范畴，形成“一区八园”的发展格局。2011年，高新区再从“一区八园”的63 km2（其中国家级高新区面积约42 km2），扩大到“一区十二园”和紫竹高新区，面积296.4 km2（表6-11）。

图6-12　上海张江高新技术产业开发区成员分布图

表6-11　上海张江高新技术产业开发区成员构成(www.chuimin.cn)

续表6-11

这种类型的开发区群体化联系松散性很强，各个园区之间均以独立个体存在，只是因为属性相似所以被政府归为一类，生产要素的流动主要包括信息的共享，当然也不排除多区位企业、集团控股公司在这些开发区之间的多点布局或多点投资引起的实物资本和货币资本的流动。

2）城市层面群体化行为之二：产业联盟式

这种扩展模式以产业集群为核心、市场力量为主、政府引导为辅，内部企业联系紧密，是自下而上的开发区群拓展方式。典型案例如苏州市的苏州高新区、苏州工业园区、吴江开发区、昆山开发区、常熟东南经济开发区（图6-13）组成的以IT产业（尤其是台资计算机产业）为凝聚点的开发区群落。企业行为在这一开发区群的形成中发挥了主要作用。如台资企业在苏州各开发区的投资，体现了显著的跟随效应。如1993年，以生产计算机整机而著称的台湾宏基计算机公司，在苏州新区成立了明基电通公司，同时有10余家台资配套厂商落户吴江经济开发区。以生产扫描仪著称的台湾力捷计算机公司在苏州新区投资后，带进了10余家台资配套企业^[27]。以生产PCB为主的台湾台耀电子在常熟东南开发区投资后，也带来了一些台资配套企业。

这种类型的开发区群体化联系为自下而上型，由企业形成的产业纽带将这些园区紧密联系在一起，成员之间的生产资料流动以实物资本、货币资本、劳动力、技术、管理为主。产业集群式的联系带来资金的流动、企业实体的扩张，进而带来了熟练劳动力的交互流动、整体科技水平的提升以及园区管理模式——政策的均质化。

图6-13　苏州由于台资计算机企业集群而形成的开发区群

3）城市层面群体化行为之三：极核扩散式

开发区拓展区块与原始开发区属于城市的同一区块。该拓展模式是以发展较成熟的高等级开发区带动周边发展，拓展区块往往承担着原始区块的产业拓展与产业发展功能。实际形式或者为高等级开发区将周边低等级的开发区以托管等方式使之成为与自己几乎“同体”的一部分，或者为高等级开发区在其周边的继续开发。

前者如南京新港开发区将托管同在栖霞区境内的栖霞经济开发区、三江口工业园、龙潭物流基地、仙林高校科技产业园，规划建设电子信息、生物医药、清洁能源、装备制造、服务外包产业园，使之成为南京新港开发区“东区”，总面积达100 km2，以上所有园区进行统一发展规划、统一产业布局、统一优惠政策、统一招商引资、统一环境改善、统一管理服务。

后者如杭州萧山经济开发区的“三步拓展”：从市北片扩展到桥南片，再到江东片。很多企业存在发展到一定阶段扩展到本开发区新片区的现象，如建盛、友佳从市北片转移到江东片。也有企业是从市内搬到萧山经济开发区的市北片，再扩展到桥南片（图6-14）。

这种类型的开发区群体化发展实质是原有开发区自身发展的扩容，带来的生产资料流动包括土地、实物资本、货币资本、劳动力、技术、管理、信息等多方面。在一定程度上节约了土地资源和产业的集聚，并发挥了原有开发区的品牌作用。

图6-14　萧山经济开发区拓展示意图

4）城市层面群体化行为之四：跳跃拓展式

与原始开发区属于城市的区块不同，拓展区块与原始开发区管委会之间的隶属较复杂，受政府力量的干预甚于本地拓展式。这类拓展往往是当地政府为了借助当地知名开发区的优势管理资源、人力资源、品牌资源，在当前意欲开发的重点区块中划一片地给该知名开发区进行开发。由于地理区位改变较大，拓展部分与原始园区的产业关联并不大。这种类型的开发区群体化发展带来的生产资料流动主要包括土地、管理、信息等方面。

上海闵行开发区的临港园区部分，2006年2月，经国务院批准，商务部、国土资源部和建设部联合发文，国家级上海闵行经济技术开发区（简称闵行开发区）扩区开发临港新城，扩区面积13.3 km2，是原闵行开发区建设面积的近4倍。

杭州经济技术开发区的江东片（市本级区块），2001年3月杭州市委、市政府为解决杭州城市工业发展空间不足的矛盾，提出建设江东工业区、临平工业区的发展设想，为了呼应这一设想，随后的2004年和2006年，杭州经济开发区临平园区、杭州经济开发区江东园区（市本级江东园区）的选址工作相应展开。而今，江东园区通过钱江九桥与对岸的杭州经济技术开发区连成一体，并与临江新城、空港新城和前进工业园区一起，三城一区构成了大江东新城的城区范围^[28]。

基于以上描述，将基于生产要素流动的长三角开发区群体化发展行为总结如表6-12所示。

表6-12　长三角开发区群空间类型

续表6-12

根据以上分析，从群内成员间关系（水平式—垂直式）、群形成主导力量（政府—企业）、群内成员空间距离（近域联动—远域联动）三方面，总结长三角开发区群内部特征如表6-13所示。

表6-13　长三角开发区群内部特征

基于长三角的开发区与城市互动整合实证分析

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