基于长三角的实证分析：开发区与城市的互动整合

基于对开发区与城市整合的纵向演化、横向评估和典型案例研究的分析基础，借鉴国内主要城市公共产品现行的相关配套指标，对开发区公共产品配置标准进行探讨，为国内开发区建设中的公共产品配置提供参考。

5.6.1　影响开发区公共产品配置的主要因素

由前面的分析可知，开发区公共产品配置主要受到以下三方面的影响：配置对象（公共产品自身）的类型差异、需求主体（使用者）的群体差异、承载空间（开发区）的发展时序差异。下文将分别从以下三方面进行研究：

1）开发区公共产品配置的类型差异

公共产品配置的类型差异主要是基于公共产品的自身属性而言，主要表现在不同公共产品的公益属性差异和不同公共产品的空间适配性差异。

（1）不同公共产品的公益属性差异

根据公共产品的基本服务属性和政府规划职能的不同，可将公共产品分为公益性公共产品与经营性公共产品两大类（表5-23）。公益性公共产品由于其易受市场力侵蚀，应由政府作为供给主体，主要包括教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利、行政管理、社区服务、邮政电信等设施；而经营性公共产品易受市场力推动，应充分发挥市场的作用，拓宽融资渠道，主要包括各类商业服务业设施、金融设施等^[10]。

表5-23　公共产品公益属性及投资分类

公益性公共产品又可进一步分为基础性公共产品和福利性公共产品两种：其中基础性公共产品包括基础教育、医疗卫生等设施，其作为体现社会公平的重要内容，要求在空间布局和服务质量上都较为均衡，不应有明显差异，政府是投资建设经营的主体；福利性公共产品是面向老人、儿童、残疾人等特殊群体的设施，例如老年人或残疾人活动中心等，福利性公共产品的设施规模主要取决于规划区域内特定群体的规模，服务具有特殊的准入机制和福利性特征，主要由政府供给。

公共产品的社会属性要求公共产品在配置过程中要将公共利益作为首要价值取向，各级政府要充分发挥其公共利益协调者的角色，积极引导公共产品配置的公平性。因此在开发区公共产品配置中，应根据不同公共产品的公益属性差异，实现公平和效益的合理配置。对于公益性公共产品，尤其是基础性公共产品，应首要确保其公平性；而对于经营性公共产品，可发挥市场力量与民间社会组织的灵活性，积极拓宽融资渠道。

（2）不同公共产品的空间适配性差异

不同公共产品对空间适配性需求有着明显的差异（表5-24），在开发区公共产品配置中，应遵循公共产品空间适配性的内在规律，统筹安排（表5-25）。

表5-24　公共产品空间适配性差异

续表5-24

表5-25　公共产品间的相互适配性

注：●表示适宜配套布局；◎表示不冲突，可配套布局；○表示冲突，宜分开配置。

一般而言，教育和医疗卫生等设施在空间适配性上有较高要求，不管在空间布局、服务半径、设置规模上都有相对严格的标准，设置门槛较高。如小学、中学、九年一贯制学校等教育设施宜独立设置，托儿所、幼儿园应按服务范围均匀分布，独立设置于阳光充足、接近公共绿地、便于家长接送的地段。医疗卫生设施应该根据合理的服务半径，构建完善的医疗救助体系，按照医院（综合医院、专科医院）、卫生服务中心、社区卫生服务站三级合理分工医疗卫生服务体系。

因此，在公共产品配置中，应对空间适配性敏感程度较高或对服务半径有严格要求的公共设施优先布局，在体现社会公平的要求下，进行分等级的均衡设置；而对空间无特殊要求的其他设施，应把握集聚优化原则，结合各层级区域公共服务中心进行合理的安排，设置综合的分层分级的公共服务设施体系。鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共设施（如文化娱乐设施、体育设施、商业金融服务设施等）集中组合设置。功能相对独立或有特殊布局要求的公共设施（如教育设施、医疗卫生设施、派出所等）可相邻设置或独立设置。

2）开发区公共产品配置的群体差异

从开发区的人口构成来看，主要有以下四个群体：原住地拆迁安置农民、外来购房者、外来务工人员和大学城师生^[11]。这四个群体具有鲜明的群体特征，对于公共服务需求也各有侧重（图5-41）。

图5-41　开发区人口构成及其职住状态

针对开发区上述四种群体类型，从开发区常住人口的群体特征以及开发区公共产品使用状况的群体差异进行综合分析评价（表5-26至表5-28）。

表5-26　开发区常住人口的群体特征分析

表5-27　开发区公共产品使用状况的群体差异分析

注：★表示使用率高，☆表示使用率低，×表示基本不使用。

表5-28　开发区公共产品需求的群体差异分析

注：★表示需求度高，☆表示需求度低，×表示无需求。

3）开发区公共产品配置的时序差异

由对公共产品配置的动态演化机制分析可以看出，开发区与城市动态整合具有明显的阶段性。由于不同阶段开发区公共产品需求存在时序差异，因此在公共产品配置中应注重根据其发展阶段进行合理配置。

从开发区与城市互动发展的过程可以看出，公共产品配置在推动开发区向综合城区转型的过程中起到关键作用，往往是制约开发区功能跃升的门槛性要素，在不同阶段分别显现“可建性—可达性—均等化—一体化”配置需求（表5-29）。

表5-29　开发区公共产品配置的时序差异

在开发区公共产品配置的过程中，应注意其时序性（图5-42）。一方面，开发区在不同发展阶段对于公共产品的需求侧重不同；另一方面，公共产品供给有其自身经济效益发挥的最佳门槛。开发区公共服务体系的建构是需求层次由低级到高级，功能类型由单一到多元，空间布局由分散到网络化的动态过程^[12]。开发区公共产品配置应注意结合开发区自身发展的规律，逐级引导，适度超前，采用渐进优化的空间功能改进策略，保证公共服务供给的有效性（表5-30）。

图5-42　开发区公共产品配置层级的时序差异

表5-30　基于时序差异的开发区公共产品配置建议

配置刚度：★表示刚度需求，☆表示可根据地区实际情况选择性配置。

5.6.2　开发区公共产品配置层级

综合参考《城市居住区规划设计规范》《北京市居住公共服务设施规划设计指标》《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》等国内主要城市相关标准中设定的公共产品配置层级，将开发区公共产品配置在以下三个层级进行配置：新城级（地区级）、居住社区级、基层社区级。考虑到开发区人口集聚较主城相对松散，因此除服务人口基本参照城市标准外，服务半径、出行时间在城市标准上适度放宽（表5-31），其中：

新城指的是开发区全区及依托开发区发育起来的综合性新城（区），人口10万～30万人。新城级公共设施应结合轨道交通和公交枢纽站点在交通便捷的区域中心地带设置，形成综合性新城公共设施中心。

居住社区是以社区中心为核心，由城市干道或自然地理边界围合的以居住功能为主的片区。居住社区级公共服务半径为500～1　000 m、服务人口为3万～5万人，步行15 min内可达。

基层社区是由城市支路以上道路围合的城市最小社区单元，人口规模为0.5万～1万人，3～6个基层社区构成居住社区。基层社区级公共服务规划半径200～500 m，步行5 min内可达。

表5-31　开发区公共产品配置层级(www.chuimin.cn)

5.6.3　开发区公共产品配置标准

综合参考《城市居住区规划设计规范（GB　50180-93）》《北京市居住公共服务设施规划设计指标》《上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准（DGJ08-55-2006）》《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》等国内相关规范标准，按新城级、居住社区级、基层社区级三级配置层级设定开发区公共产品配置标准如下：

1）新城级（地区级）

地区级公共设施应结合轨道交通和公交枢纽站点在交通便捷的区域中心地带设置，形成综合性新城公共设施中心。根据开发区所处的区位条件，应优先完善公共交通设施，以公共交通引导城市开发（表5-32）。

表5-32　新城级（地区级）公共设施配置标准

注：①配置刚度：★表示刚度需求，☆表示可根据地区实际情况选择性配置。
②配置时序：●表示适宜超前配置，◎表示应及时配置，○表示无明确配置时序要求。

2）居住社区级

居住社区级公共服务设施中的教育设施宜独立设置。其他公共服务设施，如医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、行政管理设施、商业金融服务设施等宜以综合体的形式集中布局形成社区服务中心。同时，根据居住社区及周边具体情况可适当增加或调整部分公共设施内容（表5-33）。

表5-33　居住社区级公共设施配置标准

注：①配置刚度：★表示刚度需求，☆表示可根据地区实际情况选择性配置。
②配置时序：●表示适宜超前配置，◎表示应及时配置，○表示无明确配置时序要求。

3）基层社区级

基层社区级公共服务设施主要为居民提供最基本的日常生活服务项目。基层社区中心应集中布局，形成社区综合服务站（表5-34）。

表5-34　基层社区级公共设施配置标准

注：①配置刚度：★表示刚度需求，☆表示可根据地区实际情况选择性配置。
②配置时序：●表示适宜超前配置，◎表示应及时配置，○表示无明确配置时序要求。

5.6.4　开发区公共产品整合配置策略

1）规划引导，以公共服务构建合理的空间格局

以规划为引导，根据开发区和城市的功能定位及其互动整合关系，统筹安排、合理布局，构建有机互动协调发展的区域功能空间。通过设置公共服务设施和基础设施廊道，以公共服务为引导，对未来的需求作规划上的用地预留。统筹安排公共服务设施的规模和服务半径，积极推进义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务的均等化和一体化配置，提升开发区综合服务能力。按照规划总量、优化增量、盘活存量、提升质量的原则，提高公共服务设施配置效率。统筹规划区域内不同隶属关系的公共服务资源，促进资源整合和共享，实现空间与功能的有机生长。

2）有序开发，注重公共产品配置的时序性

在开发区公共产品配置的过程中，应注意其时序性。一方面，开发区在不同发展阶段对于公共产品的需求侧重不同；另一方面，公共产品供给有其自身经济效益发挥的最佳门槛。开发区公共服务体系的建构是需求层次由低级到高级，功能类型由单一到多元，空间布局由分散到网络化的动态过程^[13]。开发区公共产品配置应注意结合开发区自身发展的规律，逐级引导，适度超前，采用渐进优化的空间功能改进策略，保证公共服务供给的有效性。

3）公平优先，统筹协调公共产品配置的公平与效率

公共产品的社会属性要求公共产品在配置过程中要将公共利益作为首要价值取向，将社会公平作为其首要原则，注重公共产品配给过程中的群体均等化和地区均等化。开发区建设作为经济发展主导下的产物，在市场化的推动下，利益分化不可避免。各级政府要充分发挥其公共利益协调者的角色，积极引导公共产品配置的公平性。

4）统筹协调，实现公共产品的区域均等化配置

加大都市区范围内的公共服务资源整合力度，提升完善开发区公共服务功能，缩小开发区与主城之间公共服务水平差距，促进主城优质资源有序扩散和转移。建立区域协调发展机制，促进资源整合和共享，推进基本公共服务的区域一体化和均等化配置。

5）体制完善，保障基本公共服务均等化

充分发挥政府在公共产品配置中的主导作用，依托公共政策引导，通过制定基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督；完善公共财政制度，大力拓宽公共产品的融资渠道；根据公共产品的市场特性，建立政府主导、多元化契约合作的公共产品供给机制；通过财政补贴、公私合营（PPP模式）、特许经营、贷款贴息、政策扶持等方式，引导社会主体参与公共服务设施的建设和运营。

【注释】

[1]层次分析法（Analytic　Hierarchy　Process，AHP）由T.L.Saaty等人在20世纪70年代提出，是一种定性和定量相结合的，系统化、层次化的分析方法。

[2]根据发改委、国土资源部、建设部公布的《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，上海市域范围内共有15个国家级开发区，而《上海市开发区统计手册（2009）》中仅统计其中5个国家级开发区，而将其他工业集中区数据归并处理，本评价体系中采用后者的统计方式。

[3]主要数据来源：上海市开发区统计手册（2009），上海市统计年鉴（2009），上海市轨道交通现状图（2010年）。

[4]资料来源：苏州工业园区官方网站（http：//www.sipac.gov.cn）

[5]王兴平.中国城市新产业空间——发展机制与空间组织［M］.北京：科学出版社，2005

[6]王兴平.中国开发区空间配置与使用的错位现象研究——以南京国家级开发区为例［J］.城市发展研究，2008（2）：85-91

[7]365专访：江宁房管局局长孙永安透露楼市“秘密”［EB/OL］.http：//bbs.house365.com/Printthread.php？thread；d＝1313178

[8]皮黔生，王恺.走出孤岛——中国经济技术开发区概论［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2004

[9]由于统计口径不同，同时考虑到高等院校学生基本不享用基础教育和基础医疗设施，此项分析忽略高等院校学生人数。

[10]此分类参照《北京市居住公共服务设施规划设计指标》和《南京市新建地区公共设施配套规划指引相关分类》。

[11]依托开发区建设是我国大学城建设的主要方式，但并非所有的开发区都设有大学城，国内大学城主要分布于省会城市。一方面大学城师生相对于开发区内其他人口，在公共服务设施需求上具有较大的差异性，另一方面大学城本身作为一种特殊的公共产品，与周边地区具有一定的共享性，因此，本书将大学城师生作为开发区公共产品需求的使用群体单独列出。

[12]陈弋.开发区公共服务设施体系研究［D］.［硕士学位论文］.杭州：浙江大学，2009

[13]陈弋.开发区公共服务设施体系研究［D］.［硕士学位论文］.杭州：浙江大学，2009