江宁经济技术开发区与城市整合研究成果分析

上文从纵向演化和横向评估两个维度，基于公共产品的研究视角对开发区与城市整合的演化过程、动力机制、整合水平、整合模式和整合路径进行了系统的梳理。基于以上分析，下面以南京市江宁经济技术开发区（简称为“江宁开发区”，下同）为典型案例，从公共产品的空间均等化和供需平衡两方面对江宁开发区与南京主城的动态整合程度进行具体研究。

5.5.1　江宁开发区基本概况

从地理区位来看，江宁开发区地处沿海和长江经济发展带的交汇处，位于华东中心城市南京市都市圈内，距市中心仅7 km，是南京主城南向拓展的核心区域。广义上的江宁开发区包括江宁开发区、江宁科学园和空港开发区三个园区（图5-20）。其中，空港开发区管委会为江宁开发区管委会下属机构，而江宁科学园与江宁开发区为托管关系，在对外口径上，江宁科学园列入江宁开发区经济统计口径。

图5-20　江宁开发区三园区分布图

江宁开发区总体规划的功能定位为：具有鲜明特色的国际化、现代化、生态型的南京新市区；以高新技术产业、高科技企业、高科技人才为支撑的经济园；与国际惯例接轨、与现代市场经济接轨的创业园；人与自然和谐共生的城郊休闲旅游生态园；人居环境清洁优雅、文化气息浓郁、充满生机活力的文化园。《南京市城市总体规划（2007—2020）》中将依托江宁开发区发展的东山副城定位为“承担主城综合功能扩散和辐射南京都市圈南部地区的区域副中心”，提出“加快用地调整，优化工业用地布局，大力增加商业金融和社区配套等公共设施用地”，“加快副城中心功能建设，全面提升综合服务功能”。

考虑到空间发展主体的多样性和公共产品的区域共享性，同时结合行政管理边界，本章界定的江宁开发区研究范围为：北向参考《南京市城市总体规划（2007—2020）》中所划定的东山副城边界，东西两侧以秣陵街道行政区划范围为界，南向以江宁开发区和江宁科学园规划管理边界为参考，并结合各社区的行政边界予以调整，总面积147.2 km2。包括东山老县城部分地区、江宁开发区一二期用地、江宁科学园一期用地和江宁大学城①。在本章节中如无特别说明，所指“江宁开发区”即本研究范围（图5-21）。

图5-21　典型案例研究范围示意图

根据江宁开发区的开发时序，以秦淮河、牛首和天元路为界，江宁开发区可以划分为四个片区（表5-13）。

表5-13　江宁开发区分片区用地范围

5.5.2　江宁开发区与南京主城动态整合演化过程

江宁开发区是我国较早成立的开发区，自1992年成立以来，历经近20年的发展历程，正面临着由功能单一的开发区发展模式向内涵生长的综合化新城模式转型。由江宁开发区与南京主城的动态整合关系，可将江宁开发区的演化过程分为四个发展阶段（表5-14）。

表5-14　江宁开发区与南京主城互动整合演化过程

由南京城市空间拓展与江宁开发区的动态演化过程来看，近20年来，开发区建设已经成为拉动南京都市区化的核心动力。南京主城与江宁开发区的关系，从周边独立发展的县城开发区到自下而上的功能和空间的外溢区，再到自上而下的综合型片区和区域副中心定位，经历了独立发展到统筹协调的过程。从公共服务配置的阶段来看，江宁开发区正处于由功能提升向区域整合过渡的发展阶段。

借由东山、仙林、浦口三个副城与主城的功能整合提升，南京进入了新一轮都市区空间重构的阶段。2007年修编中的《南京市城市总体规划》在原“一城三区”的基础上，将上一版规划中确定的三个“新市区”调整为“副城”，提出强化资源的高度整合与功能的进一步提升，三个副城要加快培育次区域中心，提升综合服务功能，以形成多中心格局，共同承担南京区域中心职能；并指出，南京都市区是南京高度城市化的地区，是高层次产业承载区、也是南京城乡空间一体化高品质的地区。

5.5.3　基于公共产品视角的江宁开发区整合模式

1）江宁开发区外延整合模式

由江宁开发区动态整合的动力机制上来看，江宁开发区是由一个县办自费开发的开发区起步，因此在其发展建设初期，其发展动力更多由江宁区内部来推动，是一个相对封闭的空间组织结构。在撤县设区后，随着交通日益通畅和外来动力的加强，江宁开发区本身的空间结构正在南京主城的轴向扩展及圈层扩展影响下发生转变。“主城功能外拓”和“本地城市化”成为推动江宁开发区由工业化带动城市化、由开发区向城市综合新区转型的两大动力机制。因此，江宁开发区的外延整合具有“江宁开发区与东山老县城互动整合”“江宁开发区与南京主城互动整合”的两个整合层次。

就江宁开发区与东山老县城的整合关系而言，开发区与其所依托的老县城已经形成一体化发展的城市新区格局，其外延整合模式逐步由发展起步期的“边缘融入型”向一体化发展转变；然而就其内部功能空间而言，各个片区仍具有相对的独立性和分异性，整体空间结构的整合度低、体系感较弱，亟须进一步整合发展，以形成强有力的都市发展区的辐射和增长反磁力中心。

而就江宁开发区与南京主城的动态整合关系而言，江宁开发区地处南京大都市主城区边缘，随着南京城市的发展，正在迅速演化为南京主城区的重要组成部分，江宁开发区及依托其发展起来的东山副城（原东山新市区）是南京都市区吸收外来人口和承接主城人口和功能外溢的主体，其与南京主城的整合关系也由建立初期的“远郊独立型”逐步向“边缘融入型”演化。

2）江宁开发区内构整合模式

从江宁开发区的总体发展来看，居住空间、工业空间、服务空间基本达到均衡配置，基本公共服务设施基本达到均等化配置，基本满足开发区居民的基本需求，其内构整合模式为“综合供给型”；就其发展过程而言，开发区的公共服务配置是与开发区功能空间开发和人口集聚过程相适应的，为“同步供给”的配置路径。

而从不同分区来看，东山片区依托其老城镇发展，相较于其他片区而言，各类用地相对均衡，公共设施较为齐全，服务等级较高，且各项比例相对较为合理，就其内构整合模式为“综合供给型”，其配置路径基本为“同步供给式”。百家湖片区作为江宁开发区的一期用地，经过近20年的发展历程，开发区内的各项配置已基本完善，其内构整合模式为“综合供给型”；然而就其发展路径来看，公共服务配套相对于居住空间和工业空间呈现相对滞后的现象，为“后置补充式”的配置路径。九龙湖片区和科学园片区作为江宁开发区的二期用地，与一期用地相比，仍处于开发建设阶段，现状人口密度相对较低；依托江宁大学城的建设，其公共服务配置明显偏重于教育科研，基层公共服务设施相对缺乏；而就公共服务水平而言，江宁区近期投资建设的同仁医院、南师附中江宁分校、体育中心等高水平公共服务设施基本布局在这两个片区，公共产品配套水平优先于片区综合开发水平，呈现出“服务带动型”发展模式的典型特征；其公共服务设施配置呈现出明显的高起点配置、以公共服务引导城市开发的特征，为“前置带动式”的配置路径。

5.5.4　江宁开发区公共产品配置的空间均等化评价

公共产品布局的空间均等化程度是衡量公共产品空间配置公平性的重要指标，本研究以前文所定义的研究范围为研究基底，运用ArcGIS空间分析工具，以教育设施和医疗卫生设施为例，对江宁开发区公共产品配置的空间均等化程度进行定量分析。主要从服务半径、空间可达性、服务人口三个方面对开发区公共产品空间均等化程度进行分析，具体分析思路如图5-22所示。

图5-22　基于ArcGIS的公共产品空间均等化水平评价方法

本章分析所用的数据主要包括：

①《南京市城市总体规划（2007—2020）》都市区土地用地现状图；

②《江宁区城乡统筹规划（2008—2020）》道路交通现状图；

③江宁开发区基本公共服务设施布局图（实地调研绘制）；

④江宁区分社区人口统计相关资料。

1）江宁开发区公共产品空间配置现状

从教育设施的布局来看，目前江宁全区义务教育基本已实现均等化布局。其中，小学和初中依托原中心镇，形成一镇一校的分布格局，基本满足义务教育就近就学的需求。而高中则相对集中布局于东山老镇区周边。截至2009年底，江宁全区共有各类幼儿园68所，小学33所，普通中学34所（其中高级中学8所，初级中学25所，九年一贯制学校1所）。同时，为提升开发区基本教育设施水平，开发区近年来新建了6所民办中小学，其中，小学至高中段2所（21世纪双语学校、华夏实验学校）；完全中学4所（英华学校、东山实验中学、南师附中江宁分校、东山外国语学校）。同时依托科学园建设，引进了东南大学主校区、河海大学江宁校区、南京航空航天大学将军路校区、正德学院等15所高等院校，形成了从小学到大学较为完备的教育体系（图5-23）。

图5-23　江宁区教育设施分级布局原则

在医疗卫生设施方面，根据《南京市“十一五”卫生事业发展规划》提出的“全面启动郊区县基本现代化医疗建设和农村社区卫生服务建设”，江宁区现已建成“以区县基本现代化医院建设为龙头，以社区卫生服务中心为主体，以社区卫生服务站为基础”的三级医疗卫生服务体系（图5-24）。截至2009年江宁全区已建成3个二级医院、23个社区卫生服务中心和168个社区卫生服务站，街道社区医疗机构就医人数占就诊总人数的60%以上。从空间布局上看，综合医院全部位于东山副城内，其近期主要发展方向为提升服务能级、缩小与南京主城区的差距。其中，区人民医院提升为省附属医院，江宁中医院升级为省级附属医院，另外在九龙湖片区，由社会企业投资新建三甲同仁医院。基础卫生服务设施在江宁全区实现均等化布局。其中，卫生服务中心依托江宁原各中心镇设置，平均服务人口约为40　000人；社区卫生站依托基层社区建设，平均服务人口约1　500人；各基础卫生设施点保证15～20 min内通达。

图5-24　江宁区医疗卫生设施分级布局原则

2）基于服务半径的公共产品均等化评价

公共产品的服务半径是衡量公共产品空间布局均等化程度的重要指标。其分析方法是运用缓冲区分析方法，以公共服务设施的所在位置为研究基点，计算一定服务半径距离内所覆盖的空间面积。

（1）公共产品的服务半径分析

参考《南京市教育设施布局规划（2006—2020）》、《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中对于教育设施和医疗卫生设施服务半径的规定，以教育和医疗各级服务设施的所在位置为源（点数据point），分别以100 m、500 m、1　500 m、2　500 m为半径作缓冲区（Distance→straight　distance），绘制各单要素服务半径分析图，分析结果如图5-25、图5-26所示。

图5-25　江宁开发区教育设施的服务半径分析

图5-26　江宁开发区医疗卫生设施的服务半径分析

（2）基于公共产品服务半径的累计覆盖率统计

运用Arc GIS的栅格统计功能，计算各级缓冲区可达的服务面积，并统计各级缓冲区累计覆盖面积占总研究区域面积的比重（表5-15）。

表5-15　江宁开发区公共服务设施服务半径统计分析　　　　　　（%）

注：表格中的数值反映的是不同服务半径内累积覆盖面积。

由空间分布来看，东山片区的公共服务设施覆盖率最高，基本能够满足公共服务设施的服务半径要求，而其他片区的服务半径覆盖率不尽理想，大学城片区的教育设施和医疗卫生设施均较为缺乏。

从各类设施的服务半径累计覆盖率统计来看，江宁开发区各类公共服务设施的服务半径与相关标准规定有一定差距。其中，小学500 m服务半径内的覆盖率不到10%，中学1　000 m服务半径内的覆盖率约25%；医疗卫生设施中基层卫生站的均等化水平最高，但500 m服务半径内的覆盖率也不到10%。总体而言，教育设施的服务半径较医疗卫生设施理想。

3）基于空间可达性的公共产品均等化评价

理论上，公共产品的服务半径分析是基于直线距离来表征公共服务设施的覆盖率，而在现实使用中，公共服务设施的辐射面积往往受到交通设施和交通工具的影响。因此，将行进成本纳入公共产品空间布局的均等化评价中，能够更好的拟合公共产品的现实使用情况。基于空间可达性的公共产品均等化分析的计算方法如下：

①将分析基底转换为栅格图像：基于ARC/INFO软件平台，以《南京市城市总体规划（2007—2020）》市域土地利用现状图（江宁区部分）为基础数据，使用正交网格分割将研究基底转换为10m×10m的栅格图像。

②绘制行进成本栅格图：考虑到不同交通方式对于公共产品可达性的影响（表5-16），分别绘制车行成本栅格图和步行成本栅格图。在车行成本值设置中，快速路、城市主干路和其他道路的平均时速分别为40km/h、30km/h和20km/h；而在步行成本值设置中，设定各级道路上的步行平均时速均为4km/h；对于没有道路的陆地部分，假设其为均质地面，即在其上可以向任意方向行动，但是行动方式受到限制，其平均时速为3km/h。

表5-16　不同土地利用类型的行进成本值设置

注：没有道路的陆地部分，假设其为均质地面，即可向任意方向行动，但是行动方式受到限制。

③生成成本加权距离栅格图：采用成本加权距离方法，选择0～5min、5～10min、10～15min、15～30min、30min～1h、1h以上六个圈层结构计算各级各类设施的单要素成本加权距离，并生成各类设施的成本加权距离栅格图。

④统计各类设施不同出行时间的可达覆盖率：运用ArcGIS统计分析工具对各类设施不同出行时间的可达覆盖率进行统计。

（1）江宁开发区教育设施的空间可达性分析

《南京市教育设施布局规划》以及《南京市新建地区公共服务设施标准》中规定，中学服务半径不大于1　000m，小学不大于500m（小学生步行不得超过15min，原则上不跨越主干道）。

图5-27　小学的空间可达性分析

从可达性分析的结果来看（图5-27至图5-29，表5-17），小学以车行和步行方式计算，平均出行时间约为17min和53min，车行15min累计可达面积占研究范围的57.65%，而步行15min累计可达面积仅占13.47%。中学的车行和步行平均出行时间分别为17min和51min，中学车行30min累计可达面积超过研究范围的80%，而步行30min累计可达面积约占研究范围的50%。

图5-28　中学的空间可达性分析

图5-29　教育设施综合可达性分析

表5-17　教育设施可达性统计分析

（2）江宁开发区医疗卫生设施的空间可达性分析

就医疗卫生的可达性分析结果来看（图5-30至图5-32，表5-18），各级医疗卫生设施的平均车行时间均在20 min以内，综合可达性车行半小时覆盖率约为80%，步行半小时覆盖率约为40%。从综合医院布局来看，车行15 min覆盖率约为50%，30 min覆盖率接近80%，总体通达性较好。而社区卫生服务中心和社区卫生服务站旨在打造15 min基本卫生服务健康圈，因此按照车行15 min计算，覆盖率分别达到56.94%和57.94%。

图5-30　综合医院空间可达性分析

图5-31　卫生服务中心空间可达性分析

图5-32　卫生服务站空间可达性分析

表5-18　医疗卫生设施可达性统计分析

（3）江宁开发区公共服务设施的综合可达性分析

将教育设施可达性分析结果和医疗卫生设施可达性分析结果（图5-33）进行叠合分析，计算江宁开发区公共产品布局的综合可达性。计算结果如表5-19所示。

图5-33　医疗卫生设施综合可达性分析

表5-19　综合可达性统计分析

续表5-19(www.chuimin.cn)

从教育设施和医疗卫生设施的综合可达性来看（表5-19），江宁开发区的教育设施均等化布局程度要略优于医疗卫生设施，同时各级设施的平均车行时间均在20 min以内。而从不同出行方式来看，公共服务设施车行和步行的平均出行时间分别为16 min和46 min，平均可达性车行半小时覆盖率超过80%，步行半小时覆盖率将近50%，基本能够达到“半小时综合服务圈”的要求。

4）基于人口分布密度的公共产品均等化评价

服务半径和空间可达性都是基于空间全区域覆盖的角度对公共设施的均等化程度的评价指标，而另一方面公共设施配置还应当与人口分布密度相协调。基于人口分布密度的公共产品均等化评价的方法步骤如下：

（1）人口密度插值图生成。根据江宁各社区人口数据绘制人口密度插值图（kring插值）。由人口密度插值图（图5-34）可以看出，江宁开发区的人口分布呈现明显的由东山老县城向外围圈层递减的规律，其中大学城片区人口密度最低^[9]。

图5-34　人口密度插值图

图5-35　基于人口密度的公共产品均等化分析

（2）根据将人口分布密度将研究区域划分为高密度区、中密度区和低密度区三个等级；根据公共产品综合可达性程度，将研究区域划分为可达性好、可达性中等、可达性差三个等级（表5-20）。

表5-20基于人口分布密度的公共产品均等化评价

（3）将人口分布密度和公共产品综合可达性进行叠加分析，根据其供需情况将研究区域划分为供给超前、供需平衡、供给滞后三个等级（图5-35）。

从人口密度和公共服务可达性的交叉分析可以看出，开发区现有的公共产品配置基本与人口分布密度相符。而就各片区的具体情况来看，东山片区依托老县城的发展基础，公共服务设施配给与现状人口分布基本实现供需平衡；百家湖片区作为江宁开发区一期用地，公共服务配给较为理想；九龙湖片区作为开发区二期用地，配备了如同仁医院、南师附中江宁分校等高水平的公共设施，呈现明显的服务引导趋势；而大学城片区由于人口构成相对单一，公共服务配套基本依托高等院校内部自主配置，社会公用型服务设施相对缺乏。

5.5.5　江宁开发区公共产品需求研究

开发区公共产品需求分析主要通过问卷调查和访谈法相结合的方式。共发放居民问卷300份，回收有效问卷282份，有效率94%；发放学生问卷60份，回收有效问卷54份，有效率90%（表5-21）。

表5-21　江宁开发区问卷发放情况一览表

续表5-21

1）基于问卷样本的江宁开发区人口构成

江宁开发区地处南京大都市边缘区，开发区及依托其发展起来的东山副城（原东山新市区）是南京都市区吸收外来人口和承接主城人口和功能外溢的主体。工业化带动城市化、开发区带动城市新区建设是东山副城发展的主导方向，其城市化是由南京主城的近域城市化、本地人口的就地城市化、外来就业人口城市化三重作用下共同推动的。因此，江宁开发区的人口构成主要包括以下四个群体：原住地拆迁安置农民、外来购房者、外来务工人员和大学城师生。这四个群体具有鲜明的群体特征，对于公共服务需求也各自有所侧重。

根据问卷统计的结果，从常住居民的户口原籍构成来看，江宁本地居民约占调研样本数的43.2%，其中，东山片区这一类别的比例最高，约占东山片区样本数的58.3%，其余三个片区基本占本区样本数的35%左右。而在迁入者构成来看，由南京市域（南京主城及其周边区县）约占样本数的25.1%，江苏省内和省外迁入的各占14.3%和17.4%。其中，东山片区和百家湖片区的外来购房者中以南京主城的近域购房者为主，九龙湖片区和大学城片区则以省外购房者为主。高等院校学生集中分布在九龙湖片区和大学城片区的方山大学城内（图5-36）。

图5-36　江宁开发区户口原籍构成分片区统计

2）公共产品需求的总体评价

根据公共设施综合需求度统计结果（图5-37）可以看出，开发区居民对于公共交通、商业金融和教育、医疗等设施的需求度最高。在公共设施需求迫切程度上，几乎所有的调研者都认为公共交通需求最为迫切。而问及公共服务设施配置目前存在的最主要问题时，43%的居民选择“服务网点覆盖面不全”，有23%的居民反映公共服务的“服务水平不高”。

图5-37　江宁开发区公共产品需求度评价

根据问卷统计结果，开发区居民对教育设施和医疗卫生设施基本满意。就教育设施而言，幼儿园、小学、初中、高中的满意度均达60%以上（图5-38）。对于医疗卫生设施非常满意和比较满意的累计约占调研样本数的70%（图5-39）。然而，当地居民也指出，开发区的公共服务水平距离主城仍有较大差距，一些高档社区的居民宁可到主城就医就学，也不愿就近选择当地的公共服务设施点。由于建设时序的差异性，东山片区和百家湖片区的总体满意度比九龙湖片区、大学城片区高。

图5-38　教育设施满意度调查

图5-39　医疗卫生设施满意度调查

3）公共产品需求的群体差异

从公共产品的需求来看，开发区不同群体间存在明显的群体差异。总体而言，拆迁安置农民作为开发区建设前期的“原住民”，对开发区的公共服务依赖程度和满意度要高于其他群体；商品房小区居民对公共服务水平的要求较高，倾向于选择主城的优质资源；而外来务工人员和大学城学生对开发区公共服务的依赖度有限。下面将对开发区各群体的主要特征和公共产品需求进行阐述。

（1）拆迁安置农民

江宁开发区内典型的农民拆迁安置小区包括东山片区的骆村社区、百家湖片区的太平花苑、九龙湖片区的殷巷小区、大学城片区的天景山小区等。这些小区的社区居委会一般由原村委会组建而成，承担起行政管理和物业管理的双重职责。居民社会关系仍维持一部分原村民小组的组织关系。这类居民虽在居住形式上完成了从农民到居民的转变，但其生活方式依然没有发生根本改变。因此在身份认同上，大部分居民仍不认为自己是南京人，本地归属感较强。从工作地点上来看，超过90%以上的居民在江宁区工作，其中在开发区工作的约占调研总数的87%，基本上不存在职住分离的现象。就问卷调查的统计结果来看，拆迁安置居民的平均年龄为49岁。从家庭结构来看，以主干家庭和核心家庭为主，三代居和两代居家庭比重较大。

而从对公共服务设施的需求来看，这部分居民对居住现状满意度较高，迁居意愿不大，对于公共服务设施也没有太高的要求。由于社会活动相对封闭，基本公共服务需求均在社区内部解决，开发区现有的基本公共服务设施基本能够满足居民的需要。百家湖片区的太平花苑，是江宁开发区最典型的拆迁型农民复建小区，小区内有太平、湖滨、牛首3个居民社区，居住人口达2.6万人。社区内部配备有翠屏山小学、翠屏山幼儿园、社区卫生服务站、老年活动中心、残疾人康复中心等。为保障农民的基本生活，这部分公共服务设施优先对本社区居民开放。就调查统计，大部分居民对于公共服务设施的满意度较高，基本上没有择校和跨区就医的现象。

社会保障方面，对于失地农民，江宁区有统一政策，比如开发区和科学园在招聘劳动力时，将优先考虑拆迁户的就业问题。而老年人作为弱势群体，通过发放土地补偿费和生活补助的形式来维持生活，经济上得到保障。同时所有农业户口居民将享受新型农村合作医疗的优惠政策，社区也在财政上给予支持，减少居民就医压力和健康风险。

（2）商品房小区居民

从入住时间上看，超过95.5%的居民为2000年之后迁入。就总样本数来看，每年迁入的样本数占总样本数比重变化不大；但其存在明显的片区差异，百家湖片区和东山片区超过60%的居民为2005年之前入住，而九龙湖片区和大学城片区的居民则有超过半数为2005年之后入住。

在迁入原因中，工作原因和房价是江宁开发区居民选择在此居住的最主要原因，两者占样本数的近一半比重；除此之外，子女教育、服务设施水平和居住环境的改善也是影响开发区居民选择居住地的重要原因。在问及搬迁意向时，79.8%的居民表示没有搬迁的打算，20.2%的居民表示未来5年内有迁居的打算。其搬迁的主要原因为子女教育问题，约占样本总数的29%。受访者表示虽然江宁开发区的教育水平近年来已得到较大提高，但与主城相比仍存在一定的差距。

在外来住房者中，以核心家庭为主，三代同堂的现象较少，普遍年龄在25～45岁，以青壮年为主。从职住分离的情况来看，外来购房者中在江宁本地工作的约占调研样本数的66.3%，在南京其他地区的约有33.6%，同时在区域构成上，雨花区和鼓楼区的职工所占的比重最高（图5-40）。

图5-40　江宁开发区居民工作地点统计

从公共服务的需求来看，这一群体对公共服务水平要求较高，倾向于选择主城的公共服务设施。在问及公共服务设施配给方面，受访者普遍反映虽然开发区的公共服务设施配置水平近年来已有显著的提升，但仍与主城有较大的差距，跨区就学和就医现象较为明显。由于公共服务设施的缺乏，一些新建小区的入住率不高（表5-22）。

表5-22　江宁开发区楼盘基本情况一览表

（3）外来务工人员

江宁开发区的务工人员主要有三种职住形式。

①在开发区工作，居住在南京主城，每日通过企业班车往返于主城和开发区之间，定点接送，这一群体约占江宁开发区职工的10%。一些早期由主城搬迁而来的企业主要采用这种形式，如金城集团、晨光集团等。由于企业成立时间较早，企业职工往往以南京本地人为主，这一群体大多在主城已有较稳定的住房，同时考虑到子女就学以及主城公共服务相对成熟等因素，在开发区内居住意愿不大。这部分人群的居住和公共服务需求主要由主城解决，对开发区内的公共服务依赖程度较低。

②居住在企业配置的职工宿舍或租赁开发区周边的农民拆迁安置房（如殷巷小区等），这种形式约占开发区职工的60%。这部分群体以普通蓝领工人为主，年龄结构较年轻化，未婚比例较大，群体构成相对单一。由于企业内部配备一定的公共服务设施，企业职工的医疗和社会保障需求主要通过企业内部解决，同时由于收入的限制，对开发区内部的公共服务水平没有太高的要求。对这一群体，开发区公共服务供给的重点是满足基本生理需求的物质供给为主（如餐饮、居住等），在此基础上通过医疗健康、教育培训、基本社会保障等同步配套完善公共服务体系。

③在开发区周边自主购买商品房解决居住问题，这一群体主要为企业的管理人员或是中高级技术人员。随着开发区现代服务业的快速发展和企业的升级换代，这一比例正逐年加大。这一群体与上文中所提及的商品房小区居民有所重叠，在此不再赘述。

（4）大学城学生

江宁大学城的建设及其所带动的人口集聚，极大地促进了江宁开发区由单一功能区向综合城市新区转变。江宁大学城目前已有包括东南大学、河海大学等15所高校入驻。从对公共产品的需求来看，高等院校学生的公共服务需求较为单一，除购物需求外，医疗卫生、文化体育等公共服务需求均在校园内部解决。学生的购物和休闲活动主要依托东山老县城和天元路附近的义乌商品城，日常休闲购物选择在大学城周边和开发区内的约占调查样本数的80%。

从大学城学生与南京主城的联系来看，大学生到南京主城的主要目的是休闲购物，其中进城频率每月1次的约占调查总数的50%，交通方式几乎完全依托公共交通。在公交满意度调查中，74%的大学生表示对公共交通不满意或很不满意。据了解，江宁大学城目前公交站点主要分布于天元路附近，区域内存在很大的公交线路空白区。如地理位置较偏远的中国药科大学，因与大学城其余地块的联系仅靠一条公交线路，且车次间隔时间达30 min，导致这条线路在周末几近瘫痪。每次同时在药大门口公交车站等车的人达30人之多。公共交通的缺乏导致学生们只能选择乘坐私人经营的面包车。

在产学研合作方面，在问及是否有意愿在开发区的企业中实习和工作时，多数同学表现出观望的态度，24%的同学明确表示不愿意，而40%的同学表示有待考虑。而对于高校与开发区的产学研合作关系，66%的同学表示不太清楚。说明在高校学生的认知上，开发区与高校的产学研合作关系不够紧密。当然，这一调查结果也与大学城内的学生多为本科低年级学生、参与实践研究课题较少有关系。

从设施共享程度来看，尽管江宁大学城在规划建设时，就有意识地划出一块资源共享区，希望实现高校间师资交流、学分互认和教育资源共享。但就目前的发展状况来看，共享区内规划建设项目中只有江宁体育中心已投入使用。原本构想的“高校集中、资源共享”理念仍未在大学城得以实施。各高校在管理上仍相对封闭，同区域内的设施等级、体育项目等都非常类似，相似资源重复建设现象严重，几乎每个大学都在新校区配备了超过2　000 m2的体育场馆。且很多学校按远景规划建设的体育设施远远大于现状使用需求，是运营管理的负担。同时，由于周边楼盘与大学城的交通联系不便且路程遥远，周边居民对大学城内部配备的体育等公共服务设施使用率较低。

5.5.6　江宁开发区公共产品配置总体特征

1）发展路径：由自发供给模式向规划引导模式转变

从发展路径上看，江宁开发区在其发展初期，公共产品供给主要依托开发区周边乡镇和东山老县城配置，是典型的自下而上的自发供给模式。公共产品布局缺乏统一规划，设施布局零散，不成体系，服务水平相对较低，体现出明显的城乡二元结构的特征。随着开发区空间的不断拓展和功能内涵的提升，开发区公共服务需求逐步趋于多样化，需求层级提高，原本相对零散的自发供给模式已不能满足开发区发展的需求。以规划为引导，整合原有资源，实现高效率、高水平、无差别的公共服务均等化配置成为开发区公共服务配置的发展方向。即在开发区空间拓展、功能整合的过程中，完成公共产品整合。

以教育设施为例，江宁开发区在建立初期，教育设施主要依托周边乡镇的村办中小学，空间布局零散，服务质量不高。2003—2008年，江宁开发区的基础教育设施以资源整合、集聚发展为原则，对各村办中小学进行调整。中小学、幼儿园数量总体呈下降趋势，“规模化办学”的效果明显。通过设施撤并重组、师资力量整合，江宁开发区教育质量有了大幅提升，空间上分散布局的状况有所改善。

2）服务层级：公共服务体系基本成型，但层次有待提升

从江宁开发区公共服务层级来看，江宁公共服务设施的种类已相对齐全，“地区级—片区级（社区级）—基层社区级”三级公共服务体系已基本成型，但中心体系层次相对模糊、地区级公共服务中心缺位。

依托社区居委会和社区服务中心，基层社区级公共服务配置基本完善，教育、医疗等基本公共服务设施基本达到均等化配置。但就服务水平来看，江宁开发区的总体服务水平与主城仍存在较大差距，教育、医疗等设施仍较为紧张，跨区就学和就医的现象较为明显。

而地区级公共服务设施主要位于东山老县城，依托县域经济时期形成的各级中心雏形，公共服务配置被动滞后，现有的公共设施集聚轴主要沿秦淮路、金箔路、天元路等城市主要道路展开，与各级中心缺乏紧密的关联性，体现出明显的工业园区带动和远郊县城的特征。高等级公共服务资源缺位，尤其是能够承载江宁开发区内涵提升的优质服务资源相对缺乏，没有发挥出公共服务在引导开发区由“建区”向“造城”功能转型、内涵提升过程中的积极作用，亟待培育服务于都市区南部的市级公共设施和集中的公共服务中心区。

3）空间布局：服务半径较大，但与人口密度分布基本相符

从江宁开发区公共服务体系的空间布局来看，既有的空间结构相对分散，基本公共服务设施的服务半径较大，所需通勤时间较长。例如，江宁开发区内小学500 m服务半径的覆盖率不到10%，中学1　000 m服务半径内的覆盖率约25%；小学车行和步行平均出行时间约为17 min和53 min，中学的车行和步行平均出行时间分别为17 min和51 min。但是也应当指出，江宁开发区作为城市边缘区，人口密度较低，一味追求与主城相当的服务半径并不现实。从人口密度和公共服务可达性的交叉分析也可以看出，开发区现有的公共产品配置基本与人口分布密度相符。因此，可以根据各类公共服务设施的有关标准，在服务半径指标上适度放宽。

而就各片区的具体情况来看，东山片区依托老县城的发展基础，公共服务设施配给齐全，与现状人口分布基本达到供需平衡；百家湖片区为江宁开发区一期用地，已有一定的发展积累，公共服务配给也较为理想；九龙湖片区作为开发区二期用地，配备了如同仁医院、南师附中江宁分校等高水平的公共设施，呈现明显的服务引导趋势；而大学城片区由于人口构成相对单一，公共服务配套基本依托高等院校内部自主配置，社会公用型服务设施相对缺乏。此外，在长期分片区差异化的发展背景下，加上自然要素（秦淮河、牛首山河）的分割，各片区发展相对独立，开发区与东山老城区之间的东西向联系性不强，内部通道建设滞后，没有为新老城区融合发展创造机会。

4）区域共享：缺乏整合，设施共享程度较差

从江宁开发区内部的设施共享程度来看，江宁开发区公共服务设施缺乏与浪费的问题同时存在。公共服务配套不成体系，同区域内的相似资源重复建设现象严重，人为准入壁垒和公共交通制约限制了公共服务设施的共享程度。如对于大量居住在开发区的外来务工人员，他们的医疗保险和子女上学等问题存在着很多门槛限制。

另外，江宁开发区与南京主城的公共服务配置缺乏统筹，服务对象以本地人口为主，尚未考虑到南京主城郊区化所带来的居住主体需求，也未达到服务都市区以南地区的水平。已有的设施规模小、发展空间不足，设施老化和设备陈旧等问题也不容忽视。

5.5.7　公共产品视角的江宁开发区与城市整合发展建议

1）能级跨越，打造南京都市区南部副都心

打造强有力的公共服务中心既是江宁开发区自身功能完善、内涵提升的需要，也是培育南京都市区反磁力中心的必要条件。强有力的中心应该是具备充足的发展空间、多元化的功能、良好的通达性和相互之间便捷的联系，为新市区及周边提供完善便利的生活配套和生产服务。

江宁开发区要抓住南部新城和南京南站建设的机遇，完善功能、提升能级，由建区向造城转变。通过构筑行政办公、商务商业、文化体育等多功能复合的公共中心，加快江宁开发区的功能转型和内涵提升，打造南京都市区南部副都心，形成主城南拓的辐射中心和增长中心。

2）整合提升，提高基层公共服务水平

开发区作为调整城市空间和产业结构、促进都市区空间统筹发展的核心地区，也是区域公共产品由城市化地区向乡村地区拓展延伸的过渡地区。因此，开发区的公共服务配置不仅要体现其作为城市新区的示范作用，也要突出开发区作为城乡过渡空间的引导作用。而基层社区级公共服务作为开发区公共服务体系中最基本的构成单元，其服务水平是衡量开发区公共服务均等化程度的重要指标。提高基层社区公共服务水平，打造基层社区公共服务中心是有效推进公共服务均等化的手段。

基层社区公共产品配置可结合社区居委会，把握集聚优化原则，统一规划、合理布局。鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共设施（如文化娱乐设施、体育设施、商业金融服务设施等）集中组合设置，形成相对完善的社区服务中心。功能相对独立或有特殊布局要求的公共设施（如教育设施、医疗卫生设施、派出所等）可相邻设置或独立设置。

3）统筹协调，实现区域公共产品的均等化配置

第一，提高公共服务设施的共享性。在为新建小区配置公共服务设施时，应优先考虑将具有共享性的设施布局于小区边缘地带，与周边小区实现共享，避免同类资源重复建设，提高公共服务设施的利用效率。

第二，消除人为准入壁垒。充分考虑外来务工人员等“准市民”、外来购房者等“新市民”的实际需求，为其提供基本公共服务（尤其是基本教育、医疗保险、社会保险等福利型公共服务）保障的衔接。

第三，在都市区范围内实现整合发展。加大都市区范围内的公共服务资源整合力度，提升完善开发区公共服务功能，缩小开发区与主城之间公共服务水平差距，促进主城优质资源有序扩散和转移。建立区域协调发展机制，促进资源整合和共享，推进基本公共服务的区域一体化和均等化配置。