开发区与城市整合：长三角的实证分析

随着1984年开始的城市经济体制改革的逐步深入，南京市计划经济的坚冰逐步被打破，市场经济因素在城市开始萌芽。1986年，南京港对外开放，1988年，南京市及所辖的江宁、六合、江浦被列入沿海经济开放区，南京全方位、多层次开放格局开始形成，城市外向型经济开始快速发展。但是由于城市所有制结构影响，城市经济转型迟缓、开放滞后、城市经济地位有所下降^[20]。1988年4月，为了贯彻中央关于加快沿海发展战略促进科技体制改革的方针，江苏省人民政府做出了“科技兴省”的决策。通过科技进步与智力开发促进江苏国民经济的发展。在经过较长时间的酝酿后，省、市人民政府决定选择在南京市浦口区沿江乡内创建一个高（新）技术产业的外向型试验开发区，并得到了国务院特区办公室的同意和国家科委的批准^[21]。从这一刻开始，南京市翻开了建设开发区的新篇章，南京市步入经济发展的新阶段。

3.3.1　南京市开发区与城市发展概况

南京市是中国著名古都，世界历史文化名城。地处长江下游的宁镇丘陵地区，东临长江三角洲，西靠皖南丘陵，南连太湖水网，北接江淮平原；“黄金水道”长江穿越境域，距入海口380 km，是江苏省省会和长江三角洲重要的中心城市，是中国最早建设开发区的城市之一。2002年至今，南京按照市委、市政府确定的“一疏散、三集中”、“一城三区”的战略思想，通过近几年的建设，新城区和新市区建设速度加快，新区建设雏形显现，南京城市建设走上了以新区开发为主的道路，以主城为核心的都市发展区建设初步拉开了框架。在此过程中，南京市各类开发区通过“招商引资”“创业孵化”“产品扩散”等，加速城市产业聚集，推进产业升级，为南京市走新型工业化道路作出不可磨灭的贡献。1990年代以来，开发区建设通过产业和人口聚集，实现了城市地域空间的扩展和人口规模的增长，大大推进了南京市的城市化进程。南京高新区所带动的浦口、南京经济技术开发区所在的仙林、江宁经济开发区所在的东山越来越紧密地融入南京市中，促成了南京市“一城三区”空间发展格局的形成。另外，其他一些开发区如六合、高淳、溧水经济开发区所立足的六合、高淳、溧水三区县同时也带动了城市远郊的发展，共同构建了“大南京”的发展态势。按照南京城市总体规划，行政辖区内的城镇空间分为5个层次：主城区、新市区、新城、重点镇和一般镇。南京的行政区域分为市域、市区和主城三个层次，全部行政辖区为市域，除高淳县、溧水县以外的南京市行政区域为市区，长江以南、绕城公路以内的地区为主城（图3-5）。从南京市区现状工业用地的空间分布情况可以看出，不管是已经建成的还是已批未建待建的工业用地，都主要集中分布在的三个新市区的省级以上开发区范围内（图3-6）。

图3-5　南京市域空间体系示意图

图3-6　南京市区工业用地空间分布图

自1988年南京高新技术产业开发区成立以来，南京市的开发区建设和全国各地开发区一样，也经历了一个从少到多、从盲目圈地到逐步整改的过程。1992年波及全国的开发区热南京市也不例外，不到5年时间，南京市区范围内大大小小的开发区已经达到9个，而到2003年第二次开发区热时已经飙升到了近30个之多，开发区无疑成为南京市城市扩展最主要的空间。依据国家发改委、国土资源部、建设部已将通过国家审核公告的开发区整理成《中国开发区审核公告目录（2006年版）》的最新公布情况，截至2006年年底，南京市拥有国家级开发区4个，省级开发区8个（表3-15）。

表3-15　南京市省级以上开发区基本情况一览表（2006年）

3.3.2　南京市开发区与城市的空间效益比较分析

在南京市域范围内的开发区系统中，由于省级以下的开发区大都缺乏公开、可靠的统计系统和数据，并且其设置也缺乏规范性，是国家开发区清理整顿的重点。而主城区内部的都市型产业园区和现代服务业集聚区目前才开始建设，只有依托市区内的主城区、新市区和新城、在其边缘地区布局的国家和省级开发区基本经过了10多年甚至20年的发展和建设，已经积累了一定的数据，并可以总结一定的发展规律，相互之间也具有比较密切的产业联系和交通联系，是南京市开发区的核心组成部分。因此，南京市开发区与城市的空间效益比较研究选择国家和省级开发区为主要研究对象。

1）开发区设立前南京市经济发展的基本情况回顾

新中国成立前夕的南京，传统农业占主要份额，工业基础十分薄弱，而带有寄生性、腐朽性特征的服务业则相对繁盛，整个经济结构总体上呈畸形状态。1949年，全市总人口256.7万，其中非农业人口102.02万人，占全市人口的40%。全年工业总产值0.48亿元、农业产值1.27亿元、商品零售额为0.47亿元。南京就是在这样一个基础十分薄弱的低水平上开始起步的。

改革开放前，国家长期以来一直推行重工业优先发展的赶超战略。“一五”时期，为了响应中央在进行社会主义改造的过程中逐步实现国家工业化的号召，在高度集中的计划经济体制下，南京按照国家保重点建设、保重工业的要求，把工业生产作为各级计划的中心，全力以赴加快工业的发展。1954年，已形成了以工业为主的产业格局，三次产业结构首次呈二、三、一的状态。在此期间，南京的城市功能逐步增强，随着省政府迁至南京后各种机构的设立、大专院校院系调整后教职员工和学生的增加、工业生产的迅速发展，使得城市人口大幅增加。从1958年开始，在全国大气候的影响下，南京经济发展出现盲目追求高指标、高速度的现象。1958—1965年是新中国成立后南京城市发展的第二阶段。工业的大发展，引起城市用地紧张，不少工厂，特别是一些较大的企业开始向市区边缘和近郊发展，南京市区面积增加28 km2，南京的工厂很大一部分是这个时期建设起来的，而且大都位于城市内环路沿线，或者位于其封建城池城门外的城厢地带，这与我国城市圈层状扩展的发展节奏密切相关（图3-7）^[22]。与此同时，城市人口大幅度增加，1962年非农业人口占全市比重达到46%，成为新中国成立以来的最高点。1966—1976年期间，南京市成为国家重点建设地区，工业基建规模空前扩大，但由于缺乏统一规划，从而进一步拉大了城市的框架，导致市区面积比第二阶段增加34.2 km2。这一时期，按照产值计算的产业结构也发生了很大变化^[23]。

改革开放以来，以十一届三中全会为标志，南京的经济建设实现了历史性的转变。这一时期，南京已成为一个具有相当经济实力的以机械、电子、建材工业为主要支柱的工业城市。1983年，原隶属镇江地区的高淳、溧水两县划入南京市，使全市土地面积增加1　798 km2、人口增加70多万人。到1985年，全市土地面积6　515.74 km2，其中城区867.21 km2，占全市面积的1.2%。

图3-7　南京市传统产业空间分布图

2）开发区设立后南京市空间效益变化情况

（1）纵向历史比较分析

①第一阶段：启动建设期（1988—1994年）

1988年4月，原国家科委征得国务院经济特区办公室同意后，批准建立南京浦口外向型高新技术产业开发区，选址在长江北岸的浦口区境内，同年9月1日破土动工，标志着高新区的正式创立，南京市开发区建设开始起步。1991 年3月，国务院正式批准南京高新区为首批国家级高新区，规划面积16.5km2。1992年，邓小平同志南巡讲话，给全国的开放型经济增添了新动力，是年，经省政府批准，南京市先后成立了江宁经济开发区、江浦经济开发区、六合经济开发区、新生圩港口开发区（即后来的南京经济技术开发区）、珍珠泉旅游开发区。之后又相继批准成立了溧水经济开发区和高淳农业外向型综合经济开发区^[24]。1993年起，一方面原来的新港工业园区和江宁经济技术开发区被批准为省级开发区，同时新设立了浦口、六合两个省级经济技术开发区，开发区分踞城市的江北、东北沿江、城南，各自依托所在都市边缘区的县城和镇，并分别通过单一的放射状公路和主城区联系，城市开发区开始成长壮大起来（图3-8）。

图3-8　南京市城市建成区与开发区分布图（1992年）

但由于开发区建设才刚刚起步，更多的是进行大量的基础设施投入，几乎还没有看到产出效益，甚至出现“负产出”都很正常，但可以看出，开发区的带动作用的强大潜力已经初露端倪（表3-16）。这一阶段的开发区建设只是响应号召，更多的是体现计划经济下政策的作用，而开发区真正还没有起到对城市经济的明显带动作用。

表3-16　南京高新区空间效益评价（1991—1994年）

②第二阶段：效益初现期（1995—2001年）

这一时期是南京城市发生历史性巨变的时期。南京市借助长江三角洲的开放开发以及国际制造业加速转移的历史机遇，城市发展日新月异。城市功能实现了由单纯工业生产城市向综合性区域中心城市的飞跃。顺应改革开放需要、以经济技术开发区等为主的开发区建设热潮开始出现，南京的三大开发区鼎足而立，拉动城市发展的态势初步形成。在城市发展方向上，浦口地区由于高新区的建设以及南京大学分校建设而迈开了“大开发”的步伐，拉动南京开始跨江发展。但是由于交通瓶颈制约，跨江发展的效果并不理想。1995年，通过行政区划扩大了六个城区面积，由原来的76.3 km2扩展到186.7 km2，城市发展空间大为拓展。随着地方经济和郊县经济的大发展，外围县城发展和开发区建设出现新高潮，南京江宁开发区发展较快，带动了东山新市区的形成，通过“一区三园”的区划调整，形成了南京“南北呼应、联动发展”的开发区发展新格局，开发区成为南京城市用地扩张和经济增长的一个亮点。由于前期的基础设施投资建设已经形成一定规模，这一阶段开发区的产出效益可谓“日新月异”，开发区对城市经济发展的带动作用已经根深蒂固（表3-17）。由图3-9也可以看出，1949—1999年半个世纪以来，南京市的重大投资项目的选址都基本上集中分布在开发区内，形成了开发区的集聚效益。

表3-17　南京市开发区空间效益评价（1995—1999年）

注：此处开发区包括南京高新区、江宁经济开发区、浦口经济开发区。

这一阶段，由于我国高校实施合并和扩招，纷纷在主城周边选址建设新校区，为给大学提供新的发展空间，南京大学、东南大学率先在浦口设立新校区，随后，南京师范大学在仙鹤门、南京航空航天大学与河海大学在江宁、南京化工大学在江浦、南京建工学院在沧波门等地区纷纷设立新校区，以此扩大地盘，增加招生规模^[25]，近年来，南京大学又在仙林、东南大学在江宁设立新校区，有力地促进了南京市“一城三区”格局的形成，同时也对南京市开发区产生了一定的影响（图3-10）。

图3-9　南京市1949—1999年重大投资项目分布图

图3-10　南京市高校向外扩散示意图

总之，经过1995—2001年的不断发展，南京市各区县均拥有了自己的开发区，1994年市政府命名了22个乡镇工业区，2001年进一步命名雨花台区沙洲工业区等13个乡镇企业园区为市级重点乡镇企业园区，加上其他各种专业园区，总数达到56个之多，形成了环城、沿江、沿路三大开发区布局轴线和依托主城区、新市区、新城、建制镇等级化布局的都市区区域开发区体系，覆盖南京行政辖区的区域开发区和与主城区接轨的城市开发区形成和不断壮大（图3-11）。

图3-11　南京市城市建成区与开发区分布图（2001年）

③第三阶段：效益提升期（2002年至今）

南京市2002年行政区划的调整，对开发区的功能转变和演化也起到了一定的推动作用，促进了开发区由产业区向城市功能区转化。这一时期，南京市四大国家级开发区的空间效益水平已经成为城市经济发展的重要组成部分，南京经济技术开发区和高新区发展最好，在经济效益和提供就业方面都表现突出，成为这一时期南京市国家级开发区发展的典范，相比之下，江宁经济开发区和南京化工园区发展则略逊一筹（图3-12）。

图3-12　南京市2005年开发区空间效益评价

2003年7月，国务院在一周之内连下两道“黄牌”，分别下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地的管理的通知》，严令各地暂停审批开发区用地，对已批准和在建的实行清查，严禁土地撂荒，清查的重点是省及省级以下人民政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。次年5月，南京市人民政府办公厅发布了《南京市人民政府办公厅关于进一步清理整合全市现有开发园区的通知》（宁政办发〔2004〕68号），在各区县已撤销辖区内全部县级开发园区的基础上，对全市现有开发园区做进一步清理整合。根据南京市政府的一份资料显示，南京市全市56个开发园区经清理整顿后，除国务院和省政府批准的5个开发区外，拟整合保留园区14个，其余37个开发园区（占总数的66%）分别被整合和撤销，共核减各类开发园区规划面积2.6万hm2，占全市开发园区规划总面积的63.5%（图3-13）。

图3-13　南京市城市建成区与清理整顿后开发区分布图（2006年）

与此同时，2003年，由南京市规划局和乡镇企业局编制完成的《南京市重点乡镇企业园区布局总体规划》提出了建设19个市级重点工业功能区，随后，在南京市人民政府办公厅〔2006〕第12号文件《关于确定市级重点工业功能区及配套协作区近期规划建设范围的会议纪要》中，又确定新增浦口区桥林工业区、六合区八百桥工业区和江宁区汤山工业区为市级重点工业功能区，并提出建设7个市级重点工业功能区的配套协作区（表3-18，图3-14）。

图3-14　南京市市级工业功能区及配套协作区空间分布图

表3-18　南京市市级重点工业功能区及配套协作区名录

（2）横向综合比较分析

①单个开发区与城市空间效益比较

按照综合效益系数并结合南京市开发区投入产出效益、社会经济效益比较结果（表3-19，表3-20，图3-15），将南京市9个开发区分为4类：第一类：开发区空间效益极差，包括有4个开发区，分别为溧水经济开发区、雨花经济开发区、滨江经济开发区、栖霞经济开发区；第二类：开发区空间效益一般，包括有2个开发区，分别为江宁经济开发区、南京化学工业园区；第三类：开发区空间效益较好，包括有2个开发区，分别为南京高新区、南京经济开发区；第四类：开发区空间效益好，包括有1个开发区，为白下高新技术产业园。

表3-19　南京市开发区空间效益系数评价分类（2006年）　　　　　（%）

注：为了保持比较原则的一致性，此处全社会固定资产投资效益系数为-δ值。

表3-20　南京市开发区投入与产出效益、社会与经济效益比较

注：社会效益以就业密度作为衡量指标。

图3-15　南京市2006年开发区空间效益评价

以SPSS　11.5 for　Windows软件作为分析工具，采用聚类分析的统计方法，通过生成的谱系图可以看出（图3-16），当取阈值为2.0时，则9个样本被分为4类：白下高新技术产业园为一类，南京经济开发区、南京高新区、江宁经济开发区为一类，南京化学工业园区、滨江经济开发区为一类，溧水经济开发区、栖霞经济开发区、雨花经济开发区为一类。

综合以上比较结果并进行修正，将南京市9个省级以上开发区分为4类。

图3-16　2006年南京市开发区聚类分析谱系图

第一类：开发区空间效益较差，包括4个开发区，占南京市开发区总数的45%，分别为溧水经济开发区、雨花经济开发区、栖霞经济开发区、滨江经济开发区。(www.chuimin.cn)

第二类：开发区空间效益一般，包括2个开发区，占南京市开发区总数的22%，分别为南京化学工业园区、江宁经济开发区。

第三类：开发区空间效益较好，包括2个开发区，占南京市开发区总数的22%，分别为南京高新技术产业开发区、南京经济开发区。

第四类：开发区空间效益好，包括1个开发区，占南京市开发区总数的11%，为白下高新技术产业园。

可以看出，开发区的级别与开发区的效益具有一定的相关性。国家级开发区的投入产出水平普遍高于城市，而省级开发区则普遍低于城市，省级白下高新技术产业园区由于其前身为大学科技园的特殊性，使其成为南京市空间效益水平最高的开发区，特别是产出效益远远高于居其次的南京经济技术开发区4倍多，而投资密度却是南京市省级以上所有开发区中最少的之一，同时也是南京市省级以上所有开发区中解决就业水平最好的开发区。技术创新水平方面，除化学工业园区的单位面积高新技术企业数低于城市外，国家级开发区普遍高于城市水平，省级开发区则普遍低于城市水平，但也有个别省级开发区技术创新水平远远高于城市（栖霞经济开发区和白下高新技术产业园区）。

②开发区群与城市空间效益比较

为了进一步分析评价开发区对城市的贡献作用，从开发区群的角度来与城市的空间效益进行比较：可以发现，南京市开发区群的投入产出水平（除单位面积财政收入水平略低于城市外）和技术创新水平都明显高于城市水平，其中以单位面积工业总产值和高新技术企业数最为突出，而开发区群的就业密度却低于城市很多，这说明开发区以很少的人数却创造了很高的经济效益，反映出开发区较高的劳动生产率水平（表3-21），高新技术企业的数量也反映南京市开发区入驻企业层次较高，对环境污染较小，由此可以间接反映出开发区的整体自然环境平均水平较好。

表3-21　南京市开发区群与城市空间效益情况（2006年）（亿元/km2，十万元/人，亿美元/km2，人/km2）

注：南京市为2005年统计数据，其中：合同利用外资和实际利用外资为2004年数据，部分开发区高新技术企业数以千万美元以上企业数代替。

图3-17　南京市2005年开发区与城市各分区空间效益比较

注：省级开发区为2006年统计数据。

③开发区与城市各分区空间效益比较

2005年，南京市各区国内生产总值最高的是鼓楼区，每平方公里的土地实现国内生产总值为11.4亿元，其次为白下区10.1亿元；各区的工业总产值较高的是建邺区和鼓楼区，每平方公里的土地实现工业总产值分别为47.3亿元和47.2亿元。通过开发区与各分区空间效益的比较结果显示（如图3-17所示），南京市国家级开发区空间效益水平普遍高于省级开发区（白下高新技术产业园区除外）和南京市各分区的最高水平（江宁经济开发区除外，南京化学工业园区略低于鼓楼区），而省级开发区则显得参差不齐，但明显低于鼓楼和建邺两区。特别是白下高新技术产业园区，其每平方公里的土地实现工业总产值（134.9亿元）高出南京市最高水平的鼓楼区近3倍，而每平方公里的土地实现国内生产总值仅低于南京市最高水平3亿元，开发区的这种高效益与其特殊的政策优势、体制优势、服务优势和创新优势是分不开的。通过图3-17还可以看出，南京市城市空间效益较高的区域主要分布在主城区内，这说明主城区也是带动城市经济增长的核心区域之一。

（3）南京市开发区与其他典型开发区当年空间效益比较

①与全国国家级开发区当年空间效益平均值比较

2004年，53个国家级高新区平均每平方公里的土地实现工业总产值为31.9亿元，实现工业增加值为7.8亿元，南京高新区对应的指标分别为52.9亿元和11.0亿元；2005年，54个国家级经济技术开发区单位面积土地国内生产总值为13.87亿元/km2，单位面积工业用地实现工业总产值39.56亿元/km2，南京经济技术开发区对应的指标分别为8.77亿元/km2和78.81亿元/km2。可以看出，南京高新区工业用地效益指标均高于国家级高新区的平均水平，证明南京高新区的发展比较正常，效益较好；南京经济技术开发区单位面积土地国内生产总值低于国家平均水平，但单位面积工业用地实现工业总产值远远高于国家平均水平，证明南京经济技术开发区发展水平一般，还需继续努力。

②与国内发展较好的开发区当年空间效益比较

虽然不存在通用的最佳效益标准，但是，发展较好的开发区的空间效益应该成为其他开发区努力的方向，可以作为一定阶段开发区追求的效益目标。因此，可以将国内发展较好的开发区效益作为目标，以此判断开发区的效益水平是否属于国内领先地位。与国内发展较好的开发区空间效益的比较结果显示（表3-22），南京市开发区的空间效益水平较之于国内发展较好的开发区具有一定差距。

表3-22　南京市开发区与国内发展较好的开发区空间效益比较（2004年）　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（亿元/km2）

③与具有国际发展水平的开发区当年空间效益比较

在经济全球化潮流下，开发区发展既要立足于地方实际，也必须着眼于国际先进水平，以此促进开发区不断优化土地利用。台湾新竹科学园区与南京市发展较好的高新区空间效益比较如表3-23所示，新竹科学园区单位面积的投入、产出水平都远远高于我国大陆地区开发区的水平，可见，我国国家级开发区的空间效益水平远远低于国际先进水平。

表3-23　南京高新区与新竹科学园区空间效益比较（2001年）

3.3.3　南京市开发区对城市的作用评价

通过以上分析发现，无论是单个开发区还是开发区群与城市的空间效益进行比较，国家级开发区空间效益水平均高于城市水平，基本实现了其作为示范区的角色，为城市经济的发展作出了贡献，成为新城市空间的重要载体，而这一点在省级开发区就显得参差不齐了。相应的，虽然开发区建成区块上的空间效益良好，但是不可否认，其带动了城市空间的无序蔓延和扩张，以及城市边缘区遍地开花式的建设，破坏了城市周边的生态环境，并由此造成农田大量被侵占、开发区土地的大量闲置和撂荒。

1）正面贡献

（1）经济发展的带动区

开发区的地位和作用一开始就决定了其只能是作为城市“锦上添花”的示范区。南京市各种类型、各种层次开发区的成立促进了资源的优化集中，有效配置，成为区域经济增长的新增长点，从而促进了城市的经济发展。以上开发区与城市的空间效益比较结果均显示，南京市市区内的省级以上开发区的空间效益水平均高于城市，当之无愧的承担了城市经济发展的带动区作用。特别是在吸引外资方面成绩显著，开发区经济占据城市经济较大的份额：2006年开发区实际使用外资10亿美元，GDP达603亿元，近4年来吸引外资都在南京市总额的50%以上，在国内生产总值上贡献超过20%。以南京高新区为例，“八五”期间确定以发展高新技术并实施产业化为其根本宗旨和目的，实施“一体两翼”的发展战略。根据南京高新区的特殊区位，高新区把“一体”和孵化器“一翼”作为重点建设在浦口区，考虑到浦口地处江北，生活、交通不便特别是江北城市化程度不高，而把“科技流通服务体系”这“一翼”建设在主城区的珠江路，这既弥补了江北的不足，又像北京的中关村一样，把东南大学、南京大学、南京师范大学、河海大学、南京水利科学研究院等大学、大所、大厂像珍珠一样串联起来。可见，开发区已经成为城市经济发展的高地，为带动南京市经济发展做出了应有的贡献。

（2）集约用地的先导区

开发区是城市经济发展的带动区，也理应成为集约用地的先导区。通过开发区与城市的空间效益比较发现，开发区建成区块上单位面积的产出水平远远高于城市，首当其冲地扮演了城市土地高度集约利用的先导。可以看出，南京市开发区按照布局集中、用地集约和产业聚集的原则，在提高开发区集约利用土地的水平和效益方面效果显著。到2005年止，南京高新区以不到10 km2的建成区面积实现国内生产总值125亿元，工业总产值542亿元；单位面积建成区实现国内生产总值12.7亿元，工业总产值54.9亿元，远远高于南京市当年的平均水平。这种土地的高效益不但提升了高新区自身的形象，同时也提高了土地的集约利用程度，为城市进行土地集约利用提供了一个先行范本。未来高新区和城市的发展应该以效益论成败，以集约节约用地论输赢。加之，当前国家对开发区的清理整顿力度的加大，以及一系列优化土地政策的相继出台，使得开发区作为城市集约节约利用土地资源的示范区的地位将更加显著和突出。

（3）技术创新的示范区

高新区的经济增长方式正在由建区之初的生产要素驱动型向创新要素驱动型转变，高新技术企业是高新区技术创新的源泉和灵魂。南京高新区虽然处在长江三角洲的末梢区位，特别是南京高新区处在南京市江北地区浦口区的一片荒地上，与南京主城隔江相望，受长江天然屏障的影响，交通联系很不方便，但这并没有影响到其高于城市的空间效益水平，特别是在高新技术企业数方面，南京高新区较之于城市占有绝对优势。陈家祥、王兴平等经过初步调查和分析显示，南京高新区大约有103家企业从高新区扩散到了南京都市区其他地区，除了部分为数不多的生产性企业扩散到南京的江宁和新港两大开发区外，其余的基本扩散到了主城区，带动了主城区经济的快速发展。从南京高新区迁往主城区在空间布局上遍布全城，但中心密集，边缘稀疏，呈圈层式和轴线分布的趋势（图3-18）^[26]。就南京市而言，南京高新区的高新技术企业数量是占绝对优势的，在2000年南京市高新技术企业分布情况的统计中，南京高新区占了“半壁江山”，其他两区（江宁和新港）的许多高新技术企业都可以在南京高新区找到其技术发展的源头。可见，从南京高新区孵化出的高新技术企业已经大量入驻主城区，高新区已经成为带动城市技术创新的重要的辐射区。

2）负面影响

（1）违法圈地的典型区

虽然开发区建成地块空间效益很高，但却并没有节约用地，大量圈而未建的土地占很大比重。即使在开发效益较好的开发区，由于早期开发建设起步默许企业“圈地”，那些早先进入园区的企业圈占大量土地，致使后进企业无地可用，这种现象在经济发达地区较为普遍。低廉地价导致工业“圈地”的另一个后果是为早先进入园区的企业提供炒地皮机会。

图3-18　南京高新区迁出企业在主城的空间分布

以2003年国内某开发区“违规扩容”事件为例，园区总规划面积原来不过70 km2余，但实际建设中却比土地利用总体规划确定的总规模超19.62 km2。“边批边用”“未批先用”等违法用地现象也比较严重。除了违法用地外，郊区用于房地产开发的经营性土地出让也明显“失控”。某开发区为规避市政府“百亩以上报市政府审批”的规定，全部“化大为小”分为17块百亩以下用地出让。

（2）土地出让的廉价区

在经济快速发展、非工业用地的价格持续上扬的背景下，一些城市开发区工业用地的出让价格反而下滑。据调查，不少开发区的工业用地的出让价格都远远低于开发成本，使得开发区“负债累累”。除耗费了地方财政以外，一些地方的开发区还不得不用经营性房地产开发的收益来弥补工业用地开发的亏损。显然，这种以牺牲地方福利来换取“政绩”的做法与国家设立开发区的初衷极不相符^[27]。南京市城镇空间快速扩张主要表现在工业开发区、大学城等建设用地盲目扩张，土地资源浪费严重，基础设施建设成本增加。特别是开发区，由于低廉的土地价格，使得很多初级制造业大肆入驻开发区，土地利用的集约化程度不高，造成开发区投入产出效益降低。表3-23为南京高新区情况，相比之下，台湾信义计划区土地每平方米单价为200万台币，即每平方米约为30万元人民币。2006年国务院审计署的审计报告显示，为了招商引资，2003年至2005 年6月，87个开发区中有60个开发区实行低价出让土地7　800万m2余，少收出让金55亿元。65个开发区制定了明确的财政返还政策，79个开发区向企业返还120.15亿元。这一做法加剧了地区间招商引资的恶性竞争，由此形成的虚收虚支也严重影响开发区的财政质量。一些地方在国务院禁止低价出让土地的情况下，还采取先根据国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴的方式，来变相低价出让土地。

3.3.4　南京市开发区与城市空间效益比较的影响因素分析

1）开发区土地集约化程度

开发区作为城市知识技术最为密集的地区，高效多元是高新技术产业的基本特征。然而，现行的征地制度是开发区泛滥和城市用地不节约的根源，这已经成为一种不争的事实。对于经济快速发展的开发区，工业与基础设施建设对土地的需求很大，人地矛盾突出。可是，一方面是这种矛盾的急迫性，另一方面却是用地上的巨大浪费。南京市的开发区也不例外的成为城市用地“冒进式”扩张的典范，呈现出单层厂房满铺圈占的态势。根据宏观经济学会的数据，2002年，中国城市的平均容积率（FAR）为0.5，上海为0.78，而台北市为1.2，香港为1.6；东京则接近2。这组数据表明，即便是中国的大城市，用地效率的提高也仍有很大的潜力^[28]。从南京市的总体状况来看，平均建筑密度为15%，平均建筑容积率为0.38，其中商业金融业用地的开发强度最高，平均建筑密度为36.53%，平均建筑容积率为1.56，而工业用地的平均建筑密度仅为23.18%，平均建筑容积率仅为0.36。由此造成开发区与城市比较效益低下，开发区土地利用不集约。相反，白下高新技术产业园在土地集约利用方面表现最好，其以最少的地块、最大的容积率创造出最高的效益，使其毋庸置疑地成为南京市开发区与城市比较效益最高的开发区。

2）开发区空间区位

南京市区的国家级和省级开发区在空间分布上基本形成了“绕城、沿路、沿江”的分布特征（表3-24）。12个开发区中有6个分布在南京市公路二环和绕城公路之间的环带状区域内，有7个分布在沿江地带，其中除了南京高新区以外其余6个直接滨江布局，是南京沿江产业带的重要组成部分。在空间依托上，12个开发区分别构成南京市区的不同组成部分，其中依托主城区的1个，依托新市区的3个，依托外围新城的7个，相对独立、依托外围小城镇发展的1个。这12个开发区基本都位于南京不同方向的放射状对外交通干道两侧地区，使南京主城区呈现指状外扩的发展态势。通过开发区与城市空间效益的比较结果显示，绕城开发区、新市区开发区，以及主城内的开发区效益系数均大于零，说明开发区空间效益高于城市水平，发展相对比较好。这是因为绕城和主城的开发区无需“一张白纸从零开始”的建设，可以直接利用主城已有的方便的交通和配套设施，同时，由于新市区是南京市当前城市建设的重点，所以新市区的开发区也是借此“东风”，才得以迅速发展，而其他开发区由于地理位置偏远，大多是从一片荒地才刚刚起步，配套设施还不够完善，所依托的城镇远比不上主城区的发展水平，所以效益系数较城市要低一些。

表3-24　南京市省级以上开发区空间分布情况一览表

3）开发区产业类型

当前，南京市几乎所有的开发区都把电子信息、生物医药、新材料等高新技术产业作为主导产业（表3-25）。南京高新区、南京经济技术开发区、江宁经济开发区、南京化学工业园区号称南京四大开发区，除化学工业园仍然明确走石油化工基地路线外，另三大开发区的主导产业基本没有区别。而且这三大开发区又都是南京“一城三区”中的“三区”，都是南京新市区，相应承担着城市新区的开发建设职能。因此，其功能定位、产业发展、政策优惠已无二样。在“僧多粥少”、考核标准相同的情况下，必然是无序竞争、恶性竞争，甚至是相互招商、相互挖墙脚，影响了开发区与城市比较效益的整体提高。因此，开发区只有通过引进高新技术企业定输赢，谁最先拥有较多数量的高新技术企业，谁就能最先在激烈竞争中取胜。笔者参照《江苏省沿江地区“十一五”产业空间布局规划》，整理出南京市开发区的产业重点发展方向，电子信息、生物医药等高新技术产业仍然是大多数开发区的主导产业，说明提升开发区产业级别、引进高新技术企业是改进开发区与城市比较效益的重要途径（表3-26）。可以看出，南京市目前拥有较多数量高新技术企业的开发区（如白下高新技术产业园区、南京经济技术开发区、江宁经济开发区等），效益系数普遍较高、高新技术产业所占比重较大的开发区效益水平高于城市水平。

表3-25　南京市省级以上开发区产业门类汇总表

表3-26　南京市开发区“十一五”产业发展引导

4）开发区级别

以上南京市开发区与城市的空间效益比较结果显示，国家级开发区整体发展水平较省级开发区要好（白下高新技术产业园区除外，由于其是在原来的大学科技园基础上升级为省级开发区的），说明开发区的级别不同也影响到开发区与城市比较效益的高低。国家级开发区是由国务院批准设立的，国家集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，使之成为所在城市及周围地区经济发展的重点区域，是一种“自上而下”的发展过程。而省级开发区则大多最初是自发发展起来的，即是一种“自下而上”的发展过程，发展较好的开发区被省政府批准晋升为省级开发区，因此，其在规范性、享受各种优惠政策和产出效益等方面要较国家级开发区弱，其空间效益水平低于城市也就显得不足为奇了。