开发区与城市互动整合：长三角实证分析成果

2024-01-25 百科知识版权反馈

【摘要】：3.1.2国内开发区评价指标体系研究借鉴目前，国内还没有专门的开发区空间效益评价指标体系研究，与开发区空间效益有关的论文也相对较少，关于开发区与城市空间效益比较的评价指标体系的研究更是罕见。

目前，开发区被认为是最能直接体现中国经济发展水平的地方；最具标志性反映中国经济开放程度的地方；最能代表中国科技创新和产业发展水平的地方；最直接呈现我国体制、机制、制度设计水平的地方。开发区已经成为中国经济发展的典型代表，成为改革开放成果的最佳写照^[1]。同时，开发区也被一部分人认为是城市违法圈地最为昌盛的地方，城市出让土地最为廉价的地方；开发区被认为是城市经济发展的“洼地”。虽然对于开发区的评判褒贬不一，但这些都只是“管中窥豹”，显得过于片面和主观。因此，有必要建立一套开发区与城市的空间效益比较的评价指标体系来进行综合比较分析，以正确评价开发区的历史作用以及对城市的贡献。

3.1.1　评价指标体系建立的目标和原则

1）评价指标体系建立的目标

评价指标体系所选指标必须与建立开发区与城市空间效益比较的评价指标体系的目的性相一致，根据开发区与城市空间效益的内涵，全面掌握开发区与城市社会、经济、环境三大综合效益，为正确评价开发区与城市空间效益及其发展水平提供科学依据和参考。

2）评价指标体系建立遵循的原则

要准确地评价开发区的发展状况以及对城市的贡献，在建立评价指标体系的过程中，必须从系统的观点出发来构建该指标系统。为此，必须在对系统充分认识的基础上，在注重整体目标的同时将系统逐层分解，这样既可体现系统的总体目标，也可体现出系统的层次性和各子系统的相对独立性与相关性。只有这样，才有可能建立一整套较为完整、科学的评价指标体系。因此，在建立开发区与城市的空间效益比较评价指标体系时，应遵循以下几个方面的原则：

（1）动态评价与静态评价相结合的原则

开发区和城市都一直处于不断的发展变化之中，因而评价指标体系的设计既要反映当前的现实结果及发展状况，也必须反映开发区进行活动的发展演化过程。结果状态是检验开发区发展水平的主要标准，然而由于开发区对城市经济影响的滞后性和其他诸多因素影响，不易在较短的时间内察觉，这一结果可能是前期某一时间段的反映。因此，评价指标体系既要能反映开发区与城市发展的现实状况，又要能反映其发展的过程。

（2）完备性与独特性相结合的原则

评价指标体系必须能全面、完整地反映被评价对象的状况，这样得出的结论才能从本质上反映系统的特征。但是，由于现实中的条件约束，可能限制完备性的实现，比如指标样本数据采集的约束、计量方法的限制以及指标数量庞大的约束等，这些都可能影响到指标的选取。为此，在构建评价指标体系时，力争使指标全面、完整，对一些暂时不能克服的限制约束条件可采取指标筛选法，选择一些最能代表评价结果的指标，或改用与此相关的指标予以替代，通过对指标进行功能界定分析，筛选出适当的指标，力求做到全面、客观地反映开发区与城市的真实情况。

（3）纵向评价与横向评价相结合的原则

运用指标体系对开发区与城市进行系统评价，既要对某一开发区的发展过程与城市做出纵向评价，又要对多个被评价对象进行横向排序分析。这样，既可体现某一特定开发区与城市比较的发展水平，同时也可体现多个被评价对象与城市相互间的差异。为了使评价结果可比性强且具有一定的显著性，无论是自身比较还是多个被评价对象的相互比较，都必须选用同一“基准”，并从被评价对象中抽取重要的共有属性，通过“放大”自身发展或不同被评价对象间的差异，提高评价结果的可辨认度。

（4）适用性、科学性与可行性相结合的原则

一般而言，建立评价指标体系要求指标概念明确、计算方便、资料易于收集且指标数量适当。然而，开发区和城市一样，是由许多要素构成的统一体，多选择一些评价指标虽然可以提高评价的精确性，但却易陷入庞杂的统计和计算当中，因而只能选择有限的指标来进行评价，这就要求指标的选择和设置必须要抓住开发区与城市发展过程中的主要方面和本质特征，使所选指标具有科学性，而且还要尽量做到口径统一，利于开发区与城市之间的比较。总之，在设置指标时，尽可能做到准确反映出开发区与城市当前所处的状况，从而使评价结果公平、公正。

3.1.2　国内开发区评价指标体系研究借鉴

目前，国内还没有专门的开发区空间效益评价指标体系研究，与开发区空间效益有关的论文也相对较少，关于开发区与城市空间效益比较的评价指标体系的研究更是罕见。通过建立评价指标体系对开发区进行研究的主要有：

顾朝林等在分析对比了国内外有关高新区评价指标体系后，采用因子分析法，从经济增长、高技术产品和产业发展、引进外资和技术、新增就业机会、城市建设与环境保护等五个方面，对当时52个国家高新区在1989—1994年段的发展状况进行了评析。评价结果认为，发展较好的高新区有北京、上海、沈阳等7个高新区，具有发展潜力的有西安、郑州等6个高新区，发育不良的有包头、保定等15个高新区，建议发育不良的降为省级高新区发展^[2]。

何书金等针对我国由不同因素引起的开发区土地闲置现象，构建了开发区土地闲置因子表，其中高新区有规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型、技术支撑力度不够型5大闲置类型，经济技术开发区闲置类型与高新区的前4种一致。每种类型中又各划分出具体的形成因子。通过因子分析法，计算出全国开发区不同成因的土地闲置类型^[3]。

肖永东通过建立高新区评价指标体系和评价模型，利用分层分析法、TOPSIS法、秩和比法三种不同的方法，分长期、中期两个时限，对全国高新区进行了排序，并对一些有代表性的现象进行了分析，认为各高新区的发展，相当程度上取决于当地，特别是所在城市的经济发展实绩^[4]。

吴峥嵘通过对开发区综合竞争力的研究，建立开发区综合竞争力评价指标体系，运用因子分析法、层次分析法，举例对竞争力分力进行计量分析并得出得分情况和排名情况，以此类推计量分析其他竞争力分力以及综合竞争力^[5]。

翟文侠等构建了城市开发区土地集约利用评价指标体系，包括土地投入、土地产出、土地利用结构和可持续利用度4个方面，通过聚类分析和主成分分析法对城市开发区土地集约利用潜力进行评价。研究结果认为，城市开发区土地集约利用潜力可以分为4个层次：（1）超集约，即土地供求紧张，分值大于0.13；（2）集约，土地供求平衡，分值在0～0.13；（3）基本集约，土地供求在一定时期内平衡，分值在-0.13～0；（4）欠集约，土地有所闲置，土地产出率较低，分值小于-0.13。据此，提出提高土地集约水平相关政策建议^[6]。(www.chuimin.cn)

此外，2004年国土资源部发布实施的《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发〔2004〕232号），将全国各城市进行等别划分，并规定其工业项目投资强度的控制指标。

纵观以上国内开发区评价指标体系的研究，尽管直接关于开发区与城市空间效益比较的评价指标体系的研究几乎没有，但这些研究为本书关于开发区与城市空间效益比较的评价指标的构建都具有重要的借鉴意义：比如在选取评价因子时，可以从开发区和与城市土地闲置的角度、综合竞争力角度以及投入产出等角度进行比较选取；在进行因子分析时，可采用因子分析法、聚类分析法以及主成分分析等方法对开发区与城市进行空间效益的比较评价。

3.1.3　评价指标体系的构建

在现行体制下，政府对开发区发展业绩的评价考核，主要采用的是开发面积、建设资金投入、招商数量、经济产出以及发展速度、增长幅度等指标，这也就使得开发区在实际工作中比较强调发展速度和绝对的产出规模。如果单从这些指标来看，开发区的发展效率是很高的，但这些指标都具有单项的特性，并不足以全面真实地勾勒出开发区发展的完整情况，尤其是无法反映实际的质量和效益。空间效益的高低是多种因素影响的结果，如果仅用一两个指标去衡量，往往不能如实地反映其实际情况，所以，要建立一套空间效益的评价指标体系，以此来进行综合评价更能把握事物的本质。土地开发的经济效益存在多种评价尺度，作为开发区的管理者和政府，其经济效益就是单位土地的税费收入以及产值密度和投资密度；作为土地开发商，其经济效益的概念就是单位土地的出让和转让、出租等收益，是单位土地开发成本与市场价格的差额；作为厂商，土地的经济效益就是单位土地的利润。本书立足于政府角度探讨开发区与城市土地利用的经济效益问题，在衡量指标上选择各开发区与城市比较通用的单位土地的国内生产总值、工业产值、财政收入、税收收入以及利用外资指标等进行比较。因此，本书借鉴国土资源部课题组的相关研究成果以及国内关于开发区评价指标体系的相关研究，通过筛选，主要从社会效益、经济效益、环境效益三个方面选取评价因子（表3-1），来衡量测度影响开发区与城市空间效益的内在因素，最终确定结论的真实性和可靠性。

表3-1　开发区与城市空间效益比较的评价指标体系

续表3-1

考虑到数据的可获得性以及开发区与城市之间评价指标的共存性，在前文提出的理想状态下开发区与城市的空间效益评价指标模型基础上，剔除了难以量化评价的指标和一部分数据无法获取的指标，经过指标压缩与合并，在满足评价目标的前提下，简化形成如表3-2所示的开发区与城市的空间效益评价指标体系。

表3-2　简化后开发区与城市空间效益比较的评价指标体系

其中，就业密度反映开发区为社会提供的就业机会；投入产出水平反映开发区对城市经济的带动作用（土地的投入水平主要由地均全社会固定资产投资额反映）；技术创新水平反映开发区作为城市的技术创新的示范区作用，同时也从一个侧面反映开发区的环境状况，即单位面积高新技术企业数越多，环境污染就会相对越小。

3.1.4　开发区与城市空间效益比较的标准与方法

1）效益系数的概念及意义

效益系数是衡量开发区空间效益水平相对于城市的好坏程度，它反映开发区对所在城市的贡献程度。该系数既可以反映开发区不同年份相应的空间效益指标相对于城市的偏离情况，也可以通过效益系数的变化，了解开发区空间效益的动态情况，并及时进行修正，制定相应的措施与方法。具体计算公式如下：

单项指标：δi＝（Di-Ui）/Ui

综合指标：δ＝，其中i＝1，2，3，…，n

公式中的Di为开发区空间效益的评价因子i的实际值，Ui为开发区所在城市的空间效益评价因子i的实际值，δi为开发区单项评价因子i相对于城市的效益系数，δ为开发区相对于城市空间效益的综合效益系数。

2）空间效益比较的标准与方法

众所周知，开发区是所在城市先进生产力的体现，对所在城市的经济发展发挥着牵引和导向作用，因此，开发区的土地利用效益应该高于所在城市土地的最高效益，只有这样，设立开发区对城市才有意义^[7]。但由于不同开发区所处的城市以及发展阶段、产业结构等不同，不可能有放之四海而皆准的通行的衡量标准。但我们可以通过将开发区与所在城市的空间效益进行比较作为基本标准，来衡量开发区对城市不同程度的贡献作用。因此，参考王兴平提出的“开发区效益评价指标体系”^[8]，本书提出效益系数的概念，旨在通过效益系数的变化，来从动态的角度揭示开发区空间效益相对于所在城市的空间效益水平。如表3-3所示，若0＜δ＜1，则开发区相对于城市效益水平一般；若δ＞1，则开发区相对于城市效益水平较好，并且数值越大发展越好，甚至可以与国际上相对于城市效益水平发展较好的开发区看齐；效益系数若为负数，则表示开发区效益水平低于所在城市水平，开发区发展很差，这是开发区空间效益不可逾越的底线，越过了这条线，设立开发区就没有意义。

该比较标准与方法以省级以上的各类开发区作为参照，因为这些开发区相对发展较好，统计数据也相对比较完整、规范，便于实际的操作。与静态的人为设定的评价标准比较，该标准是一个动态的监测体系，是对开发区与城市空间效益的一种不断检讨和促进的过程，主要用于开发区相对于城市的发展状况的评价，以此来促进开发区更好的发展，而不是直接作为招商引资的标准。

表3-3　开发区与城市的空间效益比较的标准与方法

注：该标准主要作为综合效益的评判分类标准，各单项效益分类可在该标准基础上进行微调和修正。

开发区与城市互动整合：长三角实证分析成果

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