基于功能转型的开发区用地类型分析

2024-01-25 百科知识版权反馈

【摘要】：开发区的功能转型必然引起用地类型与结构的变化，其中以非生产用地的增加最为显著，对此存在两种意见。其实，这两种意见都有其合理性，而问题的关键在于是否能把握开发非生产用地的“度”。他们认为开发区设施不足，交通不便，而且单一的功能影响了开发区作为城市一部分的整体效益提升。

开发区的功能转型必然引起用地类型与结构的变化，其中以非生产用地的增加最为显著，对此存在两种意见。有学者认为大量开发居住商业用地违背了建立开发区的初衷，经营性土地的协议出让行为也有损国家利益，而且，“非产业用地”的过多集聚将可能抬高地价，对产业用地出让造成不良影响；另一方面，有的学者认为“非产业用地”如居住、公共服务设施等的建设，的确能够为开发区的健康、快速发展起到积极的作用，并且“非产业用地”出让的丰厚收入，实际上也被用来平衡产业用地出让造成的资金缺口。其实，这两种意见都有其合理性，而问题的关键在于是否能把握开发非生产用地的“度”。

2.5.1　关于开发区是否适宜开发居住功能的分析

必须寻求一种合适的用地结构，合理确定非生产与生产用地的比值，达到“产业用地”和“非产业用地”的互适状态，以获得“最佳效用”。对此，不同的利益群体有各自的衡量标准。2006年9月东南大学开发区调研课题组对南京市四大国家级开发区进行了全面的社会调查，依据调研问卷和访谈，可以看出，不同群体带有明显的倾向性。

1）普通市民的角度

开发区内居民与工作者主要从开发区的社会、生态效益出发，以人居与工作环境的优劣作为评价标准。他们认为开发区设施不足，交通不便，而且单一的功能影响了开发区作为城市一部分的整体效益提升。他们期望开发区在功能上更加混合，在形象上更加繁荣，开发区内不仅有清一色的工厂，而且具备一定的公共服务设施，成为一个综合新城。

2）政府的角度

政府主要从开发区的经济效益出发，评价指标有GDP、技工贸总收入、出口创汇等。国务院发布的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》中称，国家级经济技术开发区应努力改变经济增长方式，建设用地要以现代制造业、高新技术产业和承接服务外包为主，不能用于大规模的商业零售和房地产开发。可见，这一政策的出台明确限制我国经济技术开发区居住用地比重的提高，禁止开发区出让经营性用地，希望经济技术开发区成为一个单纯的工业生产区。

在实践中，自苏州新加坡工业园区积极引入房地产项目、发展生活功能区以后，各地开发区都纷纷效仿，由政府牵头、规划部门论证，无论国家级还是省级开发区都向城市新区或者新城功能方向转型。如无锡新北区、常州新区等高新区已实现由高新区向综合新区方向的过渡，南京高新区的扩区规划调整中也积极引导高新区向新城方向发展，高新区内泰山园区已经定位为服务江北片区的公共设施配套核心区，这些案例都说明我国开发区在成熟阶段向城市化功能区转型成为不争的事实。

开发区内早期开发生活配套设施有利于开发区的健康、快速发展，而单纯发展工业似乎有碍于开发区的进一步发展。江宁开发区与南京高新区的对比就是典型例子，江宁开发区早期为筹集资金引入房地产项目，并吸引了一批配套设施的发展，而高新区最初以单纯的工业开发为主，发展到一定阶段后才逐步完善一些配套设施。虽然高新区比江宁开发区设立国家级的时间要早，但是发展状况却明显不如江宁开发区。此外还有无锡高新区在转型成为无锡综合新区后，配套功能有所发展，工业发展速度进而加快，加速了无锡新区的发展。可见，开发区城市功能的开发为招商引资提供了良好的平台，便利的服务设施和健康的城市形象吸引了更多企业的进驻。这样的案例还有很多，究其原因，首先，我国开发区是在政府驱动下自上而下建立起来的，在开发初期是注入式的发展，类似于在空地上建立新城区，这种新城区要想成为吸引人物流集聚的场所必须具备一定的磁场力，在国外的卫星城镇的建设中，虽然一开始就开发基础配套设施，完善生活服务功能，但最初并不能构成对城市中心的反磁力，反倒增加了钟摆式的交通，直至后来郊区出现了比市中心更为优越的生活条件、便捷的交通设施以后，这些新市镇才得以发展。其次，我国开发区多选址在城郊或边缘地带，飞地式的开辟一个从事专业化生产的功能区，可想而知，这样的地区设施不配套、交通不便、形象凄凉，不可能构成对国际大企业的吸引力。因此，政府是可以将开发房地产作为振兴开发区的手段，通过房地产的开发带动基础设施与公共服务设施的配套，从而创建良好的开发区形象，以自身优越的环境设施条件吸引大型技术企业。然而过犹不及，不能因为过度开发房地产而使开发区完全转换性质，本末倒置，并且，在边远的郊区开发房地产，生活不便，人气不高，会造成资源的闲置与浪费。

客观地讲，开发区内开发房地产是把“双刃剑”。房地产虽然在短期之内可以成为开发区创收的支柱，但不可能为开发区经济注入持续增长的因素，住宅建筑一般至少存在70年左右，占据了开发区的空间资源；有益之处在于开发房地产可以对商业服务业、教育产业和高新基础产业产生协同的拉动作用。

综上所述，针对不同的开发区要采取区别对待方式。我国开发区数量繁多，良莠不齐，相当一部分是以开发区为手段达到城市化的目的，这些开发区在达到了地方政府城市化建设目的后可以适时地转换角色，成为城市综合功能区，既有利于自身空间的置换与优化，又可以促使经济要素向少数有潜力的开发区集中。一些区位靠近主城的开发区在市场机制的作用下工业用地向居住服务设施用地的置换可以为城市功能的疏散提供空间，房地产开发可以促使其功能转型，空间优化。然而大部分具有发展前景的开发区还是应尽量减少房地产开发，以免造成空间资源浪费，生产空间被迫缩减。

2.5.2　开发区的设施配套要求

调查显示，大多数企业是冲着开发区的优惠政策与廉价土地而来的，在这样的动机下，这些企业在空间上缺乏根植性。随着改革开放的深入，地区政策差距将日益缩小，这种比较优势将不复存在，当开发区的土地成本、劳动力价格等区位优势与优惠政策发生变化时，区内的企业会向其他政策更加优惠的地区流动。随着优惠政策的到期，一些企业为继续享受优惠政策也会转向其他开发区。可见，优惠政策、廉价的土地与劳动力并不是吸引外资的长远优势，开发区要成为真正意义上的技术、创新领域的高地，必须加强其专业化设施配套的完善，为企业提供良好的服务平台，取代盲目扩大开发区面积和降低土地价格来吸引国外高新技术企业投资的现象。对于国内高新区而言，重点是要培育出内生型、根植型企业，营造创新的氛围。(www.chuimin.cn)

吸引企业进驻的引力机制有环境机制与产业集聚机制。环境机制包括软环境与硬环境，软环境指开发区的优惠政策及服务效率，硬环境指区位交通条件、人才密集程度、配套服务设施等。产业集聚机制是指同行业的集聚会产生更大的经济效益，当开发区已形成某种产业集群时，孕育这种集群的开发区环境可以吸引更多类似行业。

开发区的设施配套包括生产与生活配套，其中生产性的服务设施有：银行、干部工商管理课程培训、法律、咨询服务、环保事业。生活配套有：大型综合医院、子女教育、教育培训、银行证券、金融机构、商业文艺场所、大型百货公司、公园绿地。

东南大学的开发区调研小组在对南京四个国家级开发区问卷的调查中显示，开发区职工和居民对居住环境和工作环境普遍比较满意，其次是城市环境，说明开发区为居民提供了很好的就业平台和居住条件（图2-19）。然而，在对开发区各类设施不满意度的调查中，首先是交通问题，其次是购物不便，再次为医疗设施（图2-20），市民最希望改善的是开发区的就医与就学条件^[11]。

图2-19　开发区居民与职工对开发区的满意度

图2-20　居民与职工对开发区设施的不满意程度

2.5.3　开发区用地分类的调整分析

开发区功能转型引起用地类型的变化，对于原来的开发区用地类型有必要进行分析和调整。现行的开发区用地分类主要是参照城市用地分类确定的，其主要问题是：不能反映出开发区的特殊职能，不利于今后的规划与管理。对于不同的规划，其目的不同，因此用地分类的出发点不同，具体类别也不一样。如为招商引资目的而进行的用地划分可以分为：挂牌用地、已出让用地、意向用地、待出让用地，其目的是为让招商者清楚地认识到哪些土地已经出让，哪些土地还未出让，从而可以清楚地制订用地计划。

用地分类是由用地功能决定的，高新区的主导功能是生产与研发功能，所以高新区的用地分类应反映出生产与科研的综合特性，而在城市用地分类中，将科研用地归类于公共设施用地中的教育科研类用地中。因此，在高新区的用地分类中，应将具备科研水平的教育用地和研发用地单独列出，以显示其重要性。

综合考虑开发区的特殊功能要求和发展特点，结合国家城市用地分类标准，提出如图2-21所示的开发区用地构成分类体系建议。首先，开发区的主导功能是生产研发功能，这是开发区设立的主要目的和与城市其他功能区相区别的主要方面；其次，开发区还要满足生活服务功能的需求，这些功能包括行政管理、社会服务（金融、信息、科技贸易、房地产等）；再次，还要有维系开发区正常运转的配套设施功能，包括交通、市政、绿化等用地；最后是其他用地，包括储备、村镇与未征用土地。

图2-21　开发区用地构成分类图

分类的方法主要依据与国标的衔接，考虑开发区的主要功能特征、用地特征，并参考了国内外开发区的经验。考虑到开发区发展的弹性，建议在国标的基础上新增加K类储备地，预留将来使用的多种可能；将标志开发区科研水平的教育科研用地从公共设施用地中独立出来，成为开发区生产研发用地分类中的重要成分；在具体的规划编制过程中，各开发区可根据实际用地情况在不改变大类的基础上适当加以调整。在上述用地大类构成基础上，表2-22对大类下面的各个子类进行了说明。

表2-22　开发区用地分类一览表

基于功能转型的开发区用地类型分析

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