开发区土地利用比较分析：长三角实证分析

不同国家、地区和类型的开发区具有各不相同的土地利用结构，开发区的土地利用与一般城市空间也有所不同。通过选取国外和长三角典型开发区进行相互比较和与城市空间相比较，可以发现无论用地构成还是空间结构与景观，长三角开发区均具有自身独特性。

2.2.1　国内外开发区用地构成的比照分析

我国经济技术开发区建设的目的是以引进外资、兴办工业项目、加工出口产品为主，致力于发展高新技术产业。发达国家工业园区建设的最初目的是为了实现产业集群效应，通过产业的集结，凝聚产业竞争力，通过创造竞合的氛围来激发企业的创新能力。国内外开发区的建区宗旨与目的的差距导致了用地构成的不同。

国际上开发区的类型主要为科学园区和出口加工区，英联邦科学园区协会认为，科学园区是具有开创性特色的地域，它与一个大学或其他高等教育机构或研究中心具有正规和操作性联系，鼓励入区知识型产业和其他常设组织形成发展为宗旨，将技术诀窍向区内组织传递的职能^[2]。我国几乎所有高新区都加入了科学园区协会，可见，中国高新区与国际科学园区具有一定的相似性。笔者借鉴M.卡斯特尔所著的《世界高技术园区》的分类，并根据不同的特质将世界开发区划分为以下四类：

1）科学研究综合体

第一种是功能单纯的孵化器模式，是严格意义上的科学研究综合体，它们与制造业没有直接的联系，建立这些科学城的目的是通过它们在僻静的科学环境下产生的协同作用而达到高超的科研水平，如以色列孵化器、日本筑波和关西、韩国大德等园区。

表2-1列出了日本筑波科学城的用地构成情况，筑波科学城是根据日本政府1963年的决定开始建设的，是日本最重要的研究中心。当时建立该城的目的有两个：一是需要创造一个发展科学技术的良好环境，二是为了疏通东京过密的机构和人口。整个科学城分为“研究学园区”和“周围开发区”，研究学园区开发面积为2　700 hm2，其中科研和教育机构用地1　500 hm2，住宅用地1　200 hm2。国立试验、研究和教育机构、商业设施、住宅等都集中在这里。人口4万，其中有科研人员6　500人。为了保证科研教育事业的顺利进行，在科学城及其周围大规模地建立了市政公共设施。科学城的科研、教育设施和住宅、道路配套，中心市区建有商务、商业设施和住宅。筑波城有大量的职工宿舍和良好的研究环境，整个城市美丽、清洁，生活便利，文化、教育、娱乐设施齐备，90%的科研人员都住在筑波^[3]。

表2-1　日本筑波科学城用地构成情况

续表2-1

表2-2列出了韩国大德科技园区的用地构成情况，该科技园区总面积为427.1 hm2，人口33　000人。用地按照产业设施、住房设施、商业设施、休闲设施、教育设施、公共及其他用地和接受捐赠用地等进行分配开发，人均建设用地129 m2/人。大德是纯研究型的科学城，由中央政府及其下设地方机构修建，距离汉城160 km，1974年开始修建，大德内部没有制造业或农业生产活动，大德的服务由该城的多功能中心提供，大约3　800 m2，包括医院、自助餐厅、邮局、银行、高尔夫球场、饭店等。

表2-2　韩国大德科技园区用地构成情况

从上述两个园区的用地构成情况可以看出，这种政府主导建设的科学园区，内部基本没有制造业用地，科研教育用地占据一半以上，其次是生活居住用地占据20%，其他用地在15%左右，我国基本上没有按这种模式开发的高新区。

2）技术园区

第二种是科学工业园模式，它的建设宗旨在于吸引高科技公司到一个特惠地区以增加就业机会，促进工业新增长，这与我国经开区“三为主，一致力”的建区宗旨有些类似。园区内部往往要求满足生产和生活的需要，有产业用地、研究开发用地、教育用地、居住用地、服务设施用地及绿地。典型园区如韩国光州、中国台湾的新竹、法国的索非亚-安蒂波里斯和英国的剑桥科技园。表2-3和表2-4分别列出了韩国光州技术城和德国柏林Adlershof高技术产业开发区规划用地构成情况。

表2-3　韩国光州技术城用地构成情况

表2-4　德国柏林Adlershof高技术产业开发区规划用地构成情况

3）产学研综合体

第三种模式是分散的技术城与高科技产业带模式，致力于把研究开发和制造生产联系起来，推广高新技术并产业化生产，如美国的硅谷、波士顿128公路地区等，园区地域面积广，成为功能完善、规模庞大的独立城市组团。

上述三种类型科学园区中的科研和教育用地占据主导地位，平均达到29%。非常注重除研发、生产、居住这三大主导功能以外的配套设施建设，尤其是各类休闲娱乐、绿地公园等配套设施的建设，平均比重高达41.72%。可见，国际科技园的优势在于其优越的工作环境、完善的服务设施、高等教育机构的支撑，如英国科学院为园区内企业提供贵重实验设备、资料及各类共享交流空间，提供研究成果及专利，以促使科研技术产业化。而我国高新区有很大的不同，是以廉价的土地与劳动力吸引外资的，研发成分很少，我国高新区的配套设施比重一般占据35%，科研教育用地一般低于5%。并且国际科技园区的单位用地投资要远远高于我国，因此进驻门槛要高，单位面积产出也高。

4）加工制造产业区

与发达国家的科技园区相比，发展中国家建区的初期目标一般以吸引外资、增加就业、增加外汇收入为主，如巴西玛瑙斯自由贸易区。该经济区成立于1967年，占地面积221 km2。玛瑙斯自由贸易区经过30多年的建设，取得了很大的成就，成为一个新兴的工业基地，在巴西经济发展中发挥着重要作用。如电视机产量，该区每年达700万～800万台，占全国产量的90%^[4]。

加工制造产业区内的工业、仓储用地比重较高，居住和商业用地比重较低。从某种意义上说，我国的出口加工区、保税区就属于加工制造产业区的范畴。

2.2.2　长三角地区典型地区开发区用地构成的比较分析

为了解我国开发区用地现状的一般规律特征，以长三角地区为例，选取该地区八个典型开发区为研究对象，通过整理这些开发区规划文本中的用地平衡表，对选取的典型开发区的用地现状进行比较。

如表2-5所示，通过对不同开发区的用地结构比较发现，这八类用地中居住、公共设施、工业和绿化用地的变化波动性较大，而仓储、市政、对外交通、道路广场四类辅助用地比重相差不大，道路广场用地在15%左右，对外交通用地一般在1%左右，仓储用地在2%左右，市政用地在3%左右。

表2-5　长三角开发区现状用地构成对照表

续表2-5

注：部分数据来源于王兴平.中国城市新产业空间——发展机制与空间组织.北京：科学出版社，2005

可见，我国开发区用地构成的差异主要集中在居住、工业、公共设施和绿化用地的比重上。通过比较，可以发现以下特征：

（1）距离城市越近，工业用地比重越高。如常州东南开发区规模不大，距离市中心3 km左右，而且用地和主城区基本相连，其工业用地比重最高。

（2）位于城市边缘开发区用地相对混杂，且三、四类居住用地比重较高。如启东经济技术开发区和蠡园开发区。常州东南开发区均位于城乡结合部，居住用地多为村镇居民点。

（3）绿地、道路广场的比重与母城距离呈正比，距离母城越近，公益性用地如广场、绿地的比重就越低，生产等赢利性用地比重就越高，如江宁开发区距离主城区8 km左右，其绿地面积达到16%。反之绿地率则低，如常州东南开发区毗邻主城区，其绿地比重只有0.54%。

（4）高新技术开发区的绿地比重要高于其他类型开发区，如南京高新区。

（5）各开发区的公共设施用地一般在10%以下，当开发区离市区距离较远，需要新的公共服务中心时，公共设施用地急剧上升，如南京高新区和江宁开发区。

（6）开发区规模越大，用地越均衡；开发区规模越小，用地越单一。将规模较大的苏州新区与规模较小的上海闵行经济技术开发区比较，前者的工业用地比例比后者低15%，而其他生活服务类用地比例前者比后者高20%。

如果与国家城市用地标准比较，也可以发现一些普遍的规律。将开发区的平均比例与国标进行比较，工业用地比例远远高于国家城市用地标准上限，居住和绿地比例处于国标的低标准水平。可见，长三角大部分开发区产业用地比重很高，居住和绿地用地水平较低，公共服务设施用地也比较缺乏。

由于开发区的用地构成受到多方面因素的影响，下文便分别通过对长三角地区不同区位、类别、开发模式、等级的开发区及与城市用地构成的比较来具体阐述其用地特征。

1）不同区位开发区用地构成的比较

我国开发区多数集中在具有良好区位条件和经济实力的大城市边缘，如同细胞分裂一般，一个城市周边依附有几个或十几个开发区，这些开发区既有一定的分工协作，更进行着激烈的竞争，与城市的空间关系和功能关系也有差异，分析这种具有相同区域和城市背景的开发区，有利于更好地揭示开发区用地结构的影响因素和变化规律。仅以常州市为例，分析同一个城市下微观区位不同的开发区用地结构有何差异。

常州市拥有1个国家级高新区和9个省级开发区，这里选取离市中心较近的5个开发区作为比较对象，如图2-6所示，可以看出开发区大多分布在城市的外环，形成了开发区用地包围城市中心区的局面。除武进开发区距离城市中心8 km以外，其余开发区距离市中心均不超过3 km，可以认为，武进开发区位于城市的近郊，其余4个开发区均位于城市的边缘地带。

图2-6　常州市各开发区微观区位图

如表2-6所示，除武进开发区外，其他4个开发区工业用地比重都达到50%以上，高新区甚至高达60.42%，这种边缘型开发区可以依托母城良好的基础设施及生活设施，即开发区的生活服务功能可以在区外解决，区内所承担的功能也就相对单纯。武进高新区位于城市的近郊，对城市的依附性较弱，功能上相对独立，并担负着城市外围交通职能，因此交通和居住用地比重较高，而2003年其正处于发展初期阶段，因而区内的工业用地相对较少。对此，我们可以大致总结出一个结论：城市郊区开发区各类用地比例相对均衡，而城市边缘或内部开发区用地单一，以工业用地为主。

另一方面，由于城市内部或边缘型开发区受城市整体功能调整的影响较大，并在市场机制作用下引起城市功能的渗透，从而导致部分开发区的居住、公共设施等非生产性用地比重稍高，如东南开发区居住用地达到19%。

表2-6　常州市区各开发区用地构成对比表　　　　　　（%）

2）不同类型开发区用地构成的比较

我国开发区具有多种类型，除高新区和经开区外，还有出口加工区、保税区、边境经济合作区、国家级旅游度假区、特色工业园区等。(www.chuimin.cn)

经开区具有吸引外资、发展外向型经济、引进先进技术的特点。高新区是国家投资建设的产学研综合体，主要任务是孵化、培育高新技术，侧重于发展内生型经济，因此包含较多的科研机构、大学等智力资源密集的科研用地。我国的高新区一般是国家级自上而下建立的，距离主城区较远，用地规模较大，因而包含功能比较复杂，各类用地比重均衡，并且高新区内一般不存在污染严重及与城市生活功能相冲突的企业，相反，相互联系与协作程度比传统产业要高得多，所以高新区内不需要因生产干扰而过度分区，生产生活功能可以有机地融为一体，它的生活、公建等生产配套设施要高于其他开发区。

如表2-7所示，分析国内部分经开区和高新区的用地构成情况，可以看出，高新区与经开区的区别主要表现在用地的类别与比例上：部分高新区包括科研、大学等教育研发类用地，而经开区侧重于引进高新技术企业，本身不具备研发功能，因而没有研发类用地；高新区的各类用地指标相对均衡，工业用地比重一般在35%左右，居住也在20%，公共设施用地在10%左右，而经开区工业用地比重很高，平均在40%以上，居住、公共设施等生活类用地缺乏，低于高新区的水平。

表2-7　经开区与高新区的用地构成比照表　　　　　　（%）

此外，一些特色产业园区由于承载的主导功能不同导致其用地特征明显，这里主要以化工园区与保税区为例。

我国滨江而建的各类化工园区，由于产业类型的限制导致区内除少数职工宿舍外基本没有居住、商业等生活配套用地。如表2-8所示，南京新港与常州化工园均依港而建，并以石化、建材为其主导产业，开发区的工业及仓储用地比重很高，而基本没有生活用地。

表2-8　南京新港开发区、常州滨江化工区主要用地现状构成表　　　　　　（%）

保税区类似国际上的自由贸易区，区内主要发展包括保税仓储、转口贸易、技术密集型的出口加工和为这些功能服务的国际金融保险业、信息中介服务业等，因此用地上也以这两种类型为主。如表2-9所示，珠海保税区的用地构成中完全没有居住用地，而以工业及仓储用地为主。一般保税区内保税仓储占25%～30%，出口加工业占40%～50%，商贸、金融、海关等服务功能用地占15%～20%。

表2-9　珠海保税区规划用地构成表　　　　　　（%）

3）不同开发模式开发区用地构成的比较

园区开发模式可以分成两种：一种是国家拨款模式，另一种是自费开发模式。资金来源的不同导致了土地开发方式不同，同时也引起了不同资金来源的开发区用地结构的差异。对于国家自上而下确定的开发区，第一笔启动资金一般由银行贷款获得，因此开发的重点是工业和科研用地，随着规模的扩大，才得以不断完善其生活配套用地；而对于自生型开发区，它们的启动资金通过房地产开发获得，因此最初以居住和工业用地并重，随着资金滚动越来越多，其工业用地才得以不断开发。

全国首批的14个经开区都是由国家提供专项开发贷款，加上省、市给予一定的财政援助和优惠逐步建设起来的。因此，这些开发区在初创起步时期都有比较稳定的建设资金做保障。而昆山、江宁等经济技术开发区是市县自己筹措资金、负债开发建设的，必须运用市场机制经营园区，这就导致其商住开发用地比例相对高于连云港经开区（表2-10）。

表2-10　不同开发模式开发区的用地构成比照表　　　　　　（%）

4）不同等级开发区用地构成的比较

我国开发区等级繁多，除了国务院认可的国家级、省级开发区以外，还有市级、区级开发区以及大大小小的村镇工业园，一个中等城市的每个区都设有省级开发区，它们之间的同位竞争也使整体质量得不到提高，村镇工业园一般套用省级开发区的优惠政策，并且还附加了很多“土政策”，冲击了正规开发区的效益。

省级以下工业园一般经济效益差，入区企业少，土地闲置率高，效益稍好的也只是单纯的工业区，入区企业是从国家级开发区淘汰或主城区“退二进三”的企业，技术含量低，规模小，用地中基本没有科研用地，工业用地比重高。而国家级、省级开发区一般国家给予扶持较多，管理规范，规模较大，入区企业技术含量高，因此在用地构成上表现为科研教育类用地比重稍高。表2-11选取一些国家级、省级开发区用地进行比较。

表2-11　国家级、省级开发区用地构成规划对照表　　　　　（%）

由表2-11可见，省级开发区的居住、公共设施、绿地用地比重明显低于国家级开发区，而工业用地比重要比国家级偏高。可见省级开发区基本上是以工业生产为目的的片区，配套设施条件与生态环境不及国家级开发区。国家级开发区各类用地相对均衡，设施条件优越，绿化率高。

5）开发区与所在城市用地结构的比较

开发区的设立迅速扩大了城市建成区范围，随着主城区用地结构的调整，中心城区逐渐演变成为全市的政治、文化与商业中心，工业用地则置换到城郊，同时，由于开发区集中分布在城市的边缘与郊区，这就促成了“三、二、一”产业圈层的布局模式，工业用地的比重也由内至外逐层上升。

常州市在中国近代史上是著名的棉纺基地和轻工业城市，自1992年开始，陆续建设了1个国家级高新区与9个省级开发区，主要有武进高新区、戚墅堰经济技术开发区、常州沿江开发区、钟楼经开区、东南经开区和青龙经开区，高新区于2002年合并为新北区，2006年在整改过程中东南与青龙合并为天宁开发区。如表2-12所示，开发区作为城市生产功能的主要承载空间，其主导职能也通过用地结构反映出来，工业用地普遍比城市用地高出20%，而代表生活休闲功能的居住、公共设施用地及绿地则低于城市平均水平，与生活功能排斥的滨江化工园中甚至完全没有居住用地。其他辅助功能的用地如道路、对外交通、市政用地则与主城区大致相同。

表2-12　常州主城区与各开发区用地结构对照表　　　　　　（%）

注：主城区指除金坛城区和溧阳城区的中心区范围。

图2-7中所示的是2004年南京市工业用地布局位置，可以看出，工业用地主要分布在主城外的市区范围内（规划二环路周边地区），主要沿长江束状交通走廊和宁高、机场高速公路呈带状分布，主城外工业用地合计占全市的87%左右。从区县分布来看，工业用地主要分布在五大郊区，即六合、浦口、栖霞、雨花和江宁，共占全市工业用地的77%左右；南部两县占全市的10%左右；主城区工业用地比例很小。从工业的园区分布来看，工业用地分布在开发区的占全市工业用地的80%左右。主城区作为历史文化、商业金融、购物休闲等为一体的综合型城区，承担南京市的主要功能。

图2-7　南京市2004年开发区分布图

可见，大城市中的工业用地多集中在城市郊区的各个开发区中，主城区内基本没有工业用地。开发区的设立促进了工业企业向园区集中，具有调整城市布局、合理分布产业、疏散中心城工业和人口的作用。而在一些中小城镇中，开发区的设立促使城市用地结构中工业用地比重大幅度提高，如苏南小城市江阴、昆山、张家港等，工业用地比重都超出了国标的上限。

2.2.3　开发区土地利用存在的突出问题

通过以上比较可以发现，长三角开发区的土地利用存在以下三大明显问题：

1）用地规模较大，用地构成单一

将我国国家级高新区与国际科学园的用地规模进行对比，如表2-13所示，我国开发区用地规模超出500 hm2的占60%，国际上超出500 hm2的只占5%，可见，我国的开发区用地规模远高于国际平均水平。实践证明，庞大的规模不利于集约开发，易于造成土地资源闲置、利用效率低等问题，王兴平通过对2001年国家级高新区的规模与效益关系的分析发现，开发区的面积与单位面积的效益呈现大致的负相关性^[5]，规模越大，开发区的单位土地收益越低。

表2-13　国际科学园区与中国国家级高新区规模分布比较表（2001年）

开发区合理的用地规模并没有统一的标准，从比例上看目前大多数开发区规模是5～10 km2，超过20 km2的高新区也占据了11.32%，如北京高技术开发区、上海浦东、苏州工业园等，它们的规模都超出了30 km2，相当于中等城市。王兴平认为开发区规模与其所在区域城市经济发展水平有关，城市实力一般的开发区面积应控制在3 km2左右，城市实力较好的开发区面积应在6～7 km2。

2006年江苏省国土厅对全省100家省级以上开发区进行调查后发现，生产性用地比例在99.56%～32.47%，平均水平为71.45%；第三产业用地比例在55.08%～0%，平均水平为13.17%；基础设施用地比例在38%～0.44%，平均水平为15.88%，这些开发区除苏州高新区由于已形成第三产业用地量大、生产性用地比例小的城市用地特征，其余开发区均呈现生产性用地比例过高、第三产业用地过低的用地结构^[6]。表2-14对2004年我国国家开发区工业用地做了统计，工业用地的平均比重高达59%，最少也有30%，工业用地已成为开发区最主要的用地。

表2-14　2004年国家开发区已建工业项目用地面积一览表

续表2-14

如前所述，我国开发区用地结构中工业用地比重远远高于其他各类用地，平均在40%以上，无锡新区甚至达到62%，而德国Adlershof高新区各类用地比例均衡，且绿地的比例较高，超出了工业用地。虽然经开区工业用地应当占据首位，但高新区应是生产与科研并重，实际上我国高新区的科研用地比重非常低，其用地构成与其他各类开发区的差别并不太明显。

一般来说，任何地区规模越大，其功能就越综合，用地类型就越复杂，用地比例也越均衡，而我国开发区用地构成单一，工业用地远远超出了国标中工业城镇用地的上限，庞大的规模与单一的用地结构容易诱发一些社会问题：比如单一的生产环境使开发区内除了工作者很少有其他外来人口；工作人员出行的一致性使上下班高峰时期交通严重堵塞；人口稀少造成公共设施如绿地广场的利用率较低。可见，单一的用地结构不仅不利于地区的长远发展，而且降低了开发区整体运作效率，不利于实现开发区的三大综合效益。

2）教育科研、配套设施用地比重偏低

国际上大部分科学园区属于严格意义上的科学综合体，它们与制造业没有地域上的联系，旨在通过协同作用达到高超的科研水平，例如日本筑波科学城科研用地占54%，并没有工业生产用地，印度班加罗尔国际科技园占地0.03 km2，却进驻94家国际科技企业，英国剑桥科技园0.52 km2集中了近千家高新技术企业。发达国家科技园区由于高技术的研发需要清洁的办公与研究环境，尤其注重绿化环境，许多就设在低密度、绿树成荫、类似于校园的郊区环境中，如光州技术城的绿地率都达到40%左右，绿地比重相当高。

表2-15对比了部分国际科技园区与我国苏州工业园区的用地构成，可以看出，我国高新区虽然属于产、学、研结合的综合体，着重于科技产品的研试生产，但是大部分高新区自主研发能力较差，主要通过发展外向型经济来带动地方产业结构升级。在用地上也表现为研发用地、绿地比重非常较低，公共设施、高等教育机构匮乏，一些国家级高新区内部虽然规划一定的大学教育用地，但实际上教育机构与开发区的合作并不多，所谓智力密集区也只是低年级学生的集聚为主，并不具备科研创新能力，也没有形成类似美国硅谷那种以大学科技人员与企业联合发展的局面。

表2-15　部分国际科技园区与我国苏州工业园用地构成对照表　　　　（%）

教育科研、配套用地比例低也与我国企业类型与整体环境相关，国内开发区企业的技术含量低，年投入R＆D资金少，企业以外向型居多，中小企业居多，生产制造业偏多，少量企业的研发部门也基本上不设置在开发区内，而结合公司总部布置在城市中心，并且研发部门适合布置在交通、信息流通快捷，综合环境优越的智力密集区，而我国开发区内生产加工制造业所营造的环境恰恰与其相冲突，可见，我国多数高新区不具备适合创新的氛围。

3）用地类型混杂，“区中村”问题突出

随着城市开发区的扩张，目前，我国大多数开发区位于城市边缘区。开发区的土地利用具有城市边缘区由农业用地向城市建成用地过渡的特征，村镇用地、村镇集体工业用地、水域、农田等不同性质、产权的用地交叉在一起，开发区作为城市边缘最主要的物质空间不可避免地受到“区中村”问题的困扰。这些村落由于最初没有成片开发，随着周边地价的上涨，拆迁费用越来越高，成为改造的重点和难点。在开发区的快速发展过程中，开发区工业建设用地迅速包围农村居民点，使其成为建设用地中的一个个“孤岛”，而开发区快速、密集的工业化也创造了大量就业机会，吸引了一批外来人口，对低成本的住宅产生巨大需求，因而，开发区与“城中村”相结合，促进了两者的功能配合，开发区中的“城中村”得以不断膨胀，“城中村”问题直接造成了城市边缘开发区内三四类居住用地比重的提高。如图2-8所示，常州东南与无锡蠡园开发区均位于城乡结合部，三四类村镇用地占据很大比重，其中东南开发区四类居住用地比重高达15.8%，这些城中村散布在开发区各处。

图2-8　常州东南开发区、无锡蠡园开发区“区中村”分布图