非整合发展：中国开发区困境分析

2024-01-25 百科知识版权反馈

【摘要】：中国城市开发区的非整合发展主要表现在以下几个方面：开发区过滥导致相互之间的恶性竞争。因此，探寻建立适应科学发展观和“五个统筹”要求的开发区与城市整合发展的新模式，不仅对于促进开发区“二次创业”、塑造其新的核心竞争优势、保持开发区的可持续发展意义重大，而且对于促进中国城市的健康发展至关重要。

中国城市开发区的发展过程中，长期以来存在着总体数量过多、空间布局过散、空间规模过大、地价水平过低等问题。上述“四过”不可避免地导致城市开发区之间以及开发区与城市本身之间的恶性竞争和冲突，即非整合发展。中国城市开发区的非整合发展主要表现在以下几个方面：

（1）开发区过滥导致相互之间的恶性竞争。各地开发区为吸引外资，竞相压价，突破国家土地、税收法规及国家相关政策，在地价、税收等方面推出了一系列地方性优惠政策，此类恶性竞争现象在长江三角洲诸多城市的台资争夺战中表现突出^[25]。而苏州工业园区发展过程中由于激烈的开发区竞争，导致园区开发公司高额投入难以收回，形成巨大的亏空，进而导致了新加坡方面放弃对开发公司的控股地位，这已经成为哈佛大学等国际知名大学的教学案例^[26]。

（2）开发区恶性竞争促进的“圈地竞赛”，造成许多社会问题，背离了和谐社会的目标。许多开发区滥用土地优惠策略，忽视我国人多地少、土地资源严重紧缺的基本国情，把本来极其宝贵和有限的城市土地资源当做“不计成本”的廉价的招商引资“招牌”，造成开发区的“圈地运动”热潮一浪高过一浪，并导致开发区管理者、开发商和企业超前征用和储备大量土地，多占少用或者占而不用，土地抛荒、闲置严重，大大降低了土地利用效益。与土地的随意圈占相伴的是土地利用的混乱、无序和粗放，开发密度过低、空间布局散乱、功能分区混杂，制约了开发区的可持续发展。此外，城市开发区基本位于城市的边缘和近郊地带，所征用的土地大多是优质高产农田和人口密度较大的城乡结合部居民点，本来人地关系就较为紧张，而开发区的土地优惠建立在通过行政手段人为压低征地成本上，导致大量失地农民失去生活保障，造成严重的社会问题。

（3）从城市角度来看，开发区的泛滥造成城市总体结构的失序和混乱。突出表现在城市的扩展空间被开发区割裂和蚕食、城市的整体结构被开发区破坏、城市工业用地和房地产业用地扩展失控等，为城市的协调发展埋下了隐患。笔者对此曾经进行过调查。在我国城市开发区发展最快的长江三角洲地区，许多城市市区为各级各类开发区所分割包围，城市的扩展被开发区所左右，城市边缘的开敞空间被开发区蚕食。珠江三角洲更是有过之而无不及，作为华南中心城市的广州市，其周围曾经一度被各种开发区包围，仅在其东南部地区就有23个各类开发区，总面积达136.13 km2^[27]。提出“昆山就是开发区、开发区就是昆山”口号的昆山市，不仅市区被开发区包围，市域范围也成了各层次开发区的海洋，在其中心地带的昆嘉高速公路沿线，各种开发区已经把昆山市区与上海市连接了起来。只有零星可数的几块农田镶嵌其间，开敞空地成了星星点点被开发区割裂的空间孤岛。如此众多的开发区，不仅严重干扰了城市空间的有序拓展，而且相互之间恶性竞争，导致城市整体空间利用效益的下降。某市老城区周围各级各类开发区的分布如图1-7所示。(www.chuimin.cn)

图1-7　某市老城区周边各类开发区分布示意图

（4）许多城市开发区成为游离于城市规划之外的独立“规划特区”甚至盲区，影响城市规划的权威性和统一性。作为城市经济性特区的开发区，在地方利益驱动下逐步演变为行政特区，特别是通过地方政府的授权成为规划特区，打乱了城市的总体规划，影响城市规划的权威性，也有悖于城市规划法的基本原则。安徽省建设厅通过调研就发现，在该省开发区的发展中，有的工业园区选址与城市总体规划不符，导致全省有近40%的设市城市和县城调整了城市总体规划，破坏了城市规划的严肃性。部分市、县人民政府为加快产业园区的工作进展，往往对产业园区采取特殊的行政管理体系，园区管理机构拥有多项行政管理权限，其中包括独立的规划管理权^[28]。

随着改革开放逐步进入新的发展阶段，科学发展观逐步深入人心、“五个统筹”日益成为指导城市和区域发展的政策纲领，循环经济的发展理念正在成为化解我国人多地少、资源紧缺的现实矛盾的必然选择。因此，探寻建立适应科学发展观和“五个统筹”要求的开发区与城市整合发展的新模式，不仅对于促进开发区“二次创业”、塑造其新的核心竞争优势、保持开发区的可持续发展意义重大，而且对于促进中国城市的健康发展至关重要。本书的研究就是要探索在资源节约型城市发展模式下，如何充分发挥开发区的独特作用，克服目前开发区发展的弊端，提高开发区与城市整体的协调程度，实现开发区与城市的整合发展。

非整合发展：中国开发区困境分析

相关推荐