长三角开发区发展历程及城市整合实证分析

1.2.1　长三角开发区基本概况

参考《长江三角洲地区区域规划（2009—2020）》的地域范围界定，本书所指的长江三角洲核心区（简称“长三角”）包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州市，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州市，共16个市，国土面积11.0万km2。2010年，16市共实现地区生产总值（GDP）69　871.9亿元，占全国经济总量的17.4%^[6]。长三角核心区16市是我国经济最发达、人口和产业最密集、发展最具活力的地区之一，正在成长为具有重要国际影响的世界级城市群^[7]，同时也是我国开发区空间最密集、群体发育最成熟的区域，对这一区域的开发区进行研究，具有相当的代表意义。本书的研究主体“长三角开发区”即包括这16个城市的国、省两级开发区（图1-1）。

图1-1　长三角国、省两级开发区分布情况（2012年）

截至2012年，长三角地区共有各类国家级开发区66个、省级开发区135个，约占全国国家级开发区的20%、省级开发区的10%，国、省两级开发区总数的12%。其中，江苏开发区较浙江开发区更为密集。同时，开发区最为密集的地区为上海及其两翼周边地区（苏锡、宁波）（表1-4）。

表1-4　长三角16市开发区数目统计　　　　　　（个）

续表1-4

从开发区类型看，长三角开发区类型多样，主要包括国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区、国家级工业园、国家级出口加工区（基本依托已有开发区存在）、国家级保税区、国家级保税港区、国家级旅游度假区、省级高新经济技术产业园区、省级工业园区这九种类型，尤以国、省两级的高新技术产业开发区及经济技术开发区为主（表1-5）。除边境经济合作区外，基本涵盖了我国现有开发区的各种类型。同时，需要指出的是，除去国、省两级国家法定认可的开发区外，长三角地区还普遍存在市级及以下工业集中园区的现象，尤其在工业起步较早、发展较成熟的苏南地区，几乎达到了镇镇均有颇具规模的工业集中区的地步^[8]。

表1-5　按政策类型划分的长三角国家级开发区名录（2012年）

从产业类别看，电子与信息、生物医药、光机电一体化、新材料、纺织服装、机械、化工等产业是长三角开发区产业当前发展的主要门类。

1.2.2　长三角开发区的发展阶段

参考开发区生命周期的相关研究^[9]，根据长三角地区开发区发展的实际历程，将长三角开发区发展分为以下三个阶段（图1-2）：

图1-2　基于生命周期理论的长三角开发区发展阶段

1）第一阶段：起步期——窗口示范、龙头崛起（1984—1992年）

（1）开发区的兴办（1984—1989年）

这一阶段与全国其他区域类似，即设想在特区的基础上形成“接力式”发展，提出兴办开发区的宗旨是“四窗口”——技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口。

1984年10月18日，国务院批准宁波市兴办国家级经济技术开发区，面积为3.9 km2。这是继大连之后全国第二个开发区，也是长三角第一个开发区。此后的四年中，南通国家级经济技术开发区，上海闵行、虹桥、漕河泾新兴经济技术开发区相继成立。

（2）浦东的崛起（1990—1992年）

1990年，中央政府宣布浦东地区对外开放，成立了浦东新区，实行经济技术开发区的政策，浦东新区作为综合性的开发区，包括陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区、张江高科技园区。1992年，上海“一个龙头、三个中心”的国家战略地位得以确立，即“以浦东开发开放为龙头，把上海建设成为经济、金融、贸易中心，从而带动长江经济带实现跨越式发展”^[10]。自此，上海的位置从“后卫”跃升为“前锋”，不仅保证了自身的稳定发展，同时也带动昆山、苏州等周边，以及整个长江三角洲乃至安徽、江西等地区每年两位数的经济增长。作为长三角地区共同的龙头，浦东的崛起是长三角开发区在下一阶段大力扩张、吸引外资、发展工业的关键背景所在。

2）第二阶段：扩张期——开疆引擎、引资高地（1992—2003年）

1992年是一个重要的分水岭，标志着长江三角洲开发区参与全球化后第一次产业循环的结束和第二次产业循环的开始，也意味着参与层次的提高^[11]。自1992年到2003年国务院对开发区整顿的这段时期，可以总结为以要素聚集和数量扩张为特征的长三角开发区“第一次创业”^[12]。

1992年邓小平南巡讲话发表，开发区代表的新的发展模式得到认可^[13]，内外因作用下，长三角的各级开发区以雨后春笋之势出现，成为地区新的经济增长点、主要的出口创汇基地、高科技发展基地和城市土地扩张的“引擎”。2003年，拥有12个国家级开发区的长三角16市GDP总量达到23　766.6亿元，实际利用外资总额达到258亿美元，占全国的48.2%，也就是有将近一半的外资流向了长三角地区。

3）第三阶段：转型期——二次创业、求新求变（2003年至今）

与我国其他地区的开发区相似，2003年对于长三角开发区而言，是一个关键年份，继2003年国家有关部门对各类开发区的清理整顿以来，一系列外因内因推动下，长三角开发区面临转型。以长三角的整体发展作为外在表征，自从2005年起，长三角地区生产总值的平均增速就开始回落，工业生产增长速度有所减慢，投资增速一改多年来高于全国平均增速的局面，开始减速，同时，居高不下的资源价格使得企业成本不断上升，影响企业盈利水平。2007年以来，全球金融危机也影响了长三角开发区的资金来源，同时国家政策的发布也在推动长三角开发区的转型（表1-6）。长三角的开发区转型主要体现在三个方面：

（1）从引资到选资，长三角开发区门槛的提高

对外，提高项目在投资额和环保等方面的准入门槛；对内，淘汰高能耗、低产出的企业，坚决收回闲置土地。江苏省自昆山市提出项目用地的“5432”供地定额标准，即规定每亩土地的投资额，国家级出口加工区不低于50万美元，国家经济开发区不低于40万美元，省级开发区不低于30万美元，其他各类工业配套区不低于20万美元。浙江则提出适度提高建设用地投资强度和容积率的“双控”指标标准，对其中调节系数普遍提高0.2。

（2）从制造业到服务业，长三角开发区的升级

2008年8月末，江苏省副省长张卫国在全省开发区协会会议上表示，要推动产业转移，提升开发区整体水平，使开发区成为制造业、服务业引进载体。同年10月，浙江《关于加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的决定》指出，要积极整合提升各类开发区，大力引进对产业升级具有重大带动作用的大项目，不断提高利用外资的质量。开发区异地联办的模式被国务院、省级政府许可，形成了长三角企业“迁徙潮”现象，以苏南地区为例，截至2007年底，已向苏北地区转移500万元以上项目2　026个、总投资993.8亿元。

（3）从制造到创造，长三角开发区的创新转型

近年来，创新发展作为国家战略的重要组成部分，也促进了长三角开发区从制造向创造的创新转型。以江苏省为例，2010年江苏省发布全国首个科技创新评价指标体系，其中对创新型园区提出了具体的考核指标，江苏省科技厅也专文制定了《江苏省创新型园区管理办法（试行）》（表1-6）。长三角一些发展基础较好的开发区如苏州工业园区、无锡高新区等纷纷提出实施自主创新战略、率先打造创新型园区的目标，并取得了显著的成绩。以苏州工业园区为例，2009年，园区专利申请达4　056件，同比增长30%，其中发明专利申请约占总申请量的50%，在江苏省乃至全国的开发区中都名列前茅^[14]。

表1-6　长三角开发区部分转型标志事件

续表1-6

1.2.3　长三角开发区的发展特征

1）外部促动：宏观政策的战略调整

20世纪90年代初，中国的改革开放进入新的历史阶段，由80年代的分散探索阶段转入90年代的全面推进阶段。1989年后，党中央作出重大的战略决策——以开放发展浦东来推动中国的改革，以此为标志，中国逐渐形成了以长江三角洲为核心的开放地区新格局，并陆续出台了关于长三角开发的一系列相关政策（表1-7）。

表1-7　长三角开发区相关政策文件一览表

续表1-7

从战略意图来看，以浦东为龙头的长江三角洲开发区标志着中国对外开放从主要利用深圳等地近香港和东南亚地区的地缘优势吸引海外华侨投资，向主要利用大城市雄厚的基础和综合优势吸引西方发达国家的投资转变；中国对外开放的地域战略重点从以经济特区为中心的东南沿海地区转向以上海为中心的长三角地区，从战略的角度将这一地区建设为中国发展外向型经济最为集中的重点基地，长江三角洲的经济开发区成为吸引外资、学习外国先进技术与管理经验的“龙头”，作为国内众多领域体制改革与创新的前沿阵地^[15]。

2）内在机制：政府引导、市场驱动、联动发展的发展模式

长江三角洲开发区的发展模式基本上是以规划管理型的政府操作模式主导经济发展。20世纪90年代初，中央政府对中国市场经济的路径选择已经有了成熟的认识，新加坡“强政府型”市场经济模式得到了更多的认可。以中央政府制定浦东开发政策为开端，长三角地区开始了自上而下的经济革新之路^[16]。其中，以苏州新加坡工业园最具示范作用。

苏州工业园区紧邻上海，位于苏州古城东郊金鸡湖畔，于1994年正式启动建设，行政辖区面积260 km2。目前，园区已经成为中国发展速度最快、开发水平最高、吸引外资最多的开发区之一，形成了以技术密集型的大型制造业和加工业为主体的产业体系。园区管委会作为苏州市政府的派出机构在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能。苏州高新区是行政区和政策区合一的区域，管委会是政府机构。工业园区管委会虽然不是一级政府，但具有与高新区类似的准政府职能。作为中国和新加坡两国合作开发的项目，得到了中新两国政府的高度重视和全力推动，特别是在项目审批、海关物流、公积金制度、外事管理等方面被授予了国内独一无二的管理权限，形成了“不特有特、特中有特”的政策优势，拥有上不封顶的执行审批特权、灵活高效的外事管理权、中国唯一的区域性公积金制度、快速的物流通关优势^[17]。园区管理架构示意如图1-3所示，园区的管理机构在全国开发区中属于最高级别的配置和授权，同时也是最开放和参与面最广的管理体制，市政府首长同时也是园区的领导者；此外还通过股份制方式，运用经济机制把社会力量整合，这样就保证了园区的发展得到上至中央、下到当地政府的有力支持，可以针对不同层次的矛盾在不同层面上及时解决。

图1-3　苏州工业园区管理架构示意图

3）产业基础：基础雄厚的区域经济依托

长江三角洲地区是我国经济最发达、人口与城镇分布最密集、城市化水平最高、对外开放度最大的区域之一。改革开放以来，这一地区城市经济高速发展，工业技术基础日渐雄厚，产业门类配套趋于齐全，资源转移能力渐强，人员素质、技术水平、管理水平和综合经济效益均处于全国领先水平。可以说，长三角开发区的发展从一开始就站在一个高水平的起点上。如表1-8所示，“十一五”期末，与珠三角地区和京津冀地区相比，长三角地区无论是在经济总量、地方财政收入，还是在固定资产投资、实际利用外资等方面均领先于其他两个经济圈。

表1-8　“十一五”期末三大经济圈主要社会经济数据比较(www.chuimin.cn)

注：1.本表中的长三角指上文提到的长三角核心区范围；珠三角指广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆九市；京津冀指北京、天津和河北省的石家庄、唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州等八市。

2.长三角数据根据上海市统计局网站公布数据整理而得，珠三角数据根据《广东省统计年鉴2011》整理而得，京津冀数据根据《中国统计年鉴2011》和《河北省统计年鉴2011》整理而得。

3.表中打“＊”号数据为平均数。

4）空间分布：集群分布，一城多区的空间格局

作为当今中国最有经济活力的地区，长三角地区是全国开发区最为密集的区域之一。从空间分布规律来看，开发区主要依托有一定经济基础的城市进行建设，因此，开发区的空间格局明显沿城乡交通线、并围绕主要城市分布，省级以上开发区呈现“沿沪宁线”“沿江岸线”“沿海岸线”密集分布的特征，目前，形成以沪、宁、杭、甬为核心的“之”字状开发区群，并以沪宁高速和沿江沿海一带最为密集（图1-4）。

而在城市内部，一个城市拥有多级多类多个开分区的所谓“一城多区”的现象非常普遍。南京作为长三角核心城市之一，也是开发区密集的主要区域和中国最早建设高新产业技术开发区的城市之一：各种开发区遍布行政区的各个空间载体，涵盖了中国开发区的几乎所有类型，在全国具有较强的典型性和代表性（图1-5）。

图1-5　南京市省级以上开发区分布图

2004年，全市56个开发园区经清理整顿后，除国务院和省政府批准的5个开发区外，拟整合保留园区14个，其余37个开发园区（占总数的66%）分别被整合和撤销，目前南京市主要开发区如表1-9所示。

表1-9　南京市省级以上开发区概况（2012年）

续表1-9

5）产业布局：以上海为龙头的全球加工制造业中心

长三角开发区产业门类齐全，轻重工业发达，是中国最大的综合性工业区。20世纪90年代以来，长三角开发区的产业主要集中于技术、资金密集型产业，其纺织、服装、机械、电子、钢铁、汽车、石化等工业在全国占有重要地位，并使长三角逐步成为全球装备工业加工制造中心，而在长三角内部，这些新兴产业主要集中在上海周边，包括上海漕河泾、苏州、无锡等地。截至2007年底，长三角地区国家级开发区的主导产业类型如表1-10所示。

表1-10　长三角地区国家级开发区基本情况一览表（2007年）

同时，由于外商直接投资的先行效应，长三角产业集聚的高科技化比较明显。长三角开发区逐步从依靠优惠政策的土地经营战略转向依靠创新的科技发展战略。目前，长三角已经成为中国电子通信、生物医药、新材料等诸多高新产业重要基地。近年来，电子信息制造业的增幅始终保持在30%以上。上海、无锡和杭州已被确定为国家级IC设计产业化基地。2010年上海高新技术产业工业总产值6　958.01亿元，比上年增长33.7%，增幅高出全市工业10.6%。近期投资高科技产业的台商，也开始向长三角开发区转移和集中。

而在区域分工上，上海重新确立了长三角真正龙头城市的功能，并且，上海的产业结构调整一直主导着整个长三角的产业升级。上海作为长江三角洲城市群的龙头城市，其发展的方向性、外向度、服务业发展程度等指标，远远超过了邻近地区，并对苏南和浙北地区形成了强大的辐射效应和拉动作用。到了20世纪90年代后期，这种经济作用已经冲破了行政区域的限制，在市场机制和资源流动的促进下，区域整合的步伐加快。随着上海产业结构升级步伐的加快，临近的苏州等地也获得跨越式发展，进而形成合理分工，达到双赢局面。随着人流、资金流、货物流、信息流的流动与促进，各地区之间的分工与协作关系也逐步成型。可以说，经过近20年的发展，长三角开发区基本摆脱了对优惠政策的依赖，初步形成了内部和外部市场资源集聚的良性循环，市场力量逐步主导这些地区的经济发展，区域集聚效应越来越明显。

1.2.4　长三角开发区当前存在的核心问题

1）土地瓶颈：工业用地难以为继

历经十多年高强度的开发和招商引资，土地总量性稀缺，在长三角开发区已是无法绕避的难题。1996—2004年长三角16市耕地面积减少了38.65万hm2，平均年减少量为4.83万hm2，年均递减率为1.22%，而这一期间全国耕地面积年均减少率为0.78%，远高于全国平均水平（表1-11）^[18]。其中，建设占用是长三角耕地减少的主要流向，很大一部分即流入了开发区（表1-12）。土地底牌造成了长三角沿袭多年的“招商引资，土地先行”态势，也带来了土地利用的低效与浪费。然而，万物皆有穷尽时，多年的开发后，长三角耕地已逼近底线，开发区在土地供应量的回旋余地已经很小，不少地方遭遇“发展极限”的问题，面临“发展无限，空间有限”的困境。

长三角各开发区已普遍存在企业排队等地的现象，如常熟各经济开发区、杭州各开发区、绍兴各开发区等。在工业用地供给难以为继的瓶颈压力下，长三角开发区被逼转型：通过增资扩股、增资技改、互惠整合等盘活存量土地，严抓土地利用效率、回收低效利用的土地、传统制造业的区域外转移、促进开发区自身的产业升级都成为当前长三角开发区突破“土地瓶颈”、保持发展势头的重要策略。

表1-11　长三角地区1996—2004年耕地数量变化

表1-12　2004年上海市及浙江7市耕地减少去向

2）投资减速：开发区转型的阵痛加剧

2005年以来，长三角开发区即已出现外资投入减速的现象。2007年以来，作为外资在中国的主要集聚区块，长三角各开发区受全球性金融危机冲击明显，外资退出、内资中小企业的倒闭现象有所显现。根据江苏省工商局发布的《上半年长三角地区外商投资企业发展情况与分析》显示^[19]，2008年1—6月，江浙沪共4　119家外企退出市场，同比增长68.7%；三地新设外资企业4　275家，同比减少1　780家，降幅29.4%；三地的外资投资总额3　462亿美元，同比减少1　883亿美元，降幅达35.2%。以宁波市为例，如表1-13所示，2008年各开发区利用外资项目数、合同外资、实际外资均有不同程度的下降。而当前长三角各开发区正处在从“引资”到“选资”、从粗放到集约的转型期，资本的突然短缺加剧了开发区转型的阵痛，但也更催生了开发区的转型。

表1-13　2008年宁波市各级开发区利用外资情况

续表1-13

3）产业制约：产业同构严重、产业集群培育不足

由于地域相连，资源条件禀赋相似，发展时机相近，作为最早经历“开发区热”的地区，长三角开发区存在产业集群培育不足、产业同构明显等显著问题，在降低了自身抵抗外界风险能力的同时，由于恶性竞争也造成了资源的浪费。

（1）产业整体同构

以上海、杭州、苏州、南京、宁波5市国家级高新区与经开区（为经济开发区的缩写名）为例，如表1-14所示，这5个城市的国家级高新技术开发区产业结构几乎没有任何区别，均是电子与信息、光机电一体化、生物医药、新材料。同时这5个城市的高新区与经开区的产业结构也有较多雷同之处，相似的产业结构导致开发区间招商引资的竞争无法避免。

表1-14　长三角地区同城市国家级高新区与经开区的主导产业比较

续表1-14

（2）禀赋相似地区产业同构

以江苏沿江地区省级以上开发区为例，在江苏沿江13个开发区主导产业调查中，有69%的开发区以化工产业为主导产业，各开发区纷纷以化工作为主导产业，一定程度上形成了遍地开花的局面，导致沿江地区化工码头较多，岸线、港口等资源利用不集约^[20]。

（3）同城开发区产业同构

以南京省级以上开发区为例^[21]，除南京市化学工业园明确走石油化工基地路线外，受相似区位因素和相似产业基础影响，其他开发区的产业选择雷同比较明显，电子信息、新材料、汽车及其零配件制造、生物医药等均为大多数开发区的支柱产业。开发区之间产品和产业结构雷同，必然导致相互之间的无序竞争大于有序合作。

（4）产业集群培育不足

以嘉兴经济开发区^[22]、镇江开发区^[23]为例，嘉兴经济开发区在招商引资时虽编制过规划，如1998年规划了食品工业园、轻工工业园，2002年规划了机械工业园，但迫于招商引资的压力，这些规划的园区已名存实亡。由于只要是外资都招，进区企业关联度并不高，有些企业对优惠政策的依赖性较强，根植性较弱；该开发区虽然初步形成了汽车配件、化纤纺织和电子信息三大产业，但这些企业之间的相互支援、相互依存的专业化分工协作的产业网络尚未形成，企业间只是地理上的集中而没有形成具有高度关联性的新产业区。同样的情况也发生在镇江开发区，导入产业的行业属性、规模、质量、布局与规划目标产生较大偏离，导致多数开发区行业覆盖面过宽，区内企业之间的协作关联度很低，整体布局较为松散和无序，功能分区作用相当微弱，既难以形成同类企业的空间集聚效应，更难组织起有效的产业链。

4）人气缺失：职住分离现象凸显

长三角开发区与主城区均有一段的空间距离，部分开发区与主城区距离和空间关系如表1-15所示。

表1-15　长三角部分国家级开发区与主城距离

长三角大多数开发区都规划了配套居住用地，但这些配套居住用地并没有起到应有的配套功能，反而形成严重的职住分离现象，开发区非但没能起到疏解主城压力的作用，反而带来了自身的空心化并加剧了其与主城之间的交通矛盾。究其原因有三：首先，开发区的各类公共服务配套设施缺位（包括就医、就学、交通等），导致了居民从行为选择上依赖主城；其次，开发区配套居住用地规划一般具有低容积率、高环境质量和高基础设施水平的特点，在此条件下，房地产开发商一般倾向于开发中高档项目来获得更多利润^[24]，住房开发的目标人群与实际需要在开发区居住生活的人群存在分异；第三，部分开发区与主城之间的距离较近，客观上为居民选择职住分离提供了条件。

以南京市开发区为例，2007年通过对南京四个主要开发区（南京高新技术产业园、南京经济技术开发区、南京化工园、江宁经济开发区）进行问卷调查，如图1-6所示，在开发区居住的人群中，有超过1/3不在开发区工作；在开发区工作的人群中，有超过半数的不在开发区居住，而在主城区居住；选择在开发区居住的人群，要么是低薪阶层的职工，为了工作的方便，要么是高薪阶层的高档别墅居住区，作为周末假期的去处。这种开发区居民和职工相互交叉的居住和就业方式，使得居民和职工每天浪费大量时间往返于工作地和居住地之间，这不仅引发城市大量的交通压力，还造成各种资源不必要的浪费。

图1-6　开发区居民是否在开发区工作及职工工作前后居住地统计