开发区与城市互动整合：长三角实证分析

2024-01-25 百科知识版权反馈

【摘要】：长三角地区是我国开发区分布最密集、开发水平最高的地区之一，是我国开发区建设的先行区和当前城市化推进的先行区，也是以“区”建“城”这一中国当代城市发展模式的典型实践区。

20世纪80年代以来，开发区作为一种新的产业空间形态在中国城市出现，不仅加速了城市的功能转型，而且带动了城市的空间扩张和结构更新。在一定意义上，开发区的发展和建设是中国城市近30年发展和变化的主导因素，以“区”建“城”的开发区模式是具有典型中国当代特色的城市发展模式，不仅因为开发区的发展和建设占据了中国当代经济发展和城市扩张的主体份额，而且因为无论从横向的国际比较还是纵向的历史比较而言，这一模式的当代国情特色均具有不可替代的地位和特征。

长三角地区是我国开发区分布最密集、开发水平最高的地区之一，是我国开发区建设的先行区和当前城市化推进的先行区，也是以“区”建“城”这一中国当代城市发展模式的典型实践区。依据《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，江浙沪三省市拥有国家审核通过的开发区293家，其中国家级开发区55家，省级开发区238家；国家核定开发面积达到1　748.8 km2。国家级开发区数量约占到全国总量的1/4，由此显示了长三角开发区在国家中的地位。就效益及分布而言，根据商务部2008年全国54个国家级经济技术开发区投资环境排行，在综合效益前18名的开发区中，长三角地区有7区入选，不仅数量上多于环渤海（5区）、珠三角（1区）地区，且空间分布上也更为密集。

1.1.1　横向比较：鲜明的中国国情特色

与国外开发区以及新城相比较，开发区模式具有极其鲜明的中国国情特色，主要体现在以下三个方面：

1）制造型和劳动力密集型的中国特色产业链模式

就全球产业分工而言，与发达国家或者地区的开发区相比较，长三角开发区的产业环节还处在整个产业链条的中下游。长三角开发区基本形成了以下四大产业集群：电子信息产业、化工行业、机械制造行业、纺织及服装业^[1]，而国外发达国家或者地区的开发区其企业数量多以中小型为主，且多处在全球产业链条的上端，以研发、管理等职能为主。其次，中国巨大的劳动力资源也使得目前长三角开发区的企业从业人员规模远大于国外。据统计，2007年宁波市每个开发区从业人员数约为2.67万人，2008年上海市每个开发区从业人员数约为4.45万人，而美国的桑蒂亚哥科技园的从业人员至2006年仅为1　453人。

2）大空间粗放型的中国特色空间利用模式

经过多年开发，当前长三角地区的城市开发区建设多受用地资源约束，为了达到空间与效益协调的目的，许多开发区在空间布局上采取一园多区的模式；加之经过2003—2006年期间的开发区清理整顿，有些效益较好但面积较小的园区通过与核定开发区托管、合并等方式进行积极整合，也将这些空间上并不相邻的园区整合成为一区多园的模式。以宁波市为例，至2009年底有10个开发区（园区）有2个或2个以上的园区，在总共26个开发区中，平均每个开发区（园区）约有2.1个园区（表1-1）。此外，上海的漕河泾、苏州工业园区还突破行政界线，实现了异地共建开发区的“一区多园”模式。与长三角地区相比，国外的开发区其空间较为集中，多为一区一园。

开发区的快速扩张在带来经济胜利的同时，也带来了一系列的负面后果，如产业的恶性竞争、环境的污染、土地的浪费等^[2]。以土地利用的低效为例，1996年至2004年长三角的耕地面积净减少了34.03万hm2，相当于长三角现有耕地总面积的1/20。而在产出上，数据显示，整个长三角工业用地平均产出率仅约2亿元/km2，只相当于国际工业用地平均产出率的1/80^[3]。

表1-1　宁波市开发区（园区）个体空间分布模式(www.chuimin.cn)

就占地面积而言，经2006年年底清理整顿后，长三角开发区平均面积为5.97km2。其中以高新区为例，长三角地区每个国家级高新区核准面积平均1　593.1 hm2。而根据国际科学园区协会资料统计，其成员中95%的园区面积小于500 hm2^[4]。由此看来，长三角高新区的面积多为国际科技园区的3倍以上，特别是上海高新区面积达到4　211.7 hm2，为大多数国际科技园区面积的8.4倍以上。

3）政府和行政体制主导的中国特色园区管理模式

长三角地区的开发区已经形成了政企合作联合开发的开发模式，目前大多数开发区都有自己的开发建设公司，负责融资运作，在有些开发区中还形成了企业主导型的开发模式，如上海的漕河泾经济开发区、宁波大榭开发区，等等（表1-2）。然而在具体的管理操作上，开发区当前的主体还是政府机构。以经济开发区为例，在中央一级，对开发区从政策和规划进行宏观的导向管理；在地方上，省市两级政府共管，以市为主，政府通过人事任命、权限授予、土地区划和资源配置，对开发区实施直接管理。

表1-2　长三角地区企业主导开发型开发区举例列表

而在发达国家或地区的开发区中，政府在产业园区管理中的作用多在于规则制定和管理，为开发区内部企业互动提供畅通途径。例如在奥地利产业园区的发展中，政府为促进企业互动在信息通信平台、资助合作项目、发展营销和公共关系等方面提供了相关公共服务。此外，还促进集群的国际交流合作（与欧洲的区域合作、欧盟项目、全球市场开发）^[5]。

1.1.2　纵向比较：突出的中国当代特色

纵观新中国成立以来的工业开发历程，可以看出开发区模式具有鲜明的中国当代特色。中国全面的工业化进程真正起步于新中国成立以后，在计划经济框架下，借鉴前苏联的工业组织模式，对事关国民经济命脉的战略性、基础性产业采取了工业基地的空间模式以及政府全面直接管理企业的组织模式，工业基地的开发建设是在政府既有行政体系的管理之下开展，而企业本身也具有类政府的全面管理职能，不仅负责产业而且承担社会管理职责。在建设资金和产品市场方面，这些工业基地基本立足国内，利用国家资本、面向国内发展的需要，不同工业基地之间按照“全国一盘棋”模式相互之间具有较强的协作关系，基地内部企业之间也具有高度的产业协作分工关系。在发展前景方面，这些计划经济时期的工业基地随后发展成为工业卫星城或者企业城。

而改革开放以来，随着对外开放型经济作为主导经济模式的确立，各级各类开发区作为不同性质的“经济特区”被普遍采用，开发区的建设采取政府授权管理和提供基本服务并给予特定的经济政策，企业自主开发建设的模式，开发区的管理采取独立于现有行政管理体系之外的相对独立的管委会模式，企业资本来源多样化，特别是国际资本和民营资本成为主体，其产品也面向国际市场。由于在市场化环境下运行，开发区之间竞争关系远远大于合作，而园区内企业之间也缺乏内在关联性，空间集聚的动力主要在于优惠政策的吸引而非产业协作。而开发区的建设正值中国城市化加速发展的特定阶段，所以开发区逐步由工业化载体演变为城市化的载体成为普遍的导向。可以说与计划经济时期比较，开发区模式是典型的中国当代特色的工业化与城市化模式（表1-3）。

表1-3　计划经济时代工业基地与当前开发区建设特征比较

开发区与城市互动整合：长三角实证分析

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