医疗机构产权交易：盛宴还是深渊？

在计划经济体制下，我国城镇医疗机构都属于事业单位编制。在事业单位分类改革方针指导下，医疗机构产权改革也开始启动。在医疗机构产权改革中，国家医疗机构进行重新分类，分为营利性医疗机构与非营利性医疗机构两大类，允许国有医疗机构通过产权改革改制为营利性与非营利性医疗机构。经过这几年的改革探索，许多医疗机构经改制后，都成为了非国有控股的营利性医疗机构与民办非营利医疗机构。截止2004年底，中国拥有登记注册的医疗机构28.7万个。其中，非营利性的医疗机构13.4万个，营利性医疗机构15.2万个。尽管如此，国家却始终没有一个明确的医疗机构产权改革的政策，学术界对医疗机构产权改革也争论很大，甚至有研究断定医疗机构改革是完全失败的。因此，到目前，涉及医疗机构产权改革诸多问题在理论上和实践操作上都仍然处在探索阶段，国家在目前仍然无法出台一个统一政策。本章将主要就医疗机构产权改革与产权交易中涉及的一些主要问题，如产权改革模式选择、产权交易形式以及医疗机构产权改革过程中国有资产处置、人员安置及劳动关系处理以及改制后医疗机构定性及在税收、定价、救死扶伤公共性负担的承担、投资收益获取等主要问题结合各地一些实践探索和政策进行梳理，并就有关问题谈谈自己的看法和见解。

一、国有医疗机构产权改革模式选择

(一)产权改革模式

目前存量国有医疗机构产权改革模式有两种选择:一是公立医院改制，国有资本全部或大部分退出，产权转让给非国有资本，实行民营化;二是国有民营。即分离医疗机构的所有权与经营管理权，医疗机构事业单位性质不变，国有性质不变，而经营管理权则转让给非国有专业经营管理公司或民办非企业单位。

就转让产权性质来说，前者转让的是医疗机构股权，后者转让的是经营权。在前一种改革模式下，医院产权结构发生了根本变化，产权转让后，医疗机构就由非营利国有事业单位改制为民营非国有营利性的企业法人。在后一种模式下，医疗机构本身性质仍然保持为国有事业单位，转让的只是经营权。

就后一种产权改革模式而言，目前做法上有两种模式。一种是上海模式，一种是苏州模式。

1.上海模式

上海市人民政府2003年颁布的《关于本市促进社会办医发展民办医疗机构若干意见》(试行)对存量公立国有医疗机构就采取上述两种方式。在该规定中，上海市政府对医疗机构产权改革确立了三个原则:(1)公益性与经营性相结合，错位竞争，共同发展，形成多元化、多层次医疗卫生服务体系。(2)盘活存量和发展增量相结合。鼓励基本医疗服务主体框架以外的政府所办医疗机构改制为民办医疗机构，吸引社会资金多形式投资兴办医疗机构。(3)社会效益和经济效益相结合。鼓励社会投入服务于卫生事业和人民健康，保护社会投资者的合理经济利益。按照上述原则，产权改革可以根据国有医疗机构在医疗体系中的职能定位分别采取上述两种方式进行。承担基本医疗服务的医疗机构以外的医疗机构都可以通过转让产权引进民营资本，改制为民办医疗机构;而对于承担基本医疗服务的医疗机构仍然保持国有，通过转让经营权，鼓励社会力量通过医院管理公司等多种形式，参与公立医疗机构的经营管理。

上海市政府明确了医疗机构产权改革范围，明晰了民营资本投资医疗机构范围，这对医疗机构产权改革提供了一个比较明确的政策性指导。

2.苏州模式

2004年，苏州市人民政府颁布了《关于市属医院试行管办分离改革的试行意见》，对市属于国有医疗机构实行“国有民营”改革。所谓管办分离，就是指医院固定资产保持其国有性质不变，仍然为政府所有，医院的事业单位性质不变;而医院经营权则单独从医院分离出来转让给民办非企业法人——医院管理中心。医疗卫生行政管理部门代表政府与医院管理中心签订转让管理协议，约定双方的权利与义务。医院管理中心可以是原医院的管理团队投资设立，也可以是其他民营非企业法人。在同等条件下，医院管理团队成立的民办非企业法人有优先受让权。

从上述上海和苏州两种模式的比较来看，二者在改制思路和做法上尽管有一些相似性，但在具体做法上还是有所区别。(1)上海明确区分了各医疗机构在医疗体系中的职能定位，从其有关规定来看，采取转让经营权的医疗机构应当是那些仍然需要保持国有并承担基本医疗服务的公益性医疗机构;而苏州则没有明确的范围限制。(2)对于经营权受让对象，上海市规定，经营权受让对象是公司制的企业法人，而苏州则必须是民办非企业法人。企业法人与非企业法人在财务、税收和收益分配上分别适用不同的规定，这就意味着，经营权受让人取得投资收益回报的方式有所不同。

采取管办分离方式对公立医疗机构进行改革，如果运作规范了，可以有效发挥市场机制的作用，提高医疗机构效率，为公众提供更好的医疗服务。(1)它可以通过经营权转让引入竞争，如通过公开招标、拍卖等竞争方式来选择经营者，可以引入竞争机制，促进医疗服务行业竞争，有利于改善医疗机构的效率。(2)医疗机构管理上采取更为灵活的市场化的人事分配制度。在管办分离的情况下，职工都由管理机构负责聘用，实行双向选择，所有职工都不再拥有国有事业单位身份，其工资待遇都与其工作表现和业绩挂钩，这有利于克服国有医疗机构吃大锅饭的现象，提高工作效率，为公众提供更优质医疗服务。(3)投资者可以分享到非营利医疗机构经营所得。按照现有的政策，非营利医疗机构的投资者是不允许分配利润的，这样投资非营利医疗机构无法取得经营收益;而投资举办营利性医疗机构，又丧失了许多国家优惠政策，尤其是定点医保，所以，通过受让经营权，可以从专业管理服务中获取投资收益。

但管办分离也面临着诸多需要解决的法律问题:第一，如果管理机构定义为非营利的民办非企业法人，投资者就不能取得投资收益，这样的话，投资者激励不足;如果允许其获得投资收益，则背离了非营利性的性质，所以，管理机构及投资者如何从管理服务获得投资回报，是问题的关键;第二，如果管理机构定义为企业法人，虽然投资者获得投资回报是没有法律问题的，但其提供给非营利性医疗机构应当获得报酬如何确定是个棘手的问题，因为这直接影响到非营利医疗机构医疗服务定价的问题。

(二)产权交易方式

1.医疗机构国有产权转让

十六大后，随着新国有资产管理体制的建立，各地都成立了国有资产监督管理机构。但按照国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监督管理机构管理的国有资产只限于企业国有资产，并不包括事业单位国有资产。因此，在医疗机构产权改革中，首先要解决的就是要确定一个能够代表国家履行出资人职责的主体;其次，还必须明确医疗机构国有产权转让是否适用企业国有产权转让的有关规定。为推进公立医疗机构产权改革，目前许多地方都授权国有资产监督管理机构代表政府履行对公立医疗机构的出资人职责。所以，通常情况下，公立医院医疗机构改制，向非国有投资者出让产权都按照国务院国有资产监督管理委员会和财政部颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定执行。一些地方关于医疗机构改革的规范性文件，如上海、浙江等都明确规定，公立医疗机构国有产权转让必须进入产权市场公开进行交易。但目前由于全国缺乏统一的规定，实际执行中，很少进场进行交易，在医疗机构产权改革中也出现了一些国有资产流失，职工不满等问题。

2.管办分离情况下经营权的转让

目前实行管办分离的医疗机构基本都属于公立承担基本医疗服务职能的医疗机构，因此，其经营权转让涉及到社会公众利益，经营权向非国有投资者转让，尤其是在营利性企业法人转让的情况下，到底应当采取什么样的交易方式来最大限度地维护公共利益就非常关键。目前，上海、苏州和浙江都在尝试此种模式，但都没有明确如何来选择经营者，是通过公开招标、拍卖方式，还是协议方式，在经营权转让后，政府如何监管，投资者如何取得收益，收益从哪里来等都是非常关键的问题，如果处理不好，就容易引起合同履行上的纠纷，或引发公众的不满。依笔者的看法，对于公立医疗机构经营权的转让，经营者的选择应当比照公用事业特许经营的操作思路进行，一方面通过公开竞争方式选择经营者，可以促进竞争，最大限度地提高效率;二是通过政府与经营者签订委托经营协议，政府可以就其委托经营管理中经营者应当对社会公众承担的义务和责任以及政府监管作出明确的规定，有效维护公众的利益。

二、改制医疗机构的定性

(一)医疗机构的分类

目前，按照其职能来分，我国医疗机构分为营利性与非营利性两类。按照国家有关规定，非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。^[1]政府不举办营利性医疗机构。国家对医疗机构实行分类管理，医疗机构承担的职能不同，其在法律、税收、财务制度、定价、工资分配、土地使用权取得及政府财政补贴与资助上、医保定点等享受的待遇也不同。

(二)国有医疗机构改制为民营后的定性

国有医疗机构进行产权改革，首要面临的问题就是改制后医疗机构的定性。也就是说，国有医疗机构通过产权转让改制非国有或非国有控股后，是定性为营利性的医疗机构，还是非营利性的医疗机构?其定性是由投资者自主选择，还是由政府主管部门核定?

2000年卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定，现有医疗机构性质的划分应遵循如下原则:自愿选择和政府核定相结合。按照该规定:

1.应当核定为非营利性的医疗机构

原则上，下列医疗机构政府应核定为非营利性的医疗机构:(1)现有政府举办的承担基本医疗任务、代表区域性或国家水平的医疗机构，经同级政府根据经济发展和医疗需求予以核定非营利性医疗机构。(2)社会捐资兴办的医疗机构一般定为非营利性医疗机构。(3)现有的企事业单位设立的为本单位职工服务的医疗机构一般定为非营利性医疗机构。

2.应当核定为营利性的医疗机构

城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作的医疗机构一般定为营利性医疗机构。中外合资、合作的医疗机构是指外国医疗机构、公司、企业和其他经济组织，按照平等互利的原则，经中国政府主管部门批准，在中国境内(香港、澳门及台湾地区除外)与中国的医疗机构、公司、企业和其他经济组织以合资或者合作形式设立的医疗机构。

3.自主选择确定的医疗机构

(1)现有政府举办的承担基本医疗任务、代表区域性或国家水平的医疗机构以外的医疗机构，可自愿选择核定为其他非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。(2)企事业单位设立的为本单位职工服务的医疗机构对社会开放的，由其自愿选择并经当地卫生行政等部门核定为非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。(3)社会团体和其他社会组织举办的医疗机构，由其自愿选择并经卫生行政等部门核定为非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。(4)国有或集体资产与医疗机构职工集资合办的医疗机构(包括联合诊所)，由其自愿选择并经卫生行政和财政部门核准可改造为股份制、股份合作制等营利性医疗机构;也可转为非营利性医疗机构。

从以上规定来看，投资者通过受让国有医疗机构产权而收购该医疗机构的，收购后可以自主选择是改制为营利性还是非营利性的医疗机构。

(三)非营利与营利医疗机构政策待遇比较

根据国家医疗机构分类管理的政策，不同性质医疗机构在政策上待遇是不一样的，对于投资者来说，在定性选择上要全面综合考虑，根据自己的投资战略安排来进行选择(参见下表)

非营利性医疗机构与营利性医疗机构政策待遇上的比较

续表

三、医疗机构改制中人事劳动关系的处理与职工安置

在我国，公立医疗机构一直都属于事业单位，在人事劳动关系上与企业采取的是两套体制，这包括聘用、工资分配、社会保障安排等。国有事业单位主要依靠国家财政拨款，职工长期以来都是比照国家公务员来进行管理的，工资分配、社会保障和福利待遇都与公务员待遇相同。公立医疗机构无论是改制为民办非企业单位，还是改制为非国有企业法人，改制后用人单位与职工人事劳动关系的性质都要发生根本的改变，职工身份从原来国有事业单位职工转换为企业或民办非企业职工，在工资分配、社会保障等方面都按照不同政策执行。

目前，对于事业单位职工转制为企业单位职工，人事劳动关系如何调整，中央在这方面并没有明确的政策。在缺乏统一的中央政策的情况下，一些地方根据本地实际情况，尝试了一些做法。

(一)上海的实践

1.改制成本的来源

用医疗机构国有产权转让收入来支付安置职工的成本。具体做法是，将产权转让收入部分通过建立专项基金的方式，用于支付包括职工安置等相关改制成本，包括解除劳动关系的经济补偿金和用于其他劳动关系转换所需要支付的费用。

2.职工养老保险待遇的衔接

上海的做法是，国有医疗机构改制为企业的，对原医疗机构中属于正式事业编制职工的养老保险待遇，根据本人在机关事业单位和企业的实际工作年限分段计算，两段相加，待正式办理退休手续时按本市有关规定计发养老金，具体办法由市有关部门根据此原则另行制定。其他人员和改制后新进入人员的养老保险待遇，统一按改制后的单位性质和现行政策执行。

3.富余人员的安置

原则上，改制医疗机构富余人员由改制后单位负责安置。对少数确需通过外部分流或难以分流的人员，可在与职工民主协商的基础上，经有关部门批准，由改制医疗机构进行妥善安置。(www.chuimin.cn)

4.对分流向社会人员的经济补偿

对自愿解除聘用合同关系的正式事业编制职工，可参照本市相关政策并结合医疗机构实际给予一次性经济补偿。补偿经费可在改制医疗机构资产评估确认值中扣除或在改制专项基金中支付。其中，涉及用国有资产抵扣的，应由出资人制定具体方案，并根据国有资产管理有关规定报国有资产监督管理机构批准。

(二)杭州的实践

杭州的做法与上海有所不同，杭州对于通过产权转让，改制为国有控股企业的医疗机构的职工安置采取以下几个方面的政策:

1.职工身份转换

国有医疗机构改制为非国有企业的，职工身份都由事业单位身份转换为企业职工的身份，但在具体待遇上区分两类人员分别作出不同安排。(1)员工在1998年12月31日(含12月31日)前为改制单位的在职职工，及在此之前参加工作并已按事业单位实行养老、医疗保险的专业技术人员，单位转制为企业后，不再保留事业单位员工身份，与转制后的企业签订劳动合同，按本市有关规定参加企业职工基本养老保险。退休时，享受事业单位退休费待遇。(2)员工在1999年1月1日(含1月1日)后参加工作的，单位转制为企业后，不再保留事业单位员工身份，与转制后的企业签订劳动合同，按本市有关规定参加企业职工基本养老保险，其退休、退职手续的办理和基本养老保险待遇的计发、调整均按职工基本养老保险规定执行。同时可从原单位国有资产转让收入中提取一块，根据其在事业单位的工作年限给予一次性补贴，由原单位通过市社会保险经办机构转入本人基本养老保险账户。补贴标准为:本人改制前上年度月平均基本工资×事业单位工作年限×0.4%×12月。同时，允许单位为这部分职工建立企业年金和补充医疗保险。改制后，企业可按照有关规定为1999年1月1日(含1月1日)后参加工作的人员建立企业年金和补充医疗保险。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在1999年1月1日(含1月1日)后参加工作的职工工资总额5%以内的部分，可在成本中列支。由劳动保障部门管理的企业职工补充医疗保险费在参保单位的应付福利费科目中列支，福利费不足支付的，不足部分在1999年1月1日(含1月1日)后参加工作的职工工资总额4%以内的，可在成本中列支。

2.解除劳动关系的经济补偿

改制时单位与职工解除聘用(劳动)关系或经批准职工辞职自谋职业的，按职工在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月平均工资的经济补偿，不满一年的按一年计算，计发标准按职工本人解除聘用(劳动)关系或批准辞职前12个月的月平均工资计算。职工本人月平均工资低于单位月平均工资的，按本单位月平均工资标准支付。解除聘用关系或批准辞职的，经济补偿金由原单位一次性发给职工。月平均工资包括职务工资、按规定比例计发的津贴、1993年工资改革保留的津补贴、省定的职务(岗位)津贴、省定工作人员补贴、物价补贴、医疗补贴、房租补贴、市定岗位补贴、市定福利补贴每月70元。改制时与劳动合同制职工解除劳动合同的，应按有关法规规定支付经济补偿金。

3.参与改制职工的安置补偿

公立医疗机构改制成多元投资主体的，按改制时所有在册职工人数(扣除改制时办理的提前退休、解除聘用(劳动)关系及自谋职业的人数)，以人均1.5万元的标准，在国有资产转让收入中提取职工安置补偿费，主要用于改制后被解除、终止劳动关系的职工改制前工龄的经济补偿。安置补偿费由市财政专户储存，专款专用。

4.养老保险

员工在1998年12月31日(含12月31日)前为本单位的在职职工，及在此之前参加工作并已按事业单位实行养老保险、参加基本医疗保险并享受公务员医疗补助的专业技术人员，仍按照有关规定参加公务员医疗补助保险，享受公务员医疗补助;其他人员参加企业职工的基本医疗保险。

5.退休人员的安置

已退休人员(包括提前退休人员)中属二等乙级以上革命伤残军人、市级以上劳动模范以及享受市级以上劳动模范待遇的先进工作者，在按有关规定提留医疗保险费后，再按人均2万元的标准提留医疗专项经费，并一次性交市医保经办机构管理，用于支付二等乙级以上革命伤残军人、市级以上劳动模范以及享受市级以上劳动模范待遇的先进工作者按规定应由原单位报销部分的医疗费用。

四、税收待遇

在税收待遇上，国家给予了非营利性医疗机构许多税收优惠政策，而营利性医疗机构一般不能享受这些优惠。根据财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》的规定，非营利性医疗机构可以享受到以下税收优惠政策:(1)非营利性医疗机构按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收。这些医疗服务是指医疗服务机构对患者进行检查、诊断、治疗、康复和提供预防保健、接收、计划生育方面的服务，以及与这些服务有关的提供药品，医用材料器具、救护车、病房住宿和伙食的业务。(2)对非营利性医疗机构从事非医疗服务取得的收入，如租赁收入、财产转让收入、培训收入、对外投资收入等直接用于改善医疗卫生服务条件的部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税。(3)对非营利性医疗机构自产自用的制剂，免征增值税。

但值得注意的是，非营利机构下列应纳税项目不得享受减免待遇:(1)非营利性医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，应按规定征收各项税收。(2)对非营利性医疗机构自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。(3)不按照国家规定价格取得的医疗服务收入不得享受减免税。(4)对非营利性医疗机构从事非医疗服务取得的收入，如租赁收入、财产转让收入、培训收入、对外投资收入等应按规定征收各项税收。

对于营利性医疗机构，原则上医疗机构取得的收入，按规定征收各项税收。但国家为支持营利性医疗机构的发展，在税收上也采取了一些扶持政策，对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内给予下列优惠:(1)对其取得的医疗服务收入免征营业税;(2)对其自产自用的制剂免征增值税;(3)对营利性医疗机构自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。上述优惠政策不适用于营利性医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业。

五、工资分配政策与投资收益分配政策

(一)在工资分配政策上

非营利医疗机构是公益性机构，为公众提供基本医疗服务，当其收入不能满足其正常经营需要时，公共财政就必须给予补贴和支持，以满足公众对基本医疗服务的需求，为防止分配上吃公共财政的大锅饭，所以国家对非营利医疗机构的工资及利润分配加以严格限制。(1)在职工工资等收入分配上，受到总额和增长幅度的限制。政府举办的非营利性医疗机构可在执行事业单位工资制度和工资政策的基础上，根据国家核定的工资总额，自主确定各类人员的内部分配办法;其他非营利性医疗机构在坚持工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度，职工实际平均工资增长幅度低于本单位劳动生产率增长幅度原则的前提下，确定工资分配办法。要将管理要素、技术要素、现任要素等纳入分配因素确定岗位工资，按岗定酬，并将工资待遇计入医疗服务成本。

(二)禁止非营利医疗机构分配红利

由于其非营利性，非营利性医疗机构经营所获得利润只能用于改善医疗机构设施，而不能作为红利分配给投资者。

上海方面规定，社会办公益性医疗机构的投资者拟提取收益的，可在扣除办医成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，从办医盈余中适当提取，具体办法另行制定。同时，应承担亏损的相应责任。

六、产品和服务的定价

非营利性医疗机构提供的产品或服务的定价要受到政府监管，医疗服务受政府指导价调整。而营利性医疗机构提供的产品和服务通常是医疗机构根据市场供求关系自主定价的。

七、公益性的任务及政府指令性任务的承担与财政补贴

(一)公益性与政府指令性任务的承担

卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定，营利性医疗机构根据市场需求自主确定医疗服务项目。当发生重大灾害、事故、疫情等特殊情况时，各类医疗机构均有义务执行政府指令性任务。它同时还规定，政府举办的非营利性医疗机构主要提供基本医疗服务并完成政府交付的其他任务。民办非营利性医疗机构主要提供基本医疗服务。而营利性医疗机构根据市场需求自主确定医疗服务项目。但当发生重大灾害、事故、疫情等特殊情况时，各类医疗机构均有义务执行政府指令性任务。

但对于民办非营利医疗机构或营利医疗机构承担了政府执行性任务所产生费用如何支付，国家政策并没有明确。从法理上来说，基于人道主义考虑，不管是营利、还是非营利，也不管国有还是民办，所有医疗机构都承担救死扶伤的义务，但医疗机构履行这些义务所产生费用支出也有权获得补偿。政府在向这些机构下达指令性任务同时，也必须承担补偿义务。

上海市就规定，社会办医疗机构应当发扬人道主义精神，对无主病人、特困病人等给予力所能及的救治。当发生重大灾害、事故、疫情等特殊情况时，社会办医疗机构有义务执行政府指令性任务，政府视情况予以补助。

(二)财政补贴

国家的政策规定，政府举办的非营利性医疗机构享受同级政府给予的财政补助，其他非营利性医疗机构不享受政府财政补助。但在一些地方上，为支持国有医疗机构产权改革，对改制为非国有的非营利性医疗机构，在一定期限内仍然可以享受政府补贴。如杭州市就规定，公立医疗机构改制后设置为营利性医疗机构的，三年内不减少原有经常性财政拨款。凡改制后三年内取得的医疗收入直接用于改善医疗卫生条件，且财务制度健全、核算准确的，可申请免征营业税及房产税、城镇土地使用税、车船使用税和自产自用制剂的增值税等;按照前三年缴纳的企业所得税地方留成部分的额度(含计税工资的纳税调整)，经单位申请，由财政给予专项资金补助。后三年参照企业有关政策所缴纳的各种税收(地方留成部分)，经单位申请，由财政给予减半补助。上述财政补助在医药卫生发展资金中列支。

八、营利性非国有医疗机构在医保定点单位及专项服务政府采购方面享受的待遇

(一)医保定点单位

医疗保险定点实际上是政府社会保险机构向医疗机构进行医疗服务采购，目前各地普遍执行的政策是，只选择提供基本医疗服务的非营利医疗机构为医保定点单位。但一些地方为支持医疗机构产权改革，在医保定点单位选择上对营利性的非国有的民办医疗机构实行“国民待遇”。如杭州市就规定，符合条件的营利性医疗机构经申请核准可为医保定点单位。

上海方面则规定，凡符合区域卫生规划要求，提供基本医疗服务的社会办医疗机构，其医保定点资格与政府所办医疗机构同等对待。具体由医保部门根据本市区域卫生规划布局、基本医疗服务需求等因素进行定点资质认定，并根据医疗机构所提供基本医疗服务的质量、价格等要素，实行承诺制和契约化管理，按照公平竞争的原则获取定点资格。对原已纳入医保定点的医疗机构改制为社会办医疗机构的，由医保部门进行医保定点资格的再认定工作，对于符合定点管理规定的，原则上可保留其定点资格，并由医保部门进行医保定点和服务行为的统一管理。2005年，上海市保险局颁布《关于推进民办(社会办)医疗机构纳入医保定点工作的试行意见》(沪医保〔2005〕50号)对民办医疗机构纳入医保定点单位的原则及条件作出了明确的规定。它规定，民办(社会办)公益性医疗机构纳入医保定点的基本要求:(1)原则上每个街道(乡镇)应有一所社区卫生服务中心作为医保定点医疗机构。对街道(乡镇)户籍人口超过10万的或区域半径3千米以上无医保定点医疗机构的，可适度增加一所规模相当的医保定点医疗机构，上述区域内符合条件的民办(社会办)公益性综合性医疗机构经审核可纳入医保定点。(2)各区县每30～50万户籍人口应有一所医保定点区级医疗中心，所在区域符合条件(核定床位数在500张左右)的民办(社会办)公益性综合性医疗机构，其医疗质量和医疗收费与同等医保定点医疗机构相比具有竞争优势的，经审核可纳入医保定点。除区级医疗中心外，规模相当于二级医疗机构(核定床位数在200～500张)的民办(社会办)公益性医疗机构，其医疗质量和医疗收费与同等医保定点医疗机构相比具有竞争优势的，经审核可纳入医保定点。(3)大型综合性医疗机构(核定床位数在500张以上)和大型专科医疗机构，在医保定点上不受区域限制。具备先进的硬件设备、诊疗技术、服务质量、管理水平和价格优势的民办(社会办)公益性医疗机构，经审核可纳入医保定点。

(二)专项服务采购

对于不纳入医保定点单位的营利性医疗机构，上海方面规定，政府可以向这些医疗机构采购专项的医疗服务。它规定，对于民办(社会办)营利性医疗机构暂不纳入医保定点，可试行医保购买专项医疗服务。购买的专项医疗服务必须符合以下条件要求:(1)对少数专科特色明显，参保人员又有相应需求的民办(社会办)营利性医疗机构，经审核可试行医保购买专项医疗服务。(2)对部分有一定专科特长或在特殊区域的民办(社会办)营利性医疗机构，其医疗质量和医疗收费与同等医保定点医疗机构相比具有竞争优势的，经审核可试行医保购买专项医疗服务。

医疗保险定点采购本质上为了满足参保公众基本医疗服务的需求，提高保险基金使用效率，防止投保人道德风险。所以，通常情况下，只有提供基本医疗服务的非营利医疗机构才符合医疗保险机构的要求。但如果医疗保险所覆盖的医疗服务非营利性医疗机构不能提供或不能满足参保人员要求时，社保机构可以按照有关规定的要求向营利性医疗机构进行采购某些服务以满足投保人需求。所以，上海方面规定是比较合理，值得借鉴。

九、土地政策

在土地政策上，非营利医疗机构属于社会公用事业范畴，可以通过划拨方式取得土地使用权。而营利性医疗机构属于商业企业，其所需要土地属于经营性用地，必须通过出让方式取得。

【注释】

[1]卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》。