经营性事业单位改制：产权交易调查

案例一:收治患者被医院丢弃致死案

2003年11月18日，长葛市老城镇第16路公交车车主在行驶的路上发现了一名躺在路上处于极度虚弱、不能言语的伤者，并随即报了警，随后赶来的警察和长葛市人民医院的救护人员将伤者送上救护车抢救，但伤者被救上救护车后不久即死亡。经过警察调查，伤者就是前两周发生的一起交通事故的一名无名受害者，是收治的郑州市中医院前一天晚上故意将其扔在这里的。

2003年11月2日，郑州至新郑公路发生一起交通事故，受伤的男子被郑州市中医院急救车拉走。在医院，院长助理、外三科主任刘书均对病人实施了开颅手术，手术后病人病情稳定，医院将病人由急诊转让外三科住院。由于病人无法告知其真实身份，医院一直将其作为无名氏来处理。在医院治疗两周期间，也无人来探视，1万多元医疗费用在医院也只能挂账。到第三周，医院院长授意扔掉病人。11月17日，医院将病人拉到了新郑郊区扔到了野外。

2000年7月5日，郑州市中医院完成改制，为当地民营企业以1100万元的价格获得郑州中医院66.7%的股权，该医院改制为民营非营利性医疗机构。医院改制后，利润最大化成为医院办院宗旨，从此，医院先后多次将因交通事故送到医院，找不到患者家属的，无人支付医疗费的病人拉出去扔掉的事。^[1]

案例二:杭州第四人民医院改制风波

2004年9月10日，杭州第四人民医院上百名身着白大褂的医务人员来到市政府大门口静坐示威，并高喊“反对卖医院!”“要改革更要吃饭”。为安抚上访职工，杭州市卫生局处级以上干部几乎全体出动进行解劝说服工作。人群从上午一直静坐到凌晨1时，才逐渐散去。此次风波是因为杭州市卫生局提交市政府一份关于杭州第四人民医院改革方案所引起的。根据请示的首选方案，第四人民医院将改制成为注册资本1亿元，社会资本占70%的民营非营利性医疗机构。其中26亩土地作为政府的出资。请示中，医院还同时要求市政府在杭州钱江新城划拨50亩用地作为医疗卫生用地。

职工最不能接受的是改制方案中的资产处置方案，认为它至少有两处是贱卖了国有资产，一是医院现有26亩土地使用权按照现行出让价价值达3.5亿元，钱江新城50亩用地市场价在4亿元，两块土地使用权市场价就高达7.5亿元。二是“杭州第四人民医院”、“杭州市肿瘤医院”两块牌子在杭州市和浙北地区知名度很高，没有纳入资产评估。但市政府有关负责杭州市事业单位改制的人员指出，上述土地使用权是划拨用地，改制后，仍然作为划拨用地保留。改制后，引入社会资金，医院仍然保留其非营利性质，5年内财政补贴不变。第四医院医护人员对请示的方案有误解，是因为宣讲工作做得不够，与职工沟通工作不到位所导致。并表示，改制仍然要继续进行，但要加强宣传思想工作，征求职工意见，对方案进行完善。2004年7月，杭州市人民政府办公厅颁布了《关于杭州市属国有医疗机构产权和用人制度改革的实施意见》对杭州市医疗卫生体制改革，医疗机构改革作出全面部署。全市的医疗服务分为三块，一块是公共医疗体系，比如疾病预防控制中心、社区卫生服务中心、乡镇卫生院、急救中心、妇幼保健院、精神病和传染病医院等。公共医疗属于公共产品，由政府投资举办或通过向社会采购来满足民众的需求。第二块是基本医疗服务，这一块主要是民众日常所需的各种医疗服务，除了保留几家公立医院之外，将主要由改制成股份制的医院和民营医院提供。除保留的公立医院外，现有的公立医院都要改制为股份制的民营医院，但政府在这些医院还要保留一定份额的国有股份。第三块是特殊医疗服务，比如整形、美容、高级护理等等，提供此类服务的原有公立医院，原则上改制成营利性民营医院。政府退出，价格放开，医院提供的服务完全由市场进行调节。

为推动改革，政府还承诺，改制后的医院将在财政拨款和税收等方面享受十分优惠的政策待遇，如三年内不减少原有经常性财政拨款，可申请免征营业税及房产税、城镇土地使用税、车船使用税和自产自用制剂的增值税等。

上述第四人民医院就属于第二类政府列入改制范畴的医疗机构。^[2]

【案例评析】

上述两个案例反映出目前我国事业单位改制及产权改革中所暴露出来的一些主要问题，即事业单位改制后职能如何定位，是营利性企业法人，还是公益性的民办非企业单位?哪些事业单位可以进行转企改制?如果进行转企改制，单位与职工人事劳动关系如何处理?身份如何转换?改制为企业后，是否仍然可以享受非营利性事业单位或民办非企业单位享有的政策待遇?

如果事业单位改制为公益性民办非企业单位，投资者又从哪里获得投资回报?改制后民办非企业单位到底在多大程度上要承担公益性任务?在承担公益性任务是否能够享受国有事业单位政策待遇，如财政补贴和其他政策优惠措施?

在本章中，笔者将对国家及各地有关事业单位改制及国有产权转让有关政策作一个梳理，尤其是解决上述问题上目前国家和一些地方政策及措施。

一、事业单位改制的必要性、改制思路及政策演变

(一)我国事业单位改制的必要性

1.政事不分、事企不分

我国事业单位体系庞杂，普遍存在政事不分，事企不分，角色混乱，职能定位模糊，职责不清的问题。一些事业单位实际上是履行着公共管理职能，属于行政机构;而有一些事业单位则实际上是从事经营性社会服务营利性活动。职能上定位错误或不清晰导致国家公共资源分配不合理，同时也扰乱了某些服务和产品市场的正常市场秩序。一方面，事业单位享受国家财政拨款，财政补贴等“皇粮”，另一方面又利用国家赋予的特权，甚至公权力，借“服务”之名进行创收，破坏了市场竞争秩序。

2.机构臃肿、效率低下，机制不活的人事劳动关系，基本上吃大锅饭，与企业改革相比较，我国事业单位人事劳动关系仍然沿袭的是旧体制，冗员沉淀，人才浪费和流失现象非常严重。中国目前有各类事业单位130多万个，拥有2900多万人和近3万亿元国有资产。中国70%以上的科研人员，95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费指出占财政支出的30%以上。^[3]事业单位对中国GDP贡献却仅为5%到10%。

3.政事不分，事企不分导致财政预算约束软化，影响到国家财经纪律的严格执行

国家审计署近几年不断查处一些部委违反国家财经纪律，在行政主管部门与所属事业单位之间擅自进行财政转移支付的案件。如2003年国土资源部从所属中国土地勘测规划院预算财政资金中挪用100万元，为其所属的国土资源部经费自理事业单位——中国土地矿产法律事务中心作为房租及人员经费等补贴。审计署也查出铁道部在2003年用运营管理费等企业资金补助行政事业单位经费和项目支出1.12亿元。^[4]

4.条块分割

事业单位职能分工完全根据行政区划和行政级别来进行划分，条块相互受到行政区划和行政级别隔阻，事业单位所提供社会服务无法真正实现社会化。

(二)事业单位改制方向的探讨及改制思路的确立

在市场经济条件下，政府必须合理界定政府提供公共产品和服务方式与内容，明晰政府提供公共服务的领域及财政支持的力度，提高公共服务的效率，在确保公共服务满足人民需要的同时，不增加纳税人负担。全国人大副委员长成思危对事业单位改制提出了如下的改革思路，即:合理界定政府提供公共产品和服务的方式与内容;建立和完善公共财政体制，要加大政府对公共服务领域和财政转移支付的力度，提高公共服务的效率;推进事业单位分类改革，除少数单位回归政府部门或仍由政府直接举办外，大部分应当转为非政府、非营利的社会服务机构、市场中介组织，或转化为企业;加快社会领域市场化进程，深化事业单位内部改革。国家发改委负责人认为，事业单位要真正还原为“非政府”、非营利、非企业。也就是说，哪些本来就是营利性的经营性服务和生产就应当留给企业通过市场化来满足社会的需求，而不是让依靠国家财政拨款的事业单位来承担。

经过长期酝酿，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》(中办发〔1996〕17号)，在该文件中就提出事业单位分类改革的思路。即:“确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制”。具体而言:

1.政事分开

一方面将党政机关一些辅助性、技术性工作分离出来移交给事业单位承担;另一方面，将政事合一的事业单位中的行政职责分离出来移交给行政机关来承担。除此之外，事业单位名称也要与党政机关、企业和社会团体名称区分开来，并取消事业单位行政级别。

2.事企分开

对主要从事生产经营活动，性质应为企业，但现在作为事业单位管理的单位，原则上应改为企业;一些现在实行企业化管理，可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，也可以并入企业或改办为科技先导型企业。

3.事业单位社会化

包含以下几个方面内容:(1)明确事业单位独立法人地位和内部管理自主权，使其真正成为面向社会服务的独立法人。(2)打破条块分割。改变事业单位设置和服务对象存在的条块分割现象，遵循“区域覆盖”和就近服务的原则，按照区域经济和社会公益事业发展的要求，对事业单位的设置进行统筹规划。(3)建立事业单位登记管理制度。通过登记管理制度，明确事业单位法人地位，推进事业单位社会化进程，落实事业单位自主权。

(三)配套政策的出台及演变

1998年10月25日国务院颁布了《事业单位登记管理暂行条例》进一步明确了事业单位定义、法律地位以及登记管理。将事业单位范围严格限制在以社会公益为目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。与此同时，国务院又颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确了民办非企业单位定义、法律地位和登记管理程序。为非国有资本创办事业单位或参与国有事业单位改制为民办非企业单位创造了条件。国家事业单位登记管理局和民政部也分别颁布配套的具体的实施细则。

1999年12月18日国务院办公厅转发建设部等部门《关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》(国办发〔1999〕101号)，明确提出要将勘察设计单位改制为企业的具体方案，在全国范围内正式启动了事企分开，“事改企”的改制运作。明确提出要把现行的事业性质的勘察设计单位改制为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。要参照国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式进行改造，国有大型勘察设计单位应当逐步建立现代企业制度，依法改制为有限责任公司或股份有限公司，中小型勘察设计单位可以按照法律、法规允许的企业制度进行改革。

2000年国务院办公厅转发建设部等部门《关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施意见》;2001年，建设部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部《关于工程勘察设计单位体制改革中有关问题的通知》和国家税务总局《关于工程勘察设计单位体制改革企业所得税问题的通知》。上述这些政策给勘察设计单位转企改制提供以下几个方面政策支持:

1.资质政策上的支持

在大中型勘察设计单位的转企改制，在资质总量不增加的前提下，大中型勘察设计单位可以将其相应的勘察设计资质转移到改制后的子公司。对将本单位若干个资质全部转移到其中一个独立的子公司，且技术人员没有发生较大变化的，只办理资质变更手续，同时取消母体单位的勘察设计资质证书。对将本单位所有的若干个资质分别转移至两个以上的子公司，应按资质标准重新核定子公司的资质等级，同时取消母体单位的勘察设计资质证书。对将本单位其中的一个或几个资质转移至子公司，应按资质标准重新核定子公司的资质等级，同时取消母体单位的相应勘察设计资质证书

2.税收政策上的支持

勘察设计单位改制为企业的，自2000年1月1日后注销《事业单位法人证书》或事业单位编制的年度起，至2004年12月31日止，减半征收企业所得税。

3.工资分配政策上的支持

(1)鼓励采取按劳分配为主，按其他生产要素分配为辅的分配政策，允许和鼓励技术、管理等生产要素参与分配。(2)改制为企业后，实行工效挂钩的工资分配政策勘察设计单位，在贯彻“两低于”的前提下，继续实行工效挂钩工资制度。

4.其他支持

为保护勘察设计单位的品牌价值，允许勘察设计单位在去掉主管部门名称的情况下，继续使用原单位的名称，同时在改为企业后的5年内，在工程勘察设计资质证书上可附注原单位名称

2000年7月21日中共中央组织部、人事部关于印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的通知(人发〔2000〕78号)，对事业单位人事制度改革作出了专门规定，提出了“脱钩、分类、放权、搞活”的改革思路。

对事业单位进行分类改革，实现政事分开，事企分开。所谓脱钩，就是事业单位与主办单位——行政机关要脱钩，解除其与行政机关的依附关系，按照新的事业单位登记管理条例进行重新登记。而对于具有自身发展、生存能力，面向社会提供服务的事业单位进行事业改企业的改制。

2005年4月2日，国务院公布的《关于印发2005年工作要点的通知》(国发〔2005〕8号)再次把事业单位改制作为其2005年工作的重点，强调要“继续完善事业单位改革总体方案、机构分类意见和配套政策措施，推动事业单位改革试点工作，加强对地方事业单位改革的指导，依法规范行政机关对事业单位的授权行为”。

在中央分类改革的精神指导下，一些东南沿海地区的省市，如江苏、浙江、山东、杭州、南京和苏州等都对事业单位进行了新的分类，并制定了分类改革的具体政策。

二、事业单位重新分类与事业单位转企改制的范围

(一)对事业单位概念的重新诠释及定义

2004年6月27日，国务院对1998年10月25日《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)进行修改，并重新予以颁布。该《条例》第2条规定:“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

根据《条例》的有关规定，相对于行政机关、企业和民办非企业，它具有以下几个方面显著特征:

1.非营利性

事业单位是以公益为目的，而非以营利最大化为目的。如果事业单位要从事营利性的经营活动，就必须另外成立营利性的经营组织，实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。

2.国有性

必须是国家机关或其他组织利用国有资产举办的，这是事业单位区别与民办非企业单位的本质区别。如果是事业单位、社会团体和其他社会力量个人利用非国有资产举办的非营利的从事社会服务活动的组织，则属于民办非企业单位，而不属于事业单位。^[5]

3.设立上采取许可主义

行政机关设立采取法定主义，必须有法律明确规定才能设立。企业设立一般采取的是准则主义，除法律、法规有特别规定外，不需要经过行政审批，就依法登记设立。而《条例》规定事业单位必须经县级人民政府及其主管部门审批才能设立。

4.法律地位

事业单位必须具备法人条件，取得法人资格。而企业可以采取合伙、独资或公司制组织形式，不一定具有独立法人定位。

5.业务范围

事业单位业务范围受到严格限制，只能从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等社会公益性的活动。

6.外观上的特征

1996年，中央机构编制委员会《关于事业单位机构改革若干问题的意见》规定，事业单位的名称要体现事业单位的特点，并与党政机关、企业和社会团体的名称相区别。事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等，不再称厅、局、公司、学会等。国家事业单位登记管理局《事业单位登记管理暂行条例》也规定，事业单位的名称由以下几个部分组成:第一，字号。表示该单位的所在地域，或者举办单位，或者单独字号的字样;第二，所属行业。表示该单位业务属性、业务范围的字样，如数学研究、教育出版、妇幼保健等。第三，机构形式。表示该单位属于某种机构形式的字样，如院、所、校、社、馆、台、站、中心等。

《事业单位登记管理暂行条例》严格将事业单位限于从事教育、科技、文化、卫生等活动的公益性社会服务组织，进一步明确了事业单位与企业、民办非企业单位的界线，为事业单位重新分类与改制提供了更为明晰政策指导。

(二)对事业单位的重新分类

按照中央确定的事业单位分类改革的思路，要求对事业单位按照其实际的职能界定重新加以定义并分类，并针对不同类别的事业单位特点进行改革或改制。根据中央的要求和有关政策精神，一些地方对事业单位重新予以甄别、分类(如下表)。

杭州市、浙江、江苏事业单位分类比较

续表

资料来源:根据杭州市《关于市属事业单位实施分类管理意见》(杭政函〔2003〕140号)、2004年7月24日江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于省属事业单位分类意见》的通知(苏办发〔2004〕19号)、浙江省人民政府《关于深化事业单位改革的意见》(浙政发〔2001〕68号)(www.chuimin.cn)

从以上国家关于事业单位定义来看，有关立法本着政事分开、事企分开的原则，严格限制了事业单位的范畴。进一步贯彻落实了中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》有关事业单位分类改革的思路，并根据市场经济发展的要求和我国政治、经济体制改革趋势对事业单位加以重新定义和诠释，并针对事业单位、民办非企业单位、企业等不同特征设计出了新的管理体制。根据《条例》对事业单位的定义，随着该《条例》的生效，所有不符合上述条件的行政管理类的事业单位、从事营利经营性的事业单位都必须进行改制，将行政管理职能和经营性职能从事业单位中分离出来。并分别将事业单位、行政机关、民办非企业单位、企业等分别纳入不同管理监督体制之下。

从《条例》关于事业单位的定义来看，江苏省、杭州市和浙江省划入到中介服务类和生产经营类的事业单位都可以进行转企改制或改制为民办企业单位。

三、分类改制思路下的事业单位改制

按照国务院2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，对目前仍然纳入事业单位编制但不符合该规定的事业单位条件的单位都要进行改制，这些单位的改制方向有两个选择:一是对事业单位进行产权改制，引进非国有资本，将国有事业单位改制为非营利性的民营非企业单位;二是通过产权改制，引进非国有资本，将国有事业单位改制为营利性的企业，面向市场参与竞争，不再承担公益性职能，完全与政府脱钩。

事业单位要进行转企改制，就意味着事业单位就不能享受任何财政上的支持，必须参与市场竞争，自主经营，自负盈亏。因此，也只能是那些能够通过面向社会提供服务和面向市场从事生产经营活动的，具有一定的竞争力，能够自主生存发展下去的事业单位才具备转企改制的条件。

1.杭州市

杭州市政府规定了以下几类事业单位要进行企业化改制:

(1)符合条件的准公益类型事业单位。对于公益类事业单位中准公益类事业单位，如果市场潜力较大、市场收入可成为经费主要来源的，可由公益型向公益经营型转变，有条件的也可转企改制。

(2)生产经营类事业单位则进行企业化改制，转变为企业。生产经营类和后勤服务类则通过拓宽市场服务领域，提高市场竞争力，逐步改制为营利性的现代化的企业。成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。

2.江苏省

(1)社会公益类。江苏省要求将社会化程度较高、市场接轨能力较强的社会公益类事业单位，在国家政策的指导下，参照生产经营类事业单位转企改制政策进行改革。

(2)生产经营类。生产经营类事业单位主要进行产权制度改革，使之成为自主经营、自负盈亏、自求发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体。

3.浙江省

(1)准公益类事业单位。对既承担社会公益职能，又可通过市场获取收入的准公益类事业单位，对其公益职能部分核定财政专项或定额补助经费，同时在政府宏观管理下，努力拓宽有偿服务和经营领域，有条件的经过努力要实现自收自支。在通过市场化运作能够满足社会公共需要的领域，可以不再保留相应的事业单位，创造条件转为企业。

(2)中介服务类事业单位。指利用专业知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务的事业单位。中介服务类事业单位应打破部门所有、条块分割格局，与原主管部门、挂靠单位脱钩，按照各单位行业特性进行改制，成为自主经营并独立承担经济、法律责任的社会中介机构。

(3)生产经营类事业单位。现有生产经营类事业单位要加快改制为企业，建立科学的法人治理结构，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。今后不再新设立生产经营类的事业单位。

综上所述，从沿海一些省市事业单位改制实践来看，事业单位是进行转企改制，还是改制为民营非企业单位关键在于其所从事的经营活动是否是社会所必需的，是否能够在不损害社会公众利益的前提下通过市场化经营实现自负盈亏，独立发展。凡能够通过市场化经营实现自负盈亏，无需财政补贴的，就可以改制为营利企业;凡不能通过市场化经营实现收支平衡，或采取市场化经营将严重损害公众利益，不能满足社会公众对该服务或产品的需求的，就不能改制为营利性企业。

从现行各事业单位的职能及收入来源来看，从事中介服务和生产经营活动的，依靠市场化生产、经营能够自主经营、自负盈亏、自我发展的事业单位完全具备改制为企业的条件。而且，实际上这些事业单位所从事的服务和生产经营活动事实上也是营利的，而不是公益性的，其职能定位与实际从事经营活动不协调，而且在政策待遇上享受事业单位的待遇，对其他从事同类经营活动的企业来说，构成不正当竞争，也不利于其长期发展，所以，对于这类事业单位理应重新定位，进行改制，从国家包办下解放出来，使之成为独立自主经营和发展的市场化主体，公平地参与市场竞争。

四、事业转企改制中产权交易涉及到的具体问题

事业单位与企业是两个不同性质的单位，在产权结构、组织形式、人事劳动关系上等都有根本的不同，事业单位转企改制涉及到上述各个方面的改革。

(一)资产处置

产权转让定价是以企事业单位净资产和该资产将来产生的现金流为基础的，在产权交易中，产权所含盖的净资产的构成与质量决定了产权转让价格。对于转让方而言，要卖出好的价格，就必须提高资产的质量。而对于买方而言，其收购的资产必须是那些优质的能够产生稳定现金流资产。

从财务的角度来说，资产质量取决于其将来可能产生的现金流;从法律的角度来说，资产质量取决于其权益归属是否明晰，有无瑕疵或涉及第三人权益纠纷，其权属是否能够得到法律有效保护;从技术上来说，资产的性能、技术含量和品质等决定了资产的质量。但对于企事业单位国有产权来说，除了上述外，更主要的是国有企事单位历史遗留下来沉淀在资产上的各种负担与成本，如富余人员安置和不良资产处置等。按照人员、债务跟着资产走的改制原则，受让人受让资产就必须对员工进行妥善安置，因此，事业单位转企改制过程中要进行产权交易，就必须明确产权所覆盖资产的范围，并明确负载于各项资产的改制成本与费用在产权评估作价中如何处置。具体说来，主要有以下几个方面的问题:

1.土地使用权

过去，在土地使用权方面，无论是公益性还是经营性的事业单位都享受着公益性事业单位的优惠待遇，其所占用的土地使用权基本上属于划拨性质。因此经营性事业单位在转企改制中，必须要明确改制为企业后，能否仍然享受公益性事业单位土地使用权上的优惠待遇，土地使用权继续保留划拨性质，不纳入转让资产的评估作价。国家目前并没有对关于事业单位转企改制的专门规定，所以这一政策并不明确。但建设部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部《关于工程勘察设计单位体制改革中的有关的问题通知》规定，事业单位转企改制土地使用权问题适用国土资源部《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》、《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展若干意见》、《改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法通知》的规定。也就是说，在事业单位转企改制中，划拨用地比照适用国有企业改制的有关规定，可以采取以下几种方式处置:(1)划拨使用;(2)租赁使用;(3)作为国有出资;(4)划拨转出让用地。后三种方式都是属于土地使用权有偿取得土地使用权的方式，而前一种则属于无偿取得土地使用权的方式。按照现行土地政策与法律，国家对通过划拨取得土地使用权实行了严格限制，凡是土地使用用途不符合划拨用地范围的，土地使用权取得一律都不得采用划拨方式。因此，对于事业单位转企改制后，除了公用企业外，划拨用地土地使用权一般都只能采取后三种方式处置。也就是说，除租赁外，则该划拨用地应当转为出让用地或按照出让用地进行评估作价纳入改制事业单位国有净资产进行评估作价，或将土地使用权从资产中剥离出来，由产权受让人另行与国土资源管理部门洽谈土地使用权出让的问题。

2.无形资产

如上所述，符合转企改制的事业单位大多数属于科技开发、勘察设计、专业服务、公用事业等技术密集型或资本密集型的产业。科技开发、设计、专业服务等产业属于技术密集型和人力资本密集型的产业;而公用事业则属于资本密集型的产业。对于前者，无形资产主要体现在专利、商标、商誉、商号、专有技术、资质等无形资产上。而对于公用事业，则主要体现在特许经营权、资质等上面。这些无形资产的专用性都非常强，在资产定价中所占的比重大，对于转企改制后的企业生存与发展至关重要，无论对于产权转让方，还是受让方来说，要保证产权交易公平与合理，都必须全面和深入了解我国对上述无形资产处置有关法律与政策，规范操作。

3.不良资产的处置

不良资产主要是未收回的应收账款，即不良债权。对于事业单位转企改制，不良资产核销及处置可以比照国有企业清产核资的有关规定办理。对长期积累下来的不良资产按照规定程序进行核销或剥离。如江苏省就规定，对于不良资产，由具有法定资质的中介机构出具专项审计意见，经行政主管部门审核，对其中需要核销的资产，报省财政厅批准核销，并指定相应的机构进行清理和追索。南京市也规定，不良资产经审计后，经主管部门批准，可按有关规定核销。3年以内的应收账款，可按改制前一日应收账款余额提取5%以上的坏账准备金。

4.非经营性资产的剥离

非经营性资产是指与事业单位从事的经营业务无关的一些资产。按照目前国有企业改制一般作法，在国有企业改制或产权转让同时，非经营性资产可以通过剥离或另行出售等方式进行处置。如南京市还规定，其非经营性资产可从净资产中剥离，剥离后的资产由主管部门委托管理。

5.债权债务

事业单位转企改制，虽然企业性质发生了根本的变化，但其独立法人地位并没有发生变化，资产、业务随即转移到改制后企业，因此，改制后原事业单位的债权债务仍然由改制后企业承继。

(二)可从净资中提留和扣除的费用

事业单位转企改制时，要确保改制后企业能够独立面向市场，就必须妥善解决好阻碍其发展的历史遗留问题和政策性负担，不能让这些历史遗留问题和政策性负担带到改制后企业，影响到改制后企业的发展。事业单位历史遗留问题和政策性负担与国有企业都基本相同，主要是职工安置及安置所必须支出的费用，因此，按照目前国有企业改制政策，为解决这些问题所支出的改制成本与费用依据有关规定应予从国有净资产中扣除，或由原出资人通过其他渠道予以解决。目前国家对此还没有作出明确规定。但一些地方出台政策基本上沿袭了国有企业改制的政策及作法。

1.江苏省的政策及做法

江苏省规定，以下用于职工安置的费用可以从国有净资产中予以支付或提留:(1)拖欠职工的工资、社会保险费用及其他应予支付的费用。包括改制基准日前拖欠的工资及应缴未缴的养老、失业、医疗保险费(职工医药费);离退休人员管理费、医药费及其他相关费用;(2)对于调整劳动关系后分流到社会，改制后企业不予安置员工的经济补偿金。改制单位调整劳动关系的职工安置费或经济补偿金。事业单位转企改制、调整职工劳动关系，应根据国有企业改制的有关规定，对不再与改制后企业签订劳动合同的在编职工，国有资产全部退出的以及保留国有股份但非国有控股单位的在编职工，都要发放或提留安置费或经济补偿金。具体标准和办法，参照省国有企业改制调整劳动关系的有关规定执行;(3)提前退休人员的有关费用;提取5%的坏账准备金。提前退休人员，改制单位按照事业单位标准，一次性向当地社会保险经办机构缴纳自办理提前退休手续至法定退休年龄期间应支付的养老金和应缴纳的各项社会保险费。

宁波市也规定，改制单位可在净资产中提留改制所需的正式在编职工的经济补偿金、提前退休人员补缴费、一次性养老保险补贴费、“两保”人员基本养老、基本医疗保险金以及其他可以提留的费用等。南京市规定，事业单位改制时，应对改制前参加工作的职工进行身份置换，解除或终止职工与改制前单位的劳动关系。未被改制后企业录用的职工，一次性发给安置费，计发标准按本市上年职工月平均工资，工龄每满1年工龄发1个月工资。同时还规定，允许从净资产中一次性提取一定数额的离退休人员社会保险费和职工安置费。离退休人员的社会保险费的具体提取标准由劳动和社会保障部门核定，安置费按照改制前上月末在册职工人数的30%，人均2万元提取，由主管部门专户存储和发放。

(三)鼓励转企改制的优惠措施

1.允许符合规定条件的富余人员提前退休

江苏省规定，截止2004年12月31日达到法定退休年龄的，依照规定办理退休手续;未达到法定退休年龄，工龄满30年的，或男年满55周岁、女年满50周岁且工龄满20年的，经本人书面申请，单位同意，省人事厅批准，可提前退休。山东省规定，事业单位改企转制的，其现有职工原则上由转制后的企业接收，并依法签订劳动合同，确立劳动关系。其中工作年限已满20年且距国家法定退休年龄不足10年、本人提出订立至退休合同的，单位应与其签订至退休的合同。对改企转制时距法定退休年龄不足5年且工作年限满20年的职工，经本人申请，按管理权限批准，可以按照事业单位待遇办理内部退养。

浙江省则规定，有条件的省属事业单位在改制或撤销时，截至2002年12月31日，距法定退休年龄不足5年(含5年)且工作年限满20年，或者工作年限满30年的职工，本人自愿，经审核批准，可以实行提前退休，并按当地标准缴纳有关费用。

南京市规定，事业单位改制中，职工工作年限计算至2002年12月31日止，满20年且距法定退休年龄不足5年(含5年)的，或满30年的，如本人自愿，经单位同意、由人事部门批准后，可办理提前离岗退养。

2.土地使用权出让和租赁上的优惠

江苏省规定，转企改制单位涉及的划拨的国有土地使用权可分别采用出让、租赁等方式处置。以出让方式处置、不改变土地用途的，按土地评估价的20%补交出让金;需要改变用途的，应经当地城市规划部门同意，按新的土地用途评估确认价的40%补交出让金。以租赁方式处置的，经省国土资源厅批准，自改制基准日起3年内免缴土地年租金。

3.产权受让价格上的优惠

山东省规定，事业单位改制中，支持职工个人或合伙优先购买本单位产权，允许其实行分期付款，一次性买断的可给予适当优惠。鼓励民营经济和非国有单位参与事业单位改企转制，可以出资购买，也可以入股控股。

宁波市规定，受让方吸纳原单位70%以上职工、签订三年以上劳动合同、一次性付清转让款的，给予10%折扣优惠。一次性付清有困难的可以分期付款，首付金额不低于总价款的30%，欠交部分原则上在一年内付清，对确有特殊情况的，经批准可延至三年内付清。分期付款期间，用有效资产抵押或提供合法担保，按银行同期居民存款利率支付利息。产权转让收入全额上缴市国资部门。

4.奖励安排

浙江省规定，省属事业单位实行改制，对原应付工资、奖励基金、福利基金结余，经审核批准，部分可依据职工贡献、工龄、岗位和技能等因素，分配给个人投资入股。

宁波市规定，改制单位应付工资、应付福利费合计结余人均超过3万元以上部分的转为国有净资产。

5.资质承继的优惠政策

建设部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部2001年颁发《关于勘察设计单位体制改革中有关问题的通知》对勘察设计单位改制为企业时资质承继作出了明确规定。它规定，勘察设计单位在改制中发生合并、重组、分立等情况引起的资质变更，按以下规定办理:

(1)两个以上勘察设计单位合并后重新组建的勘察设计公司，按照资质标准重新核定其资质等级，同时取消原有勘察设计单位的勘察设计资质证书。

(2)对两个以上勘察设计单位联合组建的勘察设计集团公司，公司本部仅为管理型的，不颁发勘察设计资质证书，只核定其作为独立法人的子公司的勘察设计资质证书;对公司本部有经营主体的，对集团公司本部以下属的子公司分别核定其勘察设计资质证书。

(3)为支持大中型勘察设计单位的改企建制，在资质总量不增加的前提下，大中型勘察设计单位可以将其相应的勘察设计资质转移到改制后的子公司。

第一，对将本单位若干个资质全部转移到其中一个独立的子公司，且技术人员没有发生较大变化的，只办理资质变更手续，同时取消母体单位的勘察设计资质证书。

第二，对将本单位所有的若干个资质分别转移至二个以上的子公司，应按资质标准重新核定子公司的资质等级，同时取消母体单位的勘察设计资质证书。

第三，对将本单位其中的一个或几个资质转移至子公司，应按资质标准重新核定子公司的资质等级，同时取消母体单位的相应勘察设计资质证书。

(4)禁止勘察设计单位以改制为名，变相出让、买卖勘察设计资质证书;否则，将依法予以处理。

但该规定只适用于勘察设计单位的改制，实际上许多事业单位改制都涉及到资质承继的问题，资质问题不解决好，改制后单位正常的经营活动就无法开展。尤其是在事业单位进行分拆重组改制的情况下，原来一个单位的资质可能要由改制后的好几个单位承继，没有国家特殊的政策支持，改制就很难操作。

【注释】

[1]李梁、朱金星:《“冷血医院”内幕调查，谁把“天使”变魔鬼》，Business．sohu．com，2004年7月29日，来源《南方周末》。

[2]《公立医院改制冲突》，载《瞭望东方周刊》，http://www．sina．com．cn2004年12月2日。

[3]《事业单位改革到底怎么改》，载新华网2005年3月24日。

[4]《国土资源部违规补贴背后:事业单位改革要深化》，载《新京报》2004年11月19日。

[5]国务院1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位，是指企事业单位、社会团体和其他社会力量个人利用非国有资产的举办的，从事非营利社会服务活动的社会组织。它具有两个显著的特征:(1)非营利性。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。(2)非国有性。必须是利用非国有资产举办的，如果是利用国有资产，则就成为国有事业单位。