企业国有产权：加入产权交易市场的必要性

案例一:北旅股份转让案

1995年8月9日，上市北旅公司发布公告称，日本五十铃自动车株式会社和伊藤忠商社通过协议一次性购买北旅非流通法人股4002万股，占北旅总股本的25%，从而成为北旅的第一大股东。日本购买方在协议中承诺，所持股份8年内不向中国境内法人或个人转让。在此次股权转让中，北旅所占用土地的土地使用权每亩作价5万元，大大低于市场价格，同时，北旅拥有的4台原东德产的大型设备，当时实际价格是1亿元人民币，在评估中仅作价800万元人民币。总价值9亿元的股权最终以5.2亿元价格转让了。日资进入北旅后，实际掌握公司经营管理权，但公司业绩不但没有改观，反而出现连续亏损，在这关头，日方违背其8年内不再转让的承诺，退出了北旅。^[1]

就在日资完成收购北旅国有股份当年，国务院证券委就在其后不久的9月23日就颁布了《关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》，禁止外资收购上市公司不流通的国有股份。

案例二:浦东自来水公司产权转让

上海市浦东自来水公司评估值为7.6亿元的50%股权通过多家跨国公司激烈竞标，最终被外资以接近评估值的3倍价格，即20.26亿收购。获得如此高溢价让上海市转让方喜出望外，同时也让国人都大为惊讶。

(一)背景

上海浦东新区是上海经济增长最快的一个区。20世纪90年代初启动开发开放的浦东，历经10余年的大开发、大开放、大建设，已成为长江龙头上一颗闪亮的明珠。浦东新区工业总产值从1990年的177亿元开始，到2002年跃上两千亿元新台阶，达2180亿元;地方财政收入由1993年的5.53亿元增加到2002年的95亿元，占全市的10%强。随着经济持续增长，人口大量增加，浦东基础设施投资需求也大增，为解决庞大资金来源，政府决定通过盘活存量，引入私人资本，通过出售现有经营性的基础设施或公用事业产权来筹集新建项目的资金。最终，当地政府决定将浦东自来水公司50%国有股权对外转让。

浦东自来水公司有职工1205人，公司净资产总值经评估为15.2亿人民币，转让的50%股权估价7.6亿人民币。

(二)产权转让实施

1.领导小组的成立

行业主管部门与产权管理部门联合组成领导小组。由主管部门水务局成立了招商引资领导小组，经履行出资人职责的上海国有资产管理局授权，由产权持有单位——上海水务资产经营公司为主，上海浦东自来水有限公司为辅负责产权转让方案制定及产权转让中谈判和磋商。

2.产权交易方式

通过上海产权交易中心挂牌，公开招标方式进行转让。

3.职工安置

为稳定职工队伍和维护社会安定，中方草拟的招标书中要求工人利益要得到充分的保障，这一点在最后的PPP协议中得到了体现。协议规定合资公司对原来浦东自来水公司的正式职工(现有职工1205人)全部安置，不允许裁员，职工年收入按照2001年的基数，在此基础上每年提升10%。

4.标的企业管理层安置

中方管理层在合资前后都得到了比较好的安置，他们的利益得到了保障。原来浦东自来水公司管理层共有7人组成，合资后保留了3人进入董事会，收入实行年薪制。另外四人调离，但都安置在上海水务部门比较重要的领导岗位。

(三)产权交易全过程

当浦东自来水公司产权在上海产权交易中心挂牌后，法国昂帝欧水务公司、法国通用水务公司、英国泰晤士水务公司、美国坦克公司下属的地球工程公司、意大利英波基洛股份公司、ABB公司、香港中华电力7家公司先后与招商部门进行了初步的接触。招商工作组向这些公司同时于2001年11月14日发出了《资格预审公告》及《资格预审须知》等资格预审文件。上海市产权交易中心根据预审文件提出的基本要求，认定法国昂帝欧—新世界联合体(法国昂帝欧水务公司和香港新世界基建公司组成)、法国通用水务公司、英国泰晤士水务公司3家投资商符合要求，其余4家公司自动退出。3家公司按照要求于11月21日向招商工作组递交了资格预审答复文件，市水务局、水务资产公司、市各自来水公司领导、专家组成资格预审评审组，经过评审，三家全部通过资格预审。随即，就开始进入项目和招标前的洽谈。

在招投标的过程中，中方和外方都聘请了各自的代理和顾问，其中中方招标的代理公司是东方国际招标公司，法国通用水务公司聘请的财务公司是上海国资经营公司。在谈判中，中方将谈判按照财务、技术和服务、人事和组织三个组分别进行，财务部分由上海水务资产公司负责，技术和服务部分由时任上海浦东自来水公司总经理牵头负责，人事和组织部分由时任上海浦东自来水公司党委书记牵头负责。经过在中外双方释疑和谈判之后，三家外方投资商分别向中方招商工作组提交了标书。

为确保评标的公正性，上海方面进行严密的组织工作。根据评审的5个方面组成了各个专家组，每组由4名专家组成。专家组成员都是经过严格筛选程序挑选出来，首先由上海市有关专业单位和部门分别推荐来自全国的专家组成专家库，专家库包括了每组20人;然后聘请公证处公证专家产生办法和评审程序，并签订正式委托合同，公证评审全过程;最后通过摇号的方法摇出每组4名评审专家。

评审专家需要对招商申请人在招商文件中提出的受让价格、财务方案、技术方案、服务方案和组织人事方案、管理水平5个部分进行评分，比重各为20%，最后得出对3家公司的综合评价。为确保评审过程的公平与公正，专家组成员都是严格对外保密的情况下被秘密邀请到苏州东山度假区进行秘密评审，评审地点也是保密的，评审材料也进行了隐名处理。评审的时间持续了两天，在评审工作中，作为招商组织者的上海水务资产公司和浦东自来水公司主要的任务是对专家释疑，对专家提出的关于外方在招商申请书中的问题进行回答，不直接参与评分。

在经过评估之后，专家得出结论:法国通用水务公司中标。就受让价格而言，法国通用水务公司出价20.26亿人民币，中法水务出价16亿多人民币，只有泰晤士公司出价是略高于标的7.6亿元。评标的结果由上海水务局领导向上海市政府分管领导，时任上海市副市长韩正进行了汇报，并由其最终拍板确认。法国通用水务公司在此次招标中出价20.26亿元人民币，是评估价格的近2.7倍。

2002年5月23日下午3时，在上海浦东香格里拉大酒店举行了自来水浦东公司部分股权转让合同签字仪式。上海水务资产经营发展有限公司与法国通用水务公司的代表在合同上签字。2002年8月30日在履行完全部法定程序和手续后，上海浦东威望迪自来水有限公司正式揭牌成立。^[2]

【案例评析】

发生在时隔8年的两起企业国有产权转让案例着实耐人寻味。前者是转让方委曲求全地请人家进来，压低了身价要与人联姻结亲，可最终是赔了夫人又折兵。不但国有资产被贱卖了，而且最终外方中途背弃承诺而去，留下烂摊子仍然要中方自己来收拾。而后者则一开始就掌握了整个交易主动权，让意向收购方通过投标竞争，按照转让方要求进行竞价，最后获得近乎3倍于评估价值进行了成功转让。

回过头来看8年前那场企业国有产权转让，我们就会发现，无论其转让价格定多少，该产权交易的合法性都值得怀疑。因为，在当时，中国根本就不存在国有法人股或国家股转让的产权交易市场。由于国有股、法人股不能流通，所以根本就不存在可交易的市场。正因为如此，国家出台暂停其转让的政策。而且，在当时情况下，国有企业股份制改革时间还比较短，外资对参与国有企业并购重组的积极性并不是很高，而国内民间资本力量还非常薄弱，所以也根本不存在有效竞争的买方市场。国有出资人要转让企业国有产权，寻求一个中意买方就很不容易，更谈不上通过竞价来选择来收购方。所以客观地说，产权市场发育程度低以及国有企业产权交易制度不健全就注定那场产权转让缺乏合法性，转让方要吃亏。而8年后的中国则是世界上吸引外资最多的国家，非国有经济在整个经济中已经占到半壁江山，形成了各种各样交易活跃的产权市场。完成浦东自来水公司产权交易的上海产权交易所已经发展成为中国最活跃和最发达产权交易市场，从1996年到2002年，该产权交易所累计成交各类企业产权13031宗，交易金额为2836.61亿人民币，其中，成交的企业国有产权交易3849宗，交易额为796.35亿元。^[3]这为企业国有产权转让创造了良好的外部市场环境。规范的市场化交易是上海市浦东自来水公司股权转让获得最大化收益，确保国有资产增值的关键。而8年前的北旅法人股转让恰恰就在于没有这样成熟产权市场，产权转让是在没有任何市场竞争、双方谈判地位严重不对等情况下进行的，不规范的交易引起公众对国有资产流失的质疑，从而引发国家政策上对外资收购上市公司法人股和国家股的封杀。但值得警惕的是，在加快国有经济布局和结构调整的今天，并不是所有国有出资人都意识到这一点，也并不是所有地方都具备了这样的市场环境，类似北旅的悲剧在不规范产权交易中还会继续重演，发生在前不久的郎顾之争，进一步表明规范企业国有产权交易的道路还有很长的路要走，这不仅关系到国有资产是否流失的问题，也关系到中国产权市场能否健康发展，关系到国有布局和结构调整，国有企业深化改革的成败以及社会稳定的问题。(www.chuimin.cn)

一、国有企业突击“改制”引发国有资产流失的质疑

十六大确立新的国有资产管理体制，由各级政府分别代表国家行使其所管辖国有企业的出资人的职能，同时十六大重申要继续贯彻十五大关于国有经济布局与结构的方针和政策。出资人职责的下放唤醒了地方政府长期压抑的所有者意识，从而激发地方政府突击进行国有企业改制，出现了将存量资产变现的狂热。就在十六大召开后不久的2002年，江苏省颁布了《关于进一步深化国有企业改革的意见》(苏政发〔2002〕135号)就明确提出了“两年退出”的目标，即到2005年，基本完成国有经济的战略布局调整和国有企业改组。国有及国有控股大型企业有1至2户企业集团营业收入突破500亿元，形成一批营业收入达300亿元、200亿元、100亿元不同层次的企业集团群体。国有资本从一般性竞争领域和中小型企业基本退出。国有企业基本改制为投资主体多元化公司制企业，国有股权比重明显降低。2003年省经贸委根据该政策制定了《全省国有企业改革与管理工作意见》，明确提出，对于一般竞争性领域的国有大型企业、国有股“一股独大”的企业，特别是不需要国有和国有控股的“大而盈”、“大而亏”、“大而空”的企业，逐户排队，制定改制重组方案，采取多种形式向外资、民资、社会法人资本以及企业经营者、经营层和内部职工进行出售和转让。一般性竞争领域国有资本能退则退，由控股到参股，直至全部退出。该《意见》同时还提出了以下几个目标:(1)地方国有大中型工业企业调整到230户以内，地方国有大型商贸企业调整到40户内。国有中小企业的国有资本退出60%;(2)通过规范的公司制改制，使已经改制的地方国有大型工商企业国有股比重下降到10个百分点。

2003年元旦刚过，重庆市首先宣布:在工业领域不再新办国有独资企业，转而大力发展以私营企业为主的非公有制工业企业，以此作为调整全市所有制结构的重要措施。一周以后，北京市宣布，从今年起北京市工业系统将不再批准建立国有独资公司。为保证国有资本有效退出，北京市指出，国有资本原则上以相对控股为主，特殊情况需绝对控股的，控股份额不得超过51%。随后，山东、吉林、辽宁等省也发表不再搞国有独资和已有国资限期退出的声明。而这些省份有不少是传统大中型国有企业密集的重工业区。这些声明则往往伴随国资份额上限的规定。到2002年初云南、甘肃两省相继宣布“绝不再搞国有独资企业”为止，全国除几个自治区外各省大都已表示将在竞争领域内告别“国有”。

就在各地不断掀起国有企业改制浪潮时，香港学者郎咸平发出了不同的质疑声音。他在其《在“国退民进”盛筵中狂欢的格林柯尔》一文中直截了当指责顾雏军正乘着“国退民进”的东风，利用各地政府急于摆脱陷入困境的国有企业或国有控股企业的心态，乘虚而入，玩弄财技，侵蚀国有资产。郎咸平的质疑遭到一些主流经济学家的强烈批评，从而引发了一场激烈争论。但争论被人有意或无意上升到意识形态高度，把任何质疑都歪曲为要否定国有企业改革的路线方针和政策，误导舆论，有意识遮盖国有企业改制产权转让中存在的种种问题。针对争论上的混乱，国务院国有资产监督管理委员会研究室发表了《坚持国企改革方向，规范推进国企改制》的文章，虽然文中没有直接提及这场争论，但普遍认为，这是国有资产监督管理委员会对这场争论的一个明确表态，也就是说对国有企业改制的一个正式的表态。文中坦承国有企业改制浪潮中存在诸多问题。如“有的把国有经济布局和结构的战略性调整错误地演绎为‘国退民进’，主张‘国有经济从一切竞争性领域退出’;有的采用下指标、派任务、定时限、赶进度的做法，用搞运动的方式要求国有经济从竞争性领域全部退出;有的把国有经济布局和结构调整简单地理解为‘卖’，改制方式单一;有的把国有企业当作包袱急于甩掉，一卖了之。”^[4]国资委研究室文中还特别指出了国有企业管理层收购中存在的空手套白狼，自卖自买的行为及所带来的危害性。它指出，在国有企业改制中，企业经营管理层自卖自买，暗箱操作;有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业;有的损害投资人和企业职工的合法权益，引发了一些不稳定因素等。^[5]

国有企业改制存在的问题并不是政策方向性的问题，而是在政策落实过程中，一些地方政府急功近利，急于甩包袱或套现以及在新国有资产管理体制下，新的出资人并未真正到位，对国有企业改制及产权转让实施有效监管，科学规范产权交易行为所导致。国有企业改制与企业国有产权转让一个最大的问题就是企业国有产权并没有进入规范产权市场进行交易，其定价缺乏合法性，从而引发公众对其转让合法性提出质疑。

搞运动式的国有企业改制不仅违反了市场经济规律，而且严重冲击产权市场正常秩序。由于各地在短时期内大面积将企业国有产权转让，在招商引资狂热中形成了一边倒的卖方市场竞争，由此而导致各地竞相压价出售企业国有产权现象，从而导致国有资产流失的危险。从各地相继出台的国有企业改制有关政策来看，许多地方都没有对国有企业改制中企业国有产权转让方式及如何定价作出过明确的规定(详细见下表:部分省市国有企业改制政策)。而且在执行过程中，不遵循市场经济规律，急功近利刮风出售国有资产，“一刀切”地采取行政命令手段推进国有企业改制，推动国有经济从竞争性领域退出。

部分省市国有企业改制政策比较

续表

①　尽管江苏省有关文件有如此明确的要求，但实际上也并未在实践中得到有效贯彻。

从上述一些地方有关国有企业改制的政策来看，它们具有一些共同特点:(1)都强调国有企业从一般性竞争性领域尽可能完全退出;(2)对企业国有产权转让方式以及如何定价的规定不明确或非常粗疏;(3)从优惠政策安排来看，政府存在将国有资产变现的愿望极其迫切，都给予一次性支付价款以非常大的价格折让。

二、规范的产权市场才能赋予企业国有产权转让定价以合法性

市场机制主要功能在于通过充分竞争能够实现买卖双方利益最大化，从而发现交易客体的真正价值。而场外交易不合理性在于由于缺乏有效竞争，无法发现交易客体的市场价格，交易定价完全取决于双方的讨价还价能力。而且在场外一对一谈判进行交易的情况下，交易过程信息不公开、不透明，缺乏有效监管，容易产生不规范、腐败现象。这主要体现在以下几个方面:(1)由于场外交易信息不公开、不透明，在转让过程中容易出现暗箱、违规操作，造成国有资产流失、逃废银行债务、侵犯职工权益等问题;(2)场外交易大多采取一对一的谈判定价方式，没有经过公开的竞价，缺乏判断转让价格合理性的客观依据;(3)场外交易还容易产生地域、行业等人为分割，不利于国有经济布局和结构的战略性调整;(4)国有资产监督管理机构难以对企业国有产权交易实施有效监督。由于场外交易非常分散，国有资产监督管理机构很难对其实施有效监管。因此，没有经过市场充分竞争情况下，任何场外交易的定价都是缺乏科学依据的，不具有合法性。

产权交易市场能否发现交易产权真实的市场价格，还取决于该市场是否存在有效竞争以及市场交易规则是否能够公平、公正和透明。竞争充分的程度与市场发育程度有关，也与交易规则的设计密切相关，交易规则本身可以限制或促进竞争，规范产权交易市场的交易规则应当确保所有市场主体都在信息透明的基础上公平参与市场竞争，因此，对于国有企业产权转让而言，单纯强调进场交易还不够，还必须对产权交易市场本身进行选择。只有那些发育比较成熟，交易规则健全的产权交易市场才能确保交易各方公平参与交易，最大限度地保障交易公开、透明，确保企业国有产权转让获得一个公平、合理的价格，避免国有资产流失。

三、我国是否存在规范有效的产权市场

产权交易市场发育程度直接影响和关系到产权所有人和投资者利益。目前全国各类产权交易机构多达200多家，其服务水平及其在业界声誉和影响也各不相同。从功能上来说，产权交易机构作为产权交易场所，其在信息发布、交易撮合、价格发现、交易鉴证以及交易纠纷调处等方面发挥重要作用，其服务水平、操作的规范程度以及社会认可和接受的程度直接关系到这些功能的发挥，关系到产权能否公开、公平和公正进行交易。强调企业国有产权交易必须进入产权市场本质上就是要通过公开、透明、充分竞争的产权交易市场实现资源优化配置，发现产权真实的市场价值，避免由于人为因素导致价格扭曲和国有资产流失。因此，不是任何一家产权交易机构都能胜任企业国有产权转让的。

那么中国是否存在规范有效的产权交易市场呢?

1988年，我国出现第一家企业产权转让市场——武汉市企业兼并市场事务所。同年，保定、南京、成都、深圳等地也相继成立了企业产权转让市场。但在1989年之后，由于治理整顿，经济改革步伐放缓，产权市场发展基本处于停滞状态。1992年邓小平南巡后，中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，国有企业改革也提升到产权结构调整阶段。产权市场发展也随即加速。1994年4月，上海城乡产权交易所成立，其成立主要是为郊区县的集体企业产权转让提供交易场所。1994年4月28日，天津产权交易中心挂牌成立。同一时期，沈阳、广州、深圳、杭州、南京等地的产权交易市场也有很大发展，到1996年底，全国产权交易中介机构已达到210家。其中省级15家。一些地区产权交易所交易量也快速放大，深圳产权交易所2年里就完成交易400宗，交易额达到13亿元，但在高速发展过程中，部分地区产权市场的不规范运作也引起了决策者的高度关注，1997年，国家决定对不规范产权市场进行清理。^[6]

在清理过程中，一些治理良好的产权市场得到比较健康的发展。1996年，上海重组了产权交易所，并逐渐走向规范发展的道路，产权交易量高速增长。目前，上海产权交易所已经发展成为中国最活跃和最发达的产权交易市场，从1996年到2002年，该产权交易所累计成交各类企业产权13031宗，交易金额为2836.61亿人民币，其中，成交的企业国有产权交易3849宗，交易额为796.35亿元。2002年十六大召开后，上市公司国有股也大量进入股票市场进行交易，2003年上半年，沪深两市共有106家上市公司转让国有股144起，共转让国有股总数67亿股，占沪深两市上市公司国有股总数2607亿股的2.57%，较之2002年下半年的国有股转让成功家数增加了66%。^[7]经过10多年的建设与发展，我国产权交易市场各相关制度也逐步建立健全，产权交易机构在促进、实现产权流转，资源优化配置方面发挥着越来越重要的作用，尤其像上海产权交易所这样比较大的产权交易所。产权市场的发展为企业国有产权进入产权市场交易创造了条件，通过产权市场来实现企业国有产权优化配置，推动国有经济布局和结构调整的时机已经成熟。

【注释】

[1]参见张远忠著:《外资并购国有企业中的法律问题分析》，法律出版社2004年版，第5～7页。

[2]资料来源:周勤:《强势政府主导下公用事业民营化——威望迪浦东自来水有限公司PPP案例报告》，天则经济研究所公用事业研究中心内部文稿。

[3]宋希平:《企业国有产权交易的发展和演变》，载《产权导刊》2004年11期，第19页。

[4]国资委研究室:《坚持国企改革方向，规范推进国企改制》。

[5]同上。

[6]宋希平:《企业国有产权交易的发展和演变》，载《产权导刊》2004年11期，第18～19页。

[7]宋希平:《企业国有产权交易的发展和演变》，载《产权导刊》2004年11期，第19页。