企业国有产权流转的限制

2024-01-22 百科知识版权反馈

【摘要】：在过去，人们通常想当然地认为“公有制为主体”就是公有制经济在整个国民经济或企业中处于控制地位，因此，在国有企业进行股份制改造时，国有经济始终保持控股地位，要做到这一点，就必须严格限制企业国有产权的转让。

市场化一直都是国有企业改革所追求的目标，但无法否认的是，无论如何市场化，国有企业始终都要肩负着维护“公有制为主体”的宪政任务，同时还要承担各种政策性职能，如果不彻底解决这些问题，国有企业就很难成为真正市场化的企业，企业国有产权就不可能真正利用市场的基础作用得到优化配置。所以，尽管股份制改革实现了国有企业产权多元化，但企业国有产权并未真正进入市场流通，还存在诸多因素阻碍企业国有产权进入市场流通和交易，它包括:(1)意识形态上的障碍。将国有企业推向产权市场是否会动摇社会主义“公有制为主体”的经济基础;(2)国有企业沉重政策性负担和历史包袱存在导致产权定价困难;(3)缺乏买方市场。非公有制经济不够发达或对非公有制经济市场准入的限制都限制了买方市场的发展。

一、意识形态上的障碍

企业国有产权进入产权市场流转，是否背离了宪法上“公有制为主体”的经济制度。在过去，人们通常想当然地认为“公有制为主体”就是公有制经济在整个国民经济或企业中处于控制地位，因此，在国有企业进行股份制改造时，国有经济始终保持控股地位，要做到这一点，就必须严格限制企业国有产权的转让。

二、政企不分、政资不分和所有者缺位阻碍了企业国有产权进入市场

产权明晰是产权交易的一个前提条件，而长期以来我国企业国有资产管人、管事分离，“九龙治水”，出资人职能、所有者职能分散在党政各个部门，谁也不能对企业国有产权真正负责。由于所有者缺位，没有人真正关心国有产权配置效率，也无人能够代表国家处置企业国有产权，从而限制了企业国有产权进入产权市场流通。由于国有资产在政治上的敏感性，国有产权转让容易受到国有资产流失的责难，政治责任与风险非常大，所以各有关部门在企业国有产权转让上都害怕承担责任，谁也不愿意积极主动审时度势地将企业国有产权推向市场。

三、国有企业沉重政策性负担和历史包袱导致产权定价困难

在《公司法》颁布前，许多人都把国有企业低效率问题归咎于产权问题，即因政企不分、产权主体缺位和产权不明晰等导致企业预算的软约束。基于这种认识，人们认为，只要进行股份制改革，就可以解决这些问题。1993《公司法》的立法很大程度就是为了满足国有企业改革的需要。《公司法》颁布后，大多数国有企业都按照《公司法》进行了公司化改制，按照《公司法》的规定建立起了“规范”的法人治理结构。但实际结果却非常令人失望，国有企业进行公司化改制后，无论是国有独资公司，还是产权多元化的国有控股的上市公司，国有企业固有问题仍然没有得到有效解决，按照《公司法》建立起来公司治理结构在国有企业根本就不起作用。产权结构改革无法有效地解决国有企业政企不分、预算软约束、内部人控制等问题。这些问题根源远比产权问题复杂，单纯通过股份制改革是无法解决的。要解决国有企业公司治理水平低下，建立现代企业制度，必须进一步深化国有企业改革，探讨新的改制思路。具体说来，产权制度改革只是国有企业改制的一个方面，并不是国有企业改制的全部，产权制度改革必须与国有经济战略结构调整与彻底解决国有企业历史性负担，即企业办社会和政策性负担有机结合起来，国有企业改制才能彻底完成，从根本上改善公司治理。

实际上，政府在国有企业改制中不愿意放弃对企业控制权主要有两个方面的原因:一是政府谋求通过控制权把政策性负担强加给国有企业;二是由于企业政策性负担太重，政府根本无法以合理价格将控制权出售出去。前者是因为政府由于受到财力限制或受到政策限制，无法获得足够财政资源来履行其承担的公共职能，如解决下岗职工和新增劳动力的就业，政府就只有将这些负担转嫁给国有企业，一旦国有企业改制后，政府丧失了控制权，政府就无法转嫁这些政策性负担。在后者的情况下，基于历史原因和现实原因，国有企业一直担负着沉重的政策性负担，如承担着大量冗员就业吃饭问题、离退休人员统筹外的费用支付等负担，这些负担都是因为社会保障制度不健全、当地社会就业容量有限的情况下企业被迫承担下来的，受客观条件和政策限制，政府既没有财力去帮助企业卸掉这些负担，也无法提供政策支持帮助企业在改制中消化这些负担。基于上述两种情况，如果不能找到解决国有企业政策性负担有效出路，彻底解决这一问题，国有企业就不可能成为真正意义上追求利益最大化的企业，国有经济战略结构调整、产权结构改革就不能真正到位，企业国有产权就不能实现流转，国有企业公司治理问题就无法从根本上得到解决。

北京大学林毅夫教授认为，国有企业公司治理之所以失效，除了产权问题外，还有比产权更深层次的症结，其根本症结在于国有企业缺乏自生能力，而自生能力不足就在于国有企业从诞生时起就背上了国家赋予的战略性负担和政策性负担，而国有企业改制，包括产权制度改革都没有触及到这些问题。按照他的说法，这才是国有企业公司治理失效的“原罪”，与产权无关，他甚至认为，私有化并非是解决国有企业公司治理问题的好办法，而且可能是坏办法。

林毅夫所说的自生能力，是指在自由竞争的市场经济中，一个正常经营的企业在没有外部扶持的条件下，能够获得不低于社会可接受的正常利润水平的能力。他认为，我国国有企业自生能力不足几乎是从其落地生根的时候就注定了的。在建国初期，为了在较短的时间内实现工业化，迅速缩小与发达国家产业结构的差距，建立独立的重工业和军事工业体系，我国选择了资金密集的重工业发展优先的赶超战略。这与我国当时要素禀赋结构(缺资金，少技术)不相适应，为推行这种战略，政府人为地扭曲价格体系，以行政手段配置资源、将企业的经营自主权集中到政府，以扶持不具有自生能力的国有工业企业。由于这些企业形成就是为了贯彻政府的战略意图，从一开始就背上了战略性负担。在改革开放、发展市场经济后，随着产品和要素价格的放开，国有企业缺乏自生能力从隐性转为显性。而且，在改革开放后，国有企业又产生一种新的政策性负担问题，即承担着安排城镇富余劳动力就业的沉重负担。^[1]

由于国有企业承担了这些战略性和政策性负担，政策性负担又使国有企业绩效产生两个方面的负面影响:第一，政策性负担本身影响国有企业的绩效;第二，国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、增加销售来求得生存和发展，而是利用自身企业的特殊困难与政府讨价还价，争取各种补贴和抑制竞争的保护政策。从政府角度来说，政府也无法识别国有企业亏损的真正原因，被迫给予国有企业各种政策性优惠、补贴和保护以解决国有企业的亏损。在信息不对称的情况下，企业就把经营失败都归咎于政策性负担上，要求政府承担责任，从而导致国有企业预算软约束。因此，在国有企业自生能力没有提高，公平竞争的市场环境没有形成的情况下，单纯改变传统治理机制，赋予国有企业以经营决策权和利润支配权，委托代理问题不但得不到解决，而且会进一步恶化。^[2]要解决国有企业公司治理的问题，就要首先解决国有企业自生能力的问题。必须消除国有企业的战略性负担和政策性负担，创造一个公平竞争环境。

企业在背负着政策性负担的条件下，即使有充分竞争的市场体系，国家也难以找到评价国有企业经营状况的准确指标，信息不对称和激励不相容问题也就无从解决，国家必须对企业因政策性负担造成的亏损负起责任。(www.chuimin.cn)

国务院发展研究中心的刘世锦也认为，落实企业自主权改革与产权改革最终还是不能解决国有企业公司治理水平低下的问题，其主要原因有两个:一是放权以后没有形成能够对经营者产生有效约束的产权制度;二是经营者已有部分权利受到企业办社会的限制。在职工医疗、养老、住房等依赖于企业的情况下，企业经营者并没有办法行使其劳工用工权，辞退职工。由于社会负担重，企业自留资金也不能用于企业的发展。国有企业改制给了企业“自主权”，但并不能保证企业真正的“自主”。

国有企业政策性负担、社会负担存是因为历史原因而形成的，其给企业带来的成本是很难计量的，因此，在政策性负担和社会性负担没有从国有企业剥离的情况下，企业国有产权是产权市场上是很难准确定价的。无法准确定价，企业国有产权就无法进入产权市场转让交易。

对此，林毅夫提出的解决思路就是，国有企业公司治理改善最终要通过配套制度的完善，如扩大社会保障制度，剥离企业社会职能和政策性职能来解决。刘世锦也主张产权改革与分离办社会的改制相结合。他因此提出了产权制度改革与解决企业办社会相结合的一种思路，即“存量分解”思路。其主要内容是:(1)实物性非生产性资产从企业剥离出去，学校、医院、商店及其他福利设施尽可能由社会经营或管理;(2)加快住房商品化的步伐，逐步使住房归职工个人所有;(3)把相当于养老、医疗保险金积累的那部分资产的产权划归相应的社会保险机构，以解决保险金积累不足的问题;(4)把相当于失业保险金积累的那部分资产产权划归相应的社会保险机构持有，或直接用于富余职工的培训和再就业安置(如个体经营的启动资金，“以资带人”到其他企业就业的配套资金等)。此外，由于80年代中期实行“拨改贷”以来，国家基本上停止了对国有企业的资本金注入，企业日常经营和投资资金来源主要依靠银行贷款，形成了过高的企业负债(一般估计国有企业负债率达70%)。如何把企业改革和银行改革结合起来，在保持合理负债率的条件下实行债务重组，也构成“存量分解”方案的内容之一。

他还强调说，产权改革如果不解决把具有不同职能的资产产权界定给谁的问题，国有企业所面临的大多数难题不可能得到真正解决，产权改革本身也不可能最终成功。因此，需要按照企业职能分解的要求，把具有不同职能的资产产权分解给相应的“所有者”，把产权改革与企业改革的其他方面作为一个整体协调推进，开展全面的企业制度创新，这样才能最终解决国有企业公司治理水平低下的问题。

总之，如果国有企业不进行市场化改制，不有效解决国有企业政策性负担和历史包袱，企业国有产权就无法真正走向产权市场，就不可能进入市场流通。

四、买方市场的缺失——对非公有制经济参与国有资产重组的种种政策限制影响了买方市场的形成

产权要流通，就必须存在有效竞争的买方市场，有足够多的具有支付能力的买方参与产权交易。企业国有产权要进入产权市场流通，其主要买方应当是非国有投资主体，这就要求有足够的非国有资本进入产权市场参与产权交易，参与国有企业改制与重组，而长期以来，我国不存在这样的买方市场，根源就在于国家各种限制非公有制经济发展的政策阻碍了非公有制经济发展，限制非国有资本参与国有企业改制与重组。所以，即便是国有产权可以自由进入市场流通，由于缺乏足够具有购买力的买方，交易也很难顺利进行。

在计划经济体制下，不存在非公有制经济，企业国有产权只能通过行政划拨方式在各管理主体之间进行调配。我国自改革开放以后，才逐渐将市场向非公有制经济开放，允许外资和非国有资本进入各个经济领域，从而形成多种所有制并存的经济局面。尽管如此，各种各样对非公有制经济发展限制始终存在，这些限制包括以下几个方面:一是市场准入的限制，许多行业领域不允许非公有制经济进入，不对非公有制经济开放;二是在税收、融资及其他公共资源配置上对非公有制经济存在歧视待遇。这不仅限制了非公有制经济的发展，也限制了国有企业产权买方市场的形成与发展，限制了国有产权的流通。

【注释】

[1]林毅夫:《自生能力和国企改革》，载《经济研究》2001年第9期，第60～61页。

[2]参见林毅夫:《自生能力和国有企业改革》，载《经济研究》2001年第9期，第68～69页。

企业国有产权流转的限制

相关推荐