企业国有产权流通：真正改善公司治理

现代公司治理理论认为，公司治理是一套制度安排，它包括内部治理机制和外部治理机制两个层面。内部治理机制的职能主要在于两个方面:第一，通过股东会、董事会对公司权力进行合理配置，并以一定程序保证重大决策的正确性，降低责任不对称等可能带来的危害。保证所有者权益免受因经营决策重大失误或资产掠夺所造成的损害。在公司内部治理结构安排中，重大决策的程序包括:提出动议、批准、执行、监督和奖惩。提出动议和执行是管理性的决策，归经营者掌握，属于执行董事和经理的权力范畴;批准、监督和奖惩是控制性决策，归所有者掌握，属于董事会和股东会的职权范畴。第二，按照外部市场竞争提供充分信息，制定并实施对经理人的激励计划。根据公司业绩对公司经理层进行考核奖惩。外部治理机制则包括产品市场、公司并购市场、经理市场等。外部治理机制的主要功能表现在以下几个方面:(1)外部竞争性产品市场为考核和评价经营者的表现提供了充分信息;(2)外部经理市场和公司并购市场本身对经营者也起到了监督约束作用。良好的公司治理要求公司内部治理机制与外部治理机制完美匹配，相互促进。外部的竞争市场能够提供企业经营的充分信息，但委托人所得到信息只是代理人行为结果，无法事先防范代理人在责任不对称情况下可能产生的重大渎职行为。内部治理机制以事先和事中的监督来弥补外部治理机制的不足，但一旦脱离了外部治理机制，内部治理机制就无所依凭了。充分的市场竞争是有效外部治理的惟一形式。^[1]

现代公司治理理论的贡献在于发现了企业竞争力与整个制度安排之间的密切关系以及公司治理机制之间相互关系，这就要求我们在考察公司治理水平时，必须从公司内外制度环境着手，而不是孤立地关注某一个方面。长期以来，在如何将国有企业推向市场，提高国有企业公司治理水平存在诸多争论。人们总是把国有企业低效率归咎于制度安排的某一个方面，因此而引发了“产权论”与“超产权论”之间的激烈争论。“产权论”认为，产权明晰是关键，明晰产权就自动创造出竞争;而“超产权论”认为，有效的竞争在不改变产权制度的前提下也能够保障建立相关的治理机制和改善企业的业绩，竞争能筛选出最有效的产权制度。^[2]“超产权论”还试图从前苏联和东欧国家私有化失败来证明，产权改革并不能就一定改善企业治理机制。如果存在有效竞争，企业要生存，企业就必须改善其治理机制，这并不必然与产权有关。“超产权论”对竞争机制的强调的确值得我们对国有企业产权改革进行反思，即单纯产权结构改革是否能够真正将国有企业推向市场，引入竞争机制。实践证明，产权改革并不能自动创造有效竞争，在企业国有产权转让受到严格限制的情况下，就不可能存在有效竞争或公平竞争。因为国有企业进入与退出并不是市场竞争机制约束，而取决于作为出资人——政府的意志。要让国有企业真正公平参与市场竞争，就必须取消一切对企业国有产权转让的限制，让市场机制来在企业产权结构安排上发挥基础作用。国有经济进退主要应当依靠市场机制来调节。所以，问题关键不是国有企业要不要进行产权结构改革，而是企业国有产权是否不受限制的实现流转，通过产权市场来实现优化配置。

一、十六大之前国企改制——成就与问题

长期以来，国有企业改革先后经历了放权让利、落实经营自主权、转换经营机制和股份制改革等诸多实验，但最终都不能从根本上解决国有企业(包括国有控股企业)治理水平低下和普遍低效率。一个根本原因就是，虽然各个阶段改革都在不同程度上触及到产权改革，但国有企业产权改革却始终没有将国有产权真正推向市场，相反，股份制改革中，由于人为地将国有产权隔离于资本市场之外，禁止其参与股票市场的流通，产权作为企业的核心要素不能进入市场流通，国有企业不能真正走向市场，国有企业所面临的政企不分、政资不分、预算约束软化等顽症也就不可能得到有效解决。如果国有企业各生产要素不能让市场基础作用得以有效发挥，国有企业就不能真正走向市场，公平参与市场竞争，最终国有经济低效率就不能从根本上得到解决。

(一)十六大之前的国企改制^[3]

在十六大召开之前，在改革开放20多年期间，我国国有企业改制经历了两个阶段。在两个阶段中，国有企业改制也呈现出不同特点:

1.改革第一阶段——放权让利、转换经营机制

这一阶段从十一届三中全会开始一直到1992年。这一阶段的国有企业改制的主要特点是放权让利，转换经营机制。具体包括以下几个方面:

第一，放权——落实企业的经营自主权。(1)改革了投资体制。这包括两个方面，一是国家投入到国有企业的资金全部实行“拨改贷”;二是允许企业使用企业留利进行自主投资活动。国有企业法人从此就成为社会一个新的投资主体。(2)产供销体制。一是无论是执行指令性计划，还是完全由市场调节，企业之间供销关系必须通过平等协商谈判，签订经济合同方式进行交易;二是在完成国家计划基础上，企业可以自主安排进行生产和销售。企业自主生产和销售这部分产品，而且可以完全根据市场供求关系自主定价。(3)法律上明确了企业独立法人主体地位，对所有权与经营权分离，界定了所有权与经营权的边界，并试图通过法人制度确立所有权与经营权的分离来实现政企分开和政资分开。1986年《民法通则》首次从法律上确立了国有企业法人制度，同年颁布的《全民所有制工业企业法》不仅明确了国有企业的法律地位，而且还试图对厂长经理负责制下企业的经营自主权进行明确界定。1992年国务院《关于转换全民所有制工业企业经营机制暂行条例》进一步对所有权与经营权的边界进行了系统全面的界定，明确了企业的十四项自主权。1988年，国家成立了国有资产管理局，专门代表国家行使对经营性国有资产的所有者职能。

第二，对分配关系进行了改革，允许企业分享利润。这包括以下几个方面:一是利税体制改革，将国家作为资产所有者参与企业盈利的分配与国家作为社会管理者通过税收参与企业利润分配机制进行分开;二是允许企业在盈利时参与盈利的分配，留下部分利润作为企业发展基金和职工奖金与福利;三是改变了单一工资结构，增加了经营者、职工的效益工资，即奖金在工资总额中的比例，让经营者和职工分享经营收益，参与利润的分配。

第三，转换经营机制。探索了国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后试行了承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。

这一时期的改革基本上停留在经营权和经营方式的层次上，重点是落实企业经营上的自主权，并没有触及所有权或者所有制实现形式这一层次。

单纯地转换经营机制也无法从根本上解决政企不分，政资不分的弊端。这就无法解决国有企业“一管就死，一放就乱”的恶性循环。

承包经营者责任制进行完第一轮后，就彻底暴露出其先天性的缺陷，即“包赢不包亏”，而且承包经营者责任制度导致了内部人控制，经营者行为短期化。

在国有资产管理上，虽然成立了国有资产管理局，但由于各个行业主管部门对本行业内国有企业仍然行使着国有资产管理职能，国家作为社会管理者和国有资产所有者的双重身份仍然没有办法解决。

2.改制第二阶段——全面推行股份制阶段(1992年～2002年)

这一阶段改革主要侧重于产权结构改革，国有企业普遍进行了公司化改制。

这一阶段国有企业改制的契机是中国共产党的十四大召开和《公司法》的颁布。1992年中国共产党十四大明确提出了发展社会主义市场经济，建立现代企业制度的方针。1993年11月，十四届三中全会提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度。现代企业制度就是要达到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人主体。根据该精神，全国人大制定和颁布了《公司法》。《公司法》的颁布则为国有企业进行公司化改制，为实现产权多元化奠定了法律基础。1997年党的十五大再次强调继续推进股份制改革，并指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权分离，有利于提高企业和资本的运作效率。”

为推进国有企业股份制改革，中央在国有资产管理体制上进行大刀阔斧地改革，首先，国有企业完全与党政部门在产权上脱钩，实现政资分开。中央的党政机关和军队、武警、政法、监察部门与企业脱钩，全部划归国有企业主管部门统一管理。其次，明确了国有资产产权管理各部门之间职责分工的关系。其中企业主要经营者由人事部门和大型企业(金融)工委负责，资产及其相关财务管理由财政部负责，企业重大决策由经贸委等有关部门负责或报政府批准，并根据新的形势促进国有资本金基础的管理工作。

公司化改制在以下几个层面展开，一是国有企业上市;二是国有企业引进非国有战略投资者进行重组和股份制改造，改制为产权多元化的有限责任公司;三是国有独资企业按照公司法的规定进行公司化改制，改组为国有独资公司;四是整个国有企业产权全部或部分出售给非国有战略投资者或经营管理层与职工，重组改制为产权多元化的股份制企业。

(二)股份制改制取得的成就

据对4371户重点国有企业的调查，到2002年底，已有3468户企业改为公司制企业，改制面为79.7%(上年为76%)。在509户国家重点企业中，改制为公司制企业79.4%。120家试点企业集团改制面为56.7%，173家中央直接管理的国有企业改制面为22%。

国有企业公司化改制实现了产权多元化。根据国家经济贸易委员会的抽样调查，2001年，已进行产权多元化改组的国有企业已达到64.18%。考虑到破产、被非国有企业兼并或渗透而已经转变成为非国有企业的原国有企业，这一数字估计在75%以上。2001年底，全国国有中小企业已有81.4%实施了改制。在已改制的国有中小企业中，实行股份合作制和合资形式的占51%。

国有大型企业的产权多元化改革也取得很大进展。以国有企业集团为例，2000年，母公司登记注册为国有的企业集团的有1725个，其中母公司改制为公司制的企业集团的有 1265个，占73.33%。在这1265个企业集团中，母公司改制为非国有独资公司(其他为有限责任公司和股份有限公司)的有507个，占40.08%。2001年，母公司登记注册为国有企业集团的有1772个，其中母公司改制为公司制的企业集团的有1269个，占71.61%。在这1269个企业集团中，母公司改制为非国有独资公司的有468个，占36.88%。

从形式上来看，公司化的国有企业都按照《公司法》建立起了规范的法人治理结构。截至2001年底，3322家改制重点企业中的大部分根据《公司法》权力机构、决策机构、执行机构和监督机构相互独立、相互制衡和相互协调的原则，建立了较为规范的公司治理结构。股东会、董事会和监事会“新三会”取代了过去的“老三会”。80.9%的公司改制企业都按照《公司法》的规定建立了规范的股东会、董事会和监事会。

(三)股份制改革遗留下来的问题——企业国有产权不流动

国有企业股份制改革形式上实现产权结构多元化，但产权多元化并没有形成产权流动，让市场在资源配置中发挥作用。一个重要的原因就是，股份制改革必须要以国有资产保值和增值为目标，而国有资产保值与增值往往又被机械地理解为国有资产的排他性占用与支配，所以在《公司法》上，人为混淆股权与法人财产权的概念，1993年《公司法》就明确规定:“公司中的国有资产所有权属于国家。”出于防止国有资产流失的考虑，国家并不允许公司国有产权按照市场化规则进行流动。由于企业国有产权流通受到所有制界限的隔阻，它无法按照市场法则进入产权市场流通。所以尽管股份制改革实现产权多元化，但并没有真正实现国有产权流动。尤其是上市公司，国家禁止国有股和法人股流通，人为的资本市场分割，将国有股隔离在股票交易市场之外。

二、产权不流通导致上市公司治理水平低下

(一)国有股和法人股不流通，导致股票市场分置，上市公司股权高度集中，企业国有产权不能真正走向市场，资本市场软约束取代了银行信贷软约束，国有控股企业公司治理水平仍然低下

在国有企业进行股份制改造之前，人们通常将国有企业预算约束软化归结为产权不明晰和银行贷款软约束，因此，人们对股份制寄予厚望，期望通过股份制改革来彻底解决上述两个问题。但让人们意想不到的是，企业改制上市后，上市母体企业(国有控股企业)与上市公司的产权仍然不能明晰，这表现在控股股东与上市公司在业务、财务、人员等方面的混同，上市公司缺乏独立性。资本市场对国有控股股东约束一样是软的，并不比银行信贷约束强多少，无论是国有控股公司也好，还是上市公司也好，国企病依然沉疴难愈。国有控股的上市公司沦为了国有控股股东圈钱的工具，上市公司从股市募集到的资金和银行获得贷款都大量被控股股东恣意侵占。而且，由于我国资本市场建设一直以服务国有企业改制为核心，不允许国有股和国有法人股流通，国有企业改制上市后，不但公司治理没有得到有效改善，反而因为国有控股企业糟糕的公司治理而拖累了整个资本市场的发展。

从股权结构上看，一股独大，股权过分集中导致资本市场流动性差，股市投机风盛，资本市场优化资源配置功效受到抑制。2001年，上市公司1051家控股股东中，国有性质的股东813家，占全部控股股东的77%。其中，国有及国有控股企业665家，占63%;国有资产管理公司79家，占8%;政府部门54家，占5%;其他国有单位占1%。非公有性质的控股股东共183家，已占到18%。单一国有股东持股比例在50%以上的公司有390家，占全部上市公司的36.8%;持股比例在20%～50%的公司有387家，占全部上市公司的36.5%。

第一股东为国家股东的上市公司占全部上市公司总数的65%，其股权比重多在40%以上，个别公司则在80%以上;第一股东为法人股东的占总数的31%，比重多在25%以上。由于这两大持股集团所持股票均不允许流通，从而形成了非流通股股东占绝对控股地位的不正常股权分配格局。^[4]

截至2002年上半年，在1120家上市公司中，第一大股东持股份额占公司总股本50%以上的有890家，占全部公司总数近80%;持股份额占公司总股本超过75%的有63家，而第一大股东持股份额显著高于第二、三大股东。第一大股东平均持股比例高达44.86%，而第二大股东平均持股仅有8.22%。统计表明，第一股东为国家持股，占全部公司总数的65%;第一股东为法人股东的，占全部公司总数的31%。

(二)由于国家股和法人股不允许流通，缺乏有效的市场退出机制，从而形成了政府隐含的担保责任，进而导致政府的逆向选择，这表现在以下几个方面

1.控制权滥用

一方面政府利用其掌握的上市公司控制权，把上市融资作为解决国有企业改革成本的主要来源，通过控制股东把上市公司当成了圈钱工具，通过股市募集资金解决国有企业改革成本的支付。而另一方面，当上市公司处于退市边沿，当地政府又通过资产置换、重组来包装或粉饰上市公司业绩，维持其对上市公司的控制权。

2.国有企业包袱和历史负担仍然沉淀在上市公司和公司化改制企业身上

由于大多数国有的上市公司都是通过将部分资产从母体剥离出来改制上市的，其母体企业仍然为全资国有企业，所有的历史负担、政策性负担、债务负担等影响发行上市的负担都仍然保留在母体企业，并没有因为股份制改制而得到有效解决。企业上市后，母体企业就成为控股股东，当母体企业及其附属企业不堪重负之后，就很容易利用其掌握的控制权通过关联担保、资产置换和其他关联交易把一部分负担转嫁到上市公司身上，从而把国有企业改革成本转嫁到社会公众投资者身上。河南省的情况就是很好的例证。

截至2003年8月31日，河南辖区30家A股上市公司(未包括10月上市的风神股份)大股东及关联股方占用上市公司的资金总额为401342万元，比2002年年报披露的372088万元增加了29254万元，增加7.8%;比2003年中报披露的335405万元增加了65727万元，增加19.6%。具体来说，从资金结构上来看，30家上市公司中，存在资金占用的19家，占上市公司总数63%;占用额超过1亿的有9家。其中仅莲花味精、洛阳玻璃、神马实业和郑州煤电4家公司大股东及关联方占用数额就高达303651万元，占辖区占用总数的75.6%。

莲花味精集团公司及其下属单位占用上市公司资金高达85835万元，未经股东大会讨论通过也未及时披露。占用的主体主要是大股东，其次是大股东的附属企业。

大股东及附属企业占用上市公司资金的原因主要有两个:(1)大股东自身出现经营困难，急需资金渡过难关。而什么原因导致大股东经营困难呢?莲花集团在股份公司上市时将优质资产注入上市公司，而非优质资产和部分银行负债留在集团，导致集团自身独立生存能力不足。上市公司为集团提供4.3个亿的资金支持。(2)附属企业需要扶持。大量占用上市公司资金另外一个主体是集团下属公司，如彩印公司、纸箱公司、液态公司和进出口公司等企业近几年先后都出现经营困难，通过关联交易侵占上市公司1.62亿资金。

由于国有股一股独大，而且又不允许流通，资产市场对控制股东的约束软化，控制股东行为没有得到有效约束，控制股东可以随意挪用和侵占上市公司资金或通过资产置换改变上市公司资产结构和业绩，维护其对上市公司的控制权，股票市场根本就无法发挥其作用。如莲花集团自莲花味精上市以来，为配合上市公司产业结构调整，在金融、生物工程等领域先后进行配套投资1.83亿元，分别为参股黄河证券8000万，光大银行郑州分行3000万，投资建立河南莲花生物工程有限公司5773万元，其他投资1535万元，均是占用上市公司的资金。^[5]洛玻股份则刚好相反，为维护其控制权价值，控股股东则通过关联交易操纵上市公司业绩。截至2003年8月31日，洛玻集团侵占上市公司资金35273万元。大股东为帮助股份公司扭转亏损局面进行收购过程中产生的占用。如1999年8月，洛玻集团为帮助洛玻股份摆脱连续亏损的状况，提高上市公司质量，同意收购洛玻股份持有的财务负担沉重、连续亏损控股子公司——青岛太阳玻璃实业有限公司的55%的股权，导致上市公司当年实现扭亏，但与此同时，原洛玻股份对青岛太阳的债权转为洛玻股份对洛玻集团的应收款，由此形成大股东占用截至2003年8月31日达35273万元。^[6](www.chuimin.cn)

在这些公司中，国有股比例均超过50%，有的甚至超过70%。

河南省的情况极其具有代表性。据国泰君安的一项研究报告表明，2001年深石化A、三九医药、济南轻骑、东海股份等18家公司占用上市公司资金总量就达到186.8亿元。相当于它们2001年中期总资产的25.5%、股东权益的44.1%，同时也相当于2001年中期所有上市公司累计半年期净利润的24.6%。^[7]

从整个上市公司资金被占用情况的来看，截至2002年底，上市公司发生控股股东及其关联方占用资金达到977家，占上市公司总数的80%;占用金额达到1176亿元，是2002年底上市公司净现金流量631亿元的1.9倍。通过关联交易发生的经营性占用资金额为496亿元，占总量的42%，通过拆借等非经营性方式占用为68亿元，占总量的58%。^[8]

2003年深市506家上市公司中，有431家公司发生了关联交易，占上市公司总数的80.01%，其中日常关联交易(与生产经营相关的，频繁发生的关联交易)中关联销售额达1029.02亿，占整个上市公司主营业务的13.41%，关联采购总额占1262.89亿，占主营业务成本的20.07%。^[9]

各种各样关联交易是控股股东侵占上市公司资金的主要手段。截至2002年底，1124家上市公司中1107家存在关联交易，总金额达到4521亿元，其中60%的公司存在销售商品(或提供服务)类关联交易，金额为2284亿元，58%的公司存在采购商品类关联交易，金额为2237亿元，关联交易占上市公司2002年年报披露的主营业务收入总量的18801亿元的24%。

从面上来看，大部分股权高度集中企业都存在控制股东侵占上市公司的资金现象。据2002年上市公司检查资料，截至2002年上半年，共有676家上市公司存在被控股股东占用资金的情况，占用资金总额966.69亿元。据上市公司自查，有27%的上市公司存在控股股东及关联方违规占用其资金或资产的行为，总额达451亿元;20%的上市公司为控股股东及关联方提供担保。

(三)由于国有股和国有法人股不能流通，公司股权集中到国有控制股东，从而导致公司内部治理形式化和董事会外部化，政企不分和政资不分无法得到根本解决，从而进一步阻碍了产权市场的发展和抑制了外部治理机制的作用

1.公司法人治理结构形式化

我国的上市公司中半数以上的公司国有股比例高于50%，这就使得许多上市公司中国有控制股东可以操纵公司的一切，董事、监事全由国有控制股东一“人”委派。与此同时，由于国有股所有者的缺位，这些公司就必然形成事实上的内部人控制的局面。

在这样的股权结构下，股东大会，而且董事会和监事会在很大程度上也形同虚设:(1)由于国有控制股东占绝对控股地位，股东大会选举出来的大多数董事、监事实际上是都是由股东单位的上级人事主管部门直接委派的，这就使得董事会的监管机制基本失灵。(2)上市公司监事会的监事主要由两部分组成，一是职代会推举，二是股东提名。职工代表由于工作上受公司董事会和经理的领导，基本上不可能对其进行监督，而股东方面的监事则又要向提名人负责。另外，在当前体制下监事会即使想独立开展工作，在现实中也缺乏可操作性。比如，按《公司法》规定，监事会具有检查公司财务和对董事、经理违法违法规行为具有监督的职权，但监事会行使这两项职权往往需要律师、会计师等专业人员的协助，而有关法律却没有明确规定监事会可以聘请律师、会计师，也没有规定聘请专业人员协助的费用该由谁承担，这使得监事会的职权实际上成为了一个摆设。^[10]

2.党管干部导致国有控股公司“董事会外部化”，国有企业经营者业绩评价系统无效

根据企业家调查系统2000年对1583家国有企业和269家集体企业的调查，87.5%的国有企业和79.1%的集体企业，其考核主体都是上级主管部门。在对股份有限公司和有限责任公司调查中也发现，分别有41.2%和46.1%是由上级主管部门进行业绩考核的，而这些企业多数都是国有控股。国有企业经营者的业绩考核主体不是董事会，而是政府部门。^[11]国有企业董事会的职能，包括企业重大的战略调整、重大投资决策审批、审计监督、经营者任免和薪酬等都是由政府承担的。在企业法人治理结构之外，存在一个“外部化的董事会”，董事会外部化导致国有企业经营者业绩评价系统存在三个方面的问题。第一，业绩目标存在冲突。政策性目标和经济性目标之间冲突，各个政府部门业绩评价标准和考核目标不同，从而让经营者无所适，也为其经营失败寻找借口提供了诸多便利。第二，难以获得经营者真实业绩。由于政府部门管辖各行各业的国有企业，难以有效对经营过程进行有效监督，掌握充分的信息。第三，政府缺少获得国有企业经营者业绩真实信息的积极性，也缺乏遵守经营者激励报酬合同或承诺的动力。^[12]

业绩评价系统的无效自然导致经营者选择无效。实证研究表明，我国上市公司高层管理者的变动率为24%，远高于美国的12%。在市场化程度比较高的广东省，1995年到1999年间，在77.7%的业绩很差的国有企业更换了经理的同时，72.7%的业绩优良的企业也发生了经理的更替。大多数更替并没有扭转企业低效经营的格局，而且更换往往导致新的内部人新一轮的掠夺性经营。国有企业经营者更替主要来自内部人群体，而不是依托显示能力和传递声誉的经理人市场，在位者与潜在的进入者在准行政体系内进行权力寻租的博弈，企业行政主管部门则发挥着设租的作用。在位的经营者没有权力在治理结构某些环节下设立有利于自己的游戏规则，行政主导下更替又具有很大的随意性，排斥市场化的接管，因此，企业经营者更替就陷入了“低壁垒，高更替，低效率”的恶性循环。^[13]

对中国上市公司高层更换的实证研究也表明，常规更换对公司绩效改善并无影响。非常规更换对绩效的影响也是短期有效而在长期是无效的，证明了“报表效应”的存在。外部接任同样对公司绩效改善没有影响。^[14]

在企业国有产权不能无限制流转的情况下，政府必然通过最大限度控制企业人事任免权来维护其对企业的控制权，这就进一步限制了企业国有产权的流转，不利于外部治理机制作用的发挥。

三、国有产权不流通导致产业结构与产权结构的错配

不同产业结构要求有与之相适应的产权结构，产业结构与产权结构之间是否匹配也是影响公司治理水平一个重要因素。国有企业公司治理失效的另一个重要原因就是产业结构与产权结构错位。社会上存在两种产权结构，一种是公有产权结构，一种是私有产权结构，这两种产权结构分别有着与之相对应的产业定位。竞争性、盈利性的产业适宜采取私有产权结构，而非(弱)竞争性、盈利性的产业适宜采用公有产权结构。国有企业面临的主要问题不是产权不明晰，而是产权结构与产业结构错位的问题，实际上是由于把本来应该采取私有产权结构的竞争性、盈利性产业放置到公有产权结构中，从而让这些产业面临两难困境:一方面，这些产业的盈利性和竞争性都很强，适合于主要由市场机制进行调控，不适合于政府通过行政手段来监控;另一方面，国有资产管理者既是政府又是老板，它们无法直接参与市场活动。这就使得这些产业在国有产权制度下严重地牺牲效率。也就是说，在市场经济条件下，政府创办国有企业本来就不应以赢利为目的，国有企业采用的产权结构与市场交易和市场竞争不相容，是一种具有外部性与非排他性的产权结构，而且，国有企业产权结构过长的代理链产生了较高的代理成本。^[15]

在市场经济条件下，由于企业国有产权限制转让和流通，一些公有制经济无效率的国有经济仍然不能适时退出，企业无法根据市场竞争情况对产权结构作出调整，这就导致这些行业国有企业在非国有经济的竞争下陷入困境，不具有竞争力。

四、小结

股份制改革并没有从根本上解决政企不分、政资不分，预算软约束、内部人控制等困扰国有企业，导致国有企业公司治理水平和效率低下等问题。由于企业国有产权游离于产权市场之外，无论上市的国有企业还是非上市的国有企业，企业国有产权并没有真正进入市场流通，国有资产无法通过市场基础作用得到优化配置，公司治理水平不能得到有效的改善。

第一，国企政策性负担，社会职能、政策性职能，剥而不离。

第二，由于没有真正产权市场的约束，企业内部人与控制股东可以不受约束地任意侵蚀上市公司利益，即便是发生产权转让，也是控制股东与受让人合谋损害中小股东的利益。

第三，企业国有产权如果不进入产权市场流通，外部治理机制就不可能有效发挥其作用，国有企业也就不可能直接面向市场竞争、改善其公司治理。由于不能进入产权市场流通，政府隐含担保责任就不能解除，在市场竞争中，作为出资人的政府势必作出逆向选择。当面对新的非国有制企业的竞争而国有企业(包括国有控股企业)面临倒闭危险时，出于国有资产保值增值的政治压力，政府就被迫给予政策上的扶持，以牺牲市场公平竞争机制为代价拯救国有企业。而当国有企业稍有起色，具备一定生存能力时，作为出资人的政府又常常将非企业目标强加给企业，如安排就业、摊派等，从而削弱企业的竞争力。所以在这种情况下，国有企业就不能真正成为市场化的企业。相应地资本市场、经理市场、公司并购市场和产品市场等外在治理机制功效在国有企业身上就不发生作用，国有企业公司治理水平就无法得到真正改善。

第四，由于企业国有产权不能自由进入市场流通，企业无法根据市场竞争情况或产业发展适时作出调整，从而导致企业产权结构与产业结构错配，国有产权无法发挥其竞争优势，避免其竞争劣势，从而导致国有企业或国有控股企业效率低下。

【注释】

[1]林毅夫:《自生能力和国有企业改革》，载《经济研究》2001年第9期。

[2]沈志渔、罗仲伟等著:《21世纪初国有企业发展和改革》，经济管理出版社出版，第309页。

[3]按照国务院办公厅2003年底《关于规范国有企业改制工作意见》的规定，国有企业改制包括重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式。

[4]国家信息中心2002年《中国上市公司白皮书》。

[5]侯×公司资金的成因分析和监管对策》，载《证券市场导报》2004年3期，第12页。

[6]侯×公司资金的成因分析和监管对策》，载《证券市场导报》2004年3期，第12页。

[7]国家信息中心2002年《中国上市公司白皮书》。

[8]安青松:《我国上市公司质量问题和改进建议》，载《证券市场导报》2004年3期，第19页。

[9]邹雄:《深市2003年关联交易统计分析及政策建议》，载《证券市场导报》2004年6期，第21页。

[10]国家信息中心2002年《中国上市公司白皮书》。

[11]黄群慧:《业绩评价与国有企业经营者报酬制度的激励性》，载《中国工业经济》2002年6期，第82页。

[12]黄群慧:《业绩评价与国有企业经营者报酬制度的激励性》，载《中国工业经济》2002年6期，第82～84页。

[13]白让让:《接管壁垒的缺失与国有企业经营者低效更替的发生》，载《中国工业经济》2002年3期，第70页。

[14]龚玉池:《公司绩效与高层更换》，载《经济研究》2001年第10期，第75～82页。

[15]杨灿明:《产权特性与产业定位——关于国有企业的另一种分析框架》，载《经济研究》2001年第9期，第53～59页。