湖北法官论坛获奖论文选：健全行政审判权程序机制

湖北省英山县人民法院　杜立钧

行政诉讼制度的建立、实施20多年来，对“监督、支持行政机关依法行政和维护公民、法人及其他组织的合法权益”发挥了重要作用，但由于我国实行行政诉讼制度的时间不长，而且前进步伐维艰，到目前为止，行政审判权运行程序机制还存在一定的缺陷，还不能适应现实的需要、人民的期待和时代的潮流。

一、行政审判权运行的缺陷

1.公民不敢告。中国人向来“厌讼”;习惯“逆来顺受”。清朝的《增广贤文》讲:气死莫告状，饿死莫做贼。面对“强大”的行政机关、行政组织，处于“弱势”的公民一般情况还不敢“诉讼”，除非“万不得已”。一些原告说:一场行政官司打下来精疲力尽，压力大、耗时长、成本高。“在法院三大诉讼一审的1000多万案件中，行政案件不足2%”。^[1]

2.法院不愿受理。人权、财权从属于地方，法官不是生活在真空，在“熟人社会”的中国，法官不愿多受理“民告官”的官司，法院不好处理公民、法人或其他组织与行政主体之间的纠纷，多一事不如少一事。“有的法院有案不收，试图回避矛盾;有的法官‘结案了事’，不解决实际问题;有的环节程序空转，起不到应有的作用。”^[2]

3.行政机关不让打官司。一些地方，为了保证公路建设、开发区扩建及居民搬迁等工作的顺利进行，政府竟以“红头文件”规定，所涉纠纷只能向政府的职能部门请求解决，不得向法院提起诉讼。

4.行政机关制度“自护”。行政权天生的强势与扩张，行政机关的“自我维护”，对于行政诉讼规定内设部门出面应对、处理，行政机关主要负责人(一把手)一般拒行政相对人于门外，疏于、懒于接待当事人、抑或法官，更谈不上亲自“出庭”应诉。

5.立法的滞后。立法是过去成果的总结。学者庞德说:“法律应该是稳定的，但不能停止不前。”现实是复杂多变的，法律对于现在、未来所发生的纷繁复杂的或疑难尖锐的事实总是滞后的，有时是“空白”的。比如，当同一个纠纷既涉及行政法律关系又涉及民事法律关系或与仲裁管辖有冲突时，法律对当事人的救济没有“全面”的规定。又比如，行政诉讼的“协调调解(和解)”机制、行政诉讼简易程序，在立法层面上没有明文规定。“中国当前的诉讼程序还远不完善，主要表现在以下几个方面:程序过于刚性，不能适应千差万别的个案对灵活性的要求;程序机制过于单调，缺乏促进当事人和解的有效机制，导致进入开庭程序和判决的案件比例较高;程序便利性不够，简易程序没有得到有效地应用。”^[3]

6.监督不力。监督机关对行政机关的监督失之于宽，对法院监督难以到位;上级机关对下级单位偏重庇护;行政机关、法院的内部监督机制不够健全，监管失之于软，难以到边到角。

二、完善行政诉讼“三大程序”机制

就目前来看，行政审判权运行程序机制探讨，需完善行政诉讼启动程序机制、行政诉讼审判程序机制、行政诉讼监督程序机制。

(一)完善行政诉讼启动程序机制

法院“不告不理”，法院是被动、中立、独立的。即使当事人有争议，没有起诉，法院是无法行使审判权的。《行政诉讼法》及相关法律法规关于行政诉讼范围的立法规定，是公民、法人和其他组织提起行政诉讼的依据，是启动行政诉讼程序的依据。

1.行政诉讼范围存在缺陷

我国现行的《行政诉讼法》规定的行政诉讼的范围存在较大的缺陷，因而行政相对人的一些合法权益保护的司法程序得不到启动。《行政诉讼法》采用“概括+列举+排除”的方式，对行政诉讼的范围作了界定。(1)概括性规定。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这对行政诉讼的范围进行了三个方面的限制:一是起诉主体的限制。起诉主体必须是合法权益受到侵害的公民、法人和其他组织。二是行政行为的限制。行政相对人只能对具体行政行为提起行政诉讼。三是被告主体的限制。行政诉讼的被告只能是行政机关，其他组织不能成为被告。(2)列举性规定。《行政诉讼法》第11条以列举的方式，进一步对行政诉讼的范围予以限制，规定诉讼的范围主要限于对公民人身权和财产权方面的行政处罚、行政强制措施、不作为等。对没有包括在该条第1款规定的案件，第2款作了留有余地的弹性规定:“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。(3)排除性规定。《行政诉讼法》第12条从反面对行政诉讼的范围作了进一步的限制。这一条把国防、外交等国家行为，制定规范性文件的立法行为，行政机关内部行为和行政终局裁决行为等，排除在行政诉讼的范围之外。

统观世界各国对于行政诉讼范围的立法模式确定，选择排除模式的，行政诉讼的范围最宽，灵活性较强;采用列举模式的，行政诉讼的范围最窄，灵活性较差。而我国主要采取列举模式。用列举式界定行政诉讼的范围，其优点在于明白清楚，易于掌握。但是，用这种方法规定受案范围有不周全的缺陷。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总不能穷尽社会生活的所有方面，总有“挂一漏万”的问题。比如，《行政诉讼法》列举了“不发抚恤金”案件属于受案范围，但不发社会保险金、最低生活保障费、住房公积金等的案件能否起诉?因此，较理想的模式是排除模式。但考虑我国的行政诉讼状况和人们心理适应程度，可以实行“概括+排除”模式。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》的核心是依法行政，要求行政权以法定方式和程序规范行使。由于权力本身天然带有侵犯性和扩张性，行政权在实施过程中会出现滥用、越权、应为而不为等现象，会出现权力越过权利边界问题。正如“没有司法审查，那么行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”^[4]因此，加强对行政权的监督，这也是《行政诉讼法》的立法目的。现有的行政诉讼制度远不能适应时代飞速发展的需要，突出表现在对行政权司法审查范围狭窄上。

2.拓展行政诉讼范围

行政审判权对行政权的制约和规范只能被动通过审查案件来行使。法院受案范围过窄、审查宽度深度也窄，加上行政相对人起诉而启动审查的案件数量较少，司法审查不能发挥其制衡作用。

诚然，最高人民法院的行政诉讼法若干解释及对行政审判疑难问题的一系列答复，已将公平竞争权、少年收容教养决定、社会保险基金管理争议、教育行政决定、设施使用费征收争议、计划生育强制措施、乡政府收费决定、交警部门作出的扣押车辆及行驶证行为^[5]等纳入了受案范围，扩大了公民诉权，使许多行政诉讼得以启动，但这还不够。为了充分保护公民的人权、诉权和便利行政诉讼程序的启动，建议进一步扩大受案范围。

(1)拓展对抽象行政行为的审查宽度。对规章以上的法律审查，我国《立法法》有明确规定。对于规章以下的决定、命令等抽象行政行为，《行政诉讼法》将其排除在审查的范围之外。现行行政诉讼制度在设立之初，充分考虑到我国是一个受五千年封建思想影响的国家，当时行政机关、公民、法人、其他组织以及法院对于大范围的行政审判，都难以承受。随着我国民主法制进程的加快，对抽象行政行为要求进行司法审查的呼声很高。近几年来，受部门利益、地方利益的驱动，一些决定、命令的制定缺乏科学性、公众参与性，甚至出现了政府发布的规范性文件与上位法相冲突或前后矛盾的现象。正是由于抽象行政行为针对对象的不特定性，一旦其违法，对公民利益损害范围更大。另外，行政行为的作出总是依据一定的法律规定，而更多的是依据行业、地方的规范文件，法院对具体行政行为的审查不可能完全脱离对抽象行政行为的审查判断，否则就成了无本之木。我们一方面需要完善和严格立法程序，增强立法和法律解释科学性和透明度;另一方面适当拓展对抽象行政行为的审查权，监督行政机关在制定行政决定、命令等规范性文件的合法性。

(2)拓展对被诉具体行政行为的审查深度。目前，法院司法审查的对象和内容仅限于具体行政行为的合法性。合法性审查原则排除了法院对行政机关自由裁量权的审查。我国对行政机关自由裁量权的审查仅限于对行政处罚的显失公平和滥用职权的审查。对于显失公平的行政处罚也只能在一个案件中对两个以上的处罚人进行比较，而不能对两个案件进行比较。建议拓展对被诉具体行政行为的审查深度，扩展到合法性兼合理性审查。

(3)拓展对行政终局裁决的审查。终局裁决行政行为，是指法律规定的由行政机关最终裁决，不受法院受理审查的行政行为。^[6]虽然绝大部分的行政终局裁决是公平、公正的，但由于终局裁决的作出机关是原行为主体的上级机关，行政相对人会有“官官相护，有冤无处诉”之疑，有时便采取信访来寻求解决矛盾。在现实生活中，也有少数部门基于部门或地方利益，有利用行政终局裁决，对本应纠正的行政行为予以维持。行政终局裁决的权威性受到质疑，不能很好地起到定分止争的作用。

(4)拓展对内部人事管理的审查。从理论上看，内部人事管理作为管理手段与行政管理并无本质区别，同样是针对行政相对人的行为，只是内部人事管理的被管理人与之存在人事隶属关系。行政管理相对人对行政机关的具体行政行为不满，尚可借助行政复议或行政诉讼的途径进行救济，而剥夺单位内成员对本单位管理不服的司法救济途径，缺乏公平。内部人事管理的过程中难免会损害被管理者的权益。如，对国家公务员作出开除公职的决定，是直接剥夺当事人的从业权。公务员如不服该开除的决定也只能依据《国家公务员暂行条例》和《行政监察法》的规定，向本机关、上级机关、监察机关、人事部门申诉，但不能提起行政复议或行政诉讼。由于我国目前没有为国家机关工作人员办理失业保险，被开除公职的人员既不能申请劳动仲裁，又无法领取失业保险金等社会保险，受损害的程度更大。法国、德国、日本等国已将对公务员的行政处分纳入到行政诉讼中。目前，除内部人事管理以外的其他内部管理行为，我国有的已纳入了行政诉讼中，但依据的是最高人民法院的司法解释，其效力低些，还有“越位立法”之嫌。如，田某诉北京科技大学拒发学位证书案。^[7]对此，法院并未因其属于学校对学生的内部管理行为而不予受理。

(5)拓宽行政诉讼原告的主体资格。“有权利才有救济”。^[8]当事人只有在自身权利受到侵害时，才能启动司法救济。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法若干解释》)第12、13条“与具体行政行为有法律上利害关系的”、“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”等规定扩大了诉讼主体资格范围，但该解释的地位低，且什么是“法律上的利害关系”以及怎样证明“具有法律上的利害关系”，都没有明确的规定。随着全球经济一体化进程的加快，对于公共利益的关注程度，越来越强化。当法律对原告主体资格放宽到一定程度，行政公益诉讼便宣告成立。但由于司法解释界定的不明确，导致了现实中行政诉讼收案范围的不统一。同样性质的行政诉讼案件，在有些法院已审结，而在有些法院却裁定不予受理。如，城市中原有的公园，近几年被政府部门批准建了商品房，公众能否因健身、娱乐场所被侵占而不是因土地使用权、采光权受侵害而对“批准”的行政行为提起公益诉讼?现行的行政诉讼制度将此诉排除在外。这种做法势必造成对公共利益的损害无人监督的局面，结果是一个违法的行政行为由于得不到监督而损害公众的整体利益。建议立法确定非政府组织可以以原告身份提起公益诉讼，拓宽诉权的保护范围。

(6)拓展行政诉讼的类型。诉讼类型是指相对人提起行政诉讼的各种形态，具有提供适当的权利保护类型、统一处理和筛选适当的诉讼方式及调解行政权与司法权关系的功能。^[9]我国行政诉讼类型化程序不高，在一定程度上限制了启动审判监督机制作用的发挥。如，课以义务之诉。课以义务之诉是指相对人请求法院命令行政机关作出行政行为或者作出特定内容的行政行为的诉讼类型。在诉行政机关不履行或拖延履行法定职责案件中，法院应判决行政机关在一定的期限内履行法定职责。在现实中，经常是行政机关不理会法院的判决，也不履行职责;此时，法院只能采取罚款或提出司法建议的方式予以执行，行政相对人的实体权利仍无法得到保护。因此，应当扩展行政诉讼的类型，增加类似于“课以义务之诉”等广泛的诉种，赋予法院直接判令行政机关履行具体的义务。大陆法系的法国有撤销之诉、赔偿之诉、处罚之诉、解释之诉。

当然，行政审判对行政行为的审查范围的拓展不仅仅是这些。最高人民法院行政庭审判长王振宇认为，对法律权利、法律关系、法律事实的行政确认可诉，对行政奖励、行政证明、行政合同、上级行政机关给下级行政机关的命令等是否可诉，在争论辨析中。^[10]

3.依法保障行政诉讼健康开展

拓展“民告官”范围，还需法院“理直气壮”受理、行政机关不得干涉，行政诉讼才能正常启动。法院“不作为”、行政机关“越权乱作为”干涉公民“告官”和干扰法院办案，党委、人大等领导、监督机关、上级行政机关应过问，监督行政诉讼依法健康开展。建议从法律法规、规章、决定上作出更加明确的规定，对法院“不作为”、行政机关“越权干扰行为”予以“问责”。

(二)完善行政诉讼审判程序机制

我国是一个地域广阔、人口众多、情况复杂多样的国家，在法律上应规定多元的行政诉讼模式，允许法院、法官和当事人根据不同的需要选择普通程序或协调程序或简易程序，顺利诉讼。只有这样，人民法院的行政审判工作才能真正做到公正与效益兼顾、法律效果与社会效果并举。

1.建立行政诉讼协调机制

行政案件协调处理是指在行政审判工作中，法院积极发挥司法能动作用，组织各方当事人进行协调、调解，明法理知是非，让当事人面对风险自愿权衡利益，达成和解(调解)协议，一方当事人以和解撤诉的方式来化解行政纷争的审判活动。

(1)法律法规的规定滞后性

1989年出台的《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”我国首次用法律形式确立了行政审判“不得调解原则”。

有关行政诉讼调解问题，《行政诉讼法》制定的当时就存在争论。有人认为，行政案件的审理不适用民事诉讼中的调解原则。因为“调解”必须在实体上有处分权。行政权力既是职权又是职责，作为职权可以行使，但作为职责却必须行使，否则失职。行政权力不可以随意处分，因而行政案件不适用调解，只能依法裁判。有人则提出，行政案件类型复杂，一些行政案件可以适用调解。在行政案件的处理中，行政机关可以依法承认原告的诉讼请求，甚至依法撤销或变更自己的处理决定，原告也可以放弃诉讼请求。

(2)行政诉讼协调的法理基础及实践基础

行政诉讼调解制度是具有法理基础的。在当今社会，公权力理论已由原来的国家公权力至上向带有协商、合作精神的公权力转变，服务与合作精神已成为现代行政法上占主导地位的人文精神。只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的自由裁量权，那么就可以和解。行政诉讼原告请求中有一种是以被告行政主体的具体行政行为违法为理由的撤销请求。在诉讼过程中，作出具体行政行为的行政机关承认其具体行政行为具有违法或不当的瑕疵，进而承认相对人的请求，双方达成和解。

一是相关法律的规定，为协调制度的构建留下可能性。《行政诉讼法》第51条规定原告可以撤诉;据此条规定，原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉，而法院在合法、合理、公平、自愿的基础上，通过协调使双方达成“合意和解”协议，和平解决争端。近几年，原告与被告“合意和解”后而撤诉的案件，在法院行政诉讼中居高不下，足见协调的优势。

二是大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律，且原告能接受行政机关的让步而息诉，何乐不为?因此，在行政诉讼中，只要行政机关对诉讼标的有处分权，就可协调使双方“合意和解”。

三是行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决，一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者行政机关之间依法产生的权利义务关系;另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中，民事纠纷双方当事人一方是原告，另一方是第三人，原告要求变更或撤销行政裁决，此时原告与第三人在不违反法律规定的前提下，就民事权利义务达成“合意和解”。这时，行政机关维持、变更或撤销行政裁决，实际上是确认民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果，并不涉及公权力的调整减让。

行政诉讼协调和解制度也具有现实基础。《行政诉讼法》否定了“调解”，但事实上阻止不了当事人的案外和解以及高居不下的撤诉率。行政诉讼中的“调解”能极大地缓解社会矛盾，既符合中国传统的“以和为贵”，也符合“以人为本”、构建和谐社会的科学发展观。

一是现代行政不再拘泥于传统的权力行政。过去政府主要拥有制裁违法行为职能，而今政府职能更多是管理、是服务，管理也是服务。像行政指导、行政合同等非权力行政、合作行政被广为倡导。行政主体在行使行政权时强调协调，多采用指导、建议、讨论、服务、合作、激励等易沟通的方式，避免了传统强制性的做法。另外，现今“民与官”关系很多时候从一种利益冲突、对立或对抗、互不沟通、信任的关系发展到一种利益一致、服务合作、相互信任的关系。诚如有学者所说:“事实上，允许调解未必损害原告利益或者公共利益，不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。”

二是公权力也隐含一定弹性。立法是比较原则的，社会复杂多变而法律具有相对稳定性。立法中存在大量的不确定法律概念，如“公共利益”、“重要”、“适当”等，这使行政主体在法定职权范围内处理个案需掂量、比较、评估、权衡而决定。这隐含了对行政职权的处分。同时，大量的自由裁量行政行为也为行政处分权留下了很大空间。法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的裁量权，即说明行政相对人应履行的义务具有变动的可能性，这就有调解的空间。当被告行政机关意识到被诉具体行政行为确有错误时，可让步改变具体行政行为。

三是调解能迅速解决纠纷，减轻法院的压力。由于受行政诉讼不调解原则的制约，法院对相关民事权益争议、合理性问题争议等很难通过裁判对公民、法人和其他组织的合法权益予以充分保护。因而，出现了某些行政诉讼经过复议、诉讼、申诉、上访，历时多年、几易法官仍不能平息纠纷的现象。而调解能迅速解决当事人之间的纠纷，实现双赢或多赢。(www.chuimin.cn)

四是调解可以降低诉讼成本，能有效缓解对抗。判决的成本较高，大量的时间、精力、财力耗费在程序中，还可能增加上诉、申诉、信访的比例。调解形式简便、灵活，双方当事人互谅互让，使争议得以迅速解决。

五是行政诉讼调解是国际通例。通观世界各国及地区，只有奥地利、意大利等极少数国家是禁止行政诉讼调解的。但绝大多数国家主张行政诉讼可以调解。据美国《司法》杂志统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件是通过调解、和解等方式获得解决。《联邦德国行政法院法》第106条规定:“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，书面方式在法院达成。”我国台湾地区的“行政诉讼法”第219～228条规定了行政诉讼和解制度，其实质规定在第219条:“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。”

(3)行政诉讼协调的种类

在行政诉讼中，并不是所有的行政案件都能适用协调，建议以下类型案件采取协调方式解决。

①行政裁决案件。当事人对行政机关作出的行政裁决不服而提起行政诉讼，其实质也在主张民事权利，会围绕自己民事权利义务来衡量行政裁决的合法性。行政裁决提起行政诉讼有两个法律关系:一是民事纠纷双方当事人之间的民事法律关系;二是民事纠纷双方当事人与行政机关的行政法律关系。人民法院在判断行政裁决是否合法也以行政机关对民事纠纷双方之间民事权利义务关系的确定是否合法为标准。法院在审理这类案件时，判决维持对于显失公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，而通过协调的方式，使双方达成合意而化解纠纷。

②行政合同案件。《行诉法若干解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一修改明确将行政合同纳入行政诉讼范围。随着大量行政合同的出现，行政合同争议将大幅度增加，法院通过协调来解决双方的争议，能有效地解决行政纠纷。

③行政机关不履行法定职责的案件。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行、拖延履行、不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实际意义的判决确认其违法。通过法院协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，皆大欢喜。

④行政赔偿案件。《行政诉讼法》第67条第3款规定:“赔偿诉讼可以适用调解”。

最高人民法院在2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中已明确将建立和完善行政诉讼和解机制纳入我国当前行政诉讼制度改革。全国人大已将《行政诉讼法》的修改纳入修订的议事日程，行政诉讼可望确立协调制度。

2.建立行政诉讼简易机制

根据《行政诉讼法》第6条规定，行政案件的审判实行合议制。第46条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。这确立了法院对行政案件审理均以合议制形式，适用普通程序。在行政诉讼初建之时，普遍认为采用普通程序合议制审判模式才能发挥集体智慧，确保案件质量。

(1)行政诉讼简易程序必要

时代在发展，一些地区人们强烈反映行政诉讼起诉难、审判效率低。其原因:一是现行行政诉讼程序缺乏一种简便、快捷的审判程序，以致绝大多数公民在遇到行政机关的轻微不法侵害时，会考虑诉讼成本而忍痛作罢;宁可自食行政违法给其带来的不利后果^[11]。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往放弃通过审判实现正义的希望。”^[12]于是，一些人从诉讼成本掂量选择了上访的路径，而极少数人则心怀不满，信访不信法，直至进京上访。为了畅通救济渠道，应在行政诉讼程序中增设简易程序。

随着经济的高速发展、社会的转型、行政管理活动的日益扩张，各种行政争议也大量进入司法程序，单一的合议制审判模式已不适应人民群众对司法与日俱增的需求。对所有行政案件，不分类型，不分繁简，一律适用普通程序审理，不合快节奏的现代社会。设置行政诉讼简易程序，有利于缓解案多人少的矛盾;有利于合理配置司法资源，提高诉讼效率;有利于平衡当事人利益。

英国古谚:“迟来的正义为非正义”。现在世界上绝大多数国家的诉讼制度中都存在简易程序，比如美国的辩诉交易，法国的简易审判程序和综合性罚金诉讼程序，德国的处罚令程序、保安处分程序、简易程序，日本的简易公审程序、简易命令程序和交通即决裁判程序，意大利的简易审判程序、意大利式辩诉交易、快速审判程序、立即审判和处罚令程序，等等。目前，我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均对简易程序作了规定。

(2)行政诉讼简易程序可行

行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼一样，都是一种依据案件事实、证据和法律而进行司法裁判的活动，三者在基本原则、基本制度、运行机制等许多方面均具有共通性。《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》关于简易程序完善的立法规定和成熟的制度设计，已为实践证明是行之有效的。

相关立法和司法文件规定为行政诉讼简易程序的设置提供了借鉴模式和实践基础。早在1986年10月24日，最高人民法院就出台了《法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，第2条规定:法院审理治安行政案件，实行合议制度;案情简单的，由审判员一人独任审判。简易程序独任制在20多年前就为最高人民法院所关注，说明这一审判模式有其科学性和合理性。长达20年的行政审判工作已为行政诉讼简易程序的设置积累了丰富的审判经验。司法考试制度也为法官职业向专业化和精英化奠定了基础。加之司法改革、优化司法职权配置为设置简易程序也提供了改革的动力。最高人民法院关于《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》将推进《行政诉讼法》的修改进程，完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。2009年4月3日，王胜俊院长在《行政诉讼法》颁布20周年座谈会上指出，对那些案情简单、争议不大且诉讼金额小的行政案件，适用简易程序由审判员独任审理，也是优化司法职权配置的体现。

(3)行政诉讼简易程序适用范围

行政诉讼简易程序的适用范围在各国及地区的规定中是不尽相同的，德国采用概括式标准，台湾地区则采用列举式标准。建议综合二者的长处，对行政诉讼简易程序适用范围作如下规定:①小额标的案件。如:标的额较小的涉及税收或其他行政、事业性收费的案件;罚款额较小的行政处罚案件;赔偿请求较小的行政诉讼案件。②不服行政机关警告、通报批评等轻微行政处罚的案件。③事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件。④当事人一致选择适用简易程序，人民法院认可的案件。⑤法律规定应适用简易程序的其他案件。

行政诉讼简易程序的运作宜作以下规定:①简易程序适用于一审法院。②简易程序可以口头起诉，由审判人员记入笔录，并告知双方当事人。被告的答辩应采用书面形式，提供作出行政行为的事实与法律依据。③法院适用简易程序受理的案件，应当在立案之日起3日内将原告起诉副本或口头起诉笔录送达被告，被告应在收到起诉状副本或原告口头起诉笔录之日起5日内向法院提交作出行政行为的事实和法律依据。法院应在收到答辩状之日起3日内将答辩状副本送达原告。被告不答辩的，不影响人民法院对案件的审理。④法院适用简易程序审理行政案件由审判员一人独任审理，可以随时传唤当事人、证人，也可用口头、电话等方式传唤。⑤庭审过程简化。法院受理案件后，可及时开庭，法庭调查和辩论不必严格区分。⑥适用简易程序审理行政案件，一般在30日内审结。⑦增设调解程序。⑧简化裁判文书。⑨对发现案件较复杂的，可转化为普通程序。

美国学者庞德说:“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。我愿意将法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需求为条件而尽可能地满足社会需求——即产生于文明社会生活中的要求、需要和期望——的社会制度。”^[13]构建行政诉讼简易程序，以付出最小的代价，满足人们尽可能多的要求，极尽正义、高效。

3.规范行政审判其他运行事项

原告经过激烈思想斗争，好不容易起诉了，却老见不到被告单位的“一把手”，群众呼吁“一把手”出庭。诸如此类问题，法规或者规章要作出明确的可操作性的规定，来规范行政审判运行秩序，以积极消除矛盾。

(三)完善行政诉讼监督程序机制

一些群众认为，行政审判运行不透明，有猫腻，法院偏袒被告行政主体。美国法学家麦迪逊说过:“纯粹的善只能是天使之为，人类做不到。”法官的审判权力难免受到各种因素的影响和干预，“木受绳则直，金就砾则利”。建立审判权力运行廉政风险预防机制，对司法腐败进行有效的遏制。

1.审判权运行廉政风险防范机制之内容

(1)从注重实体公正转向程序监管。程序公正是判断法官审判权力运行正当性的重要标准，程序稍有不公正，当事人就会对实体公正产生“合理性”怀疑。法院应加强审判流程监控，从案件确定审判法官、简易或普通程序选择权、审判期限控制、审判强制措施的实施到庭审功能的发挥、调解措施的运用、法律文书的签发等，都应“阳光运行”审判权。(2)对法官的审判行为进行全程监督。对法官的审判活动不得干涉，不等于对法官的行为放任不管，对法官公正司法的监控应当从结果的监督转到对法官司法过程中所有行为的跟踪监督。(3)防范外界不利因素对审判权力运行的不当影响。我国的行政审判权力受到外部太多的制约和干扰，包括各种行政权力、人情关系等通过各种途径对法官施加影响，干扰法官正确行使审判权。必须加强法官与外界接触的监控，构建具有防范“司法腐败病毒”的防火墙，加强法官8小时内外管理。

2.审判廉政风险预防机制的构建与运行

(1)建立廉政风险的告知、承诺机制。当事人在立案和通知应诉时，由法院送达廉政风险告知书，告知不得有违法行为。承办法官在庭审前，也必须向双方当事人作出廉洁、文明、公正司法承诺。通过公告和承诺，强化当事人和法官互相监督。(2)建立法官与当事人庭前隔离机制。立案后，可由书记员、法警、助理法官承担通知应诉，送达传票、证据交换等任务，限制法官与当事人的接触，事先不可向当事人告知承办法官姓名，减少干扰。(3)建立行政机关与法院良性互动机制。行政审判面临更大的风险，来自官场的说情“分量重”，法官要锻炼坚强的“抗压力、抗干扰力”。当地党委、人大应做法院的坚强后盾，建立行政机关与法院良性互动机制，防范行政机关非法干扰审判。(4)建立审判流程网上监管机制。法院系统逐步实行了审判信息电子化、网络化，每个案件从立案时起，将信息全部录入管理网络。审监部门、业务庭庭长、院领导可从网络上加强案件监督，对于违反程序或故意拖拉或违纪的，责令纠正。(5)建立法律文书签发审核机制。对法律文书签发要实行分权制约:不论是调解书还是判决书均应由庭长和“质量管理机构”审核，分管院长签发;案情重大、法律关系复杂或有重大社会影响的和院审判委员会研究确定的案件，由庭长、“质量管理机构”和分管院长审核，再由院长签发。通过法律文书制作、核稿、签发权的分离，有效监督审判权公正行使。(6)建立廉政风险报告和督查机制。法官在审判中随时会碰到外界因素对审判权力的利诱和拉拢。在法官、院领导、纪检部门发现外界因素对审判权力施加不当影响时，要求纪检监察干部一起参与廉政风险防范。(7)建立法官司法行为督察机制。司法行为除法官自律外，应从外部加强监督和检查。要依据最高人民法院发布的《法官行为规范》、《人民法院工作人员处分条例》等规定，对法官的立案、送达、调解、庭审等行为，跟踪监督，要通过旁听庭审、巡查、督察等多种手段，检查、规范司法行为。

【注释】

[1]《最高法院行政审判庭庭长赵大光谈行政纠纷的实质性解决》，载《人民司法·应用》2 0 1 0年第7期。

[2]《最高法院行政审判庭庭长赵大光谈行政纠纷的实质性解决》，载《人民司法·应用》2 0 1 0年第7期。

[3]翁子明:《司法判决的生产方式》，北京大学出版社2009年版，第16页。

[4]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第566页。

[5]国家司法考试辅导用书编委会:《2008年国家司法考试辅导用书》(第二卷)，法律出版社2008年版，第576、578、579页。

[6]王振清、吉罗洪:《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第22页。

[7]朱江:《法官的逻辑——海淀法院典型案例判解》，法律出版社2003年版，第169页。

[8]王振清、吉罗洪:《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第327页。

[9]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第368页。

[10]王振宇:《行政诉讼的诉权保护》，载《人民司法·应用》2010年第7期。

[11]也有不怕麻烦者为“小利”而提起行政诉讼的，但为了撤销一张20元的罚款单，却要当事人等待数月的诉讼期限，成本太高，得不偿失。

[12]［日］棚濑孝雄著:《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第266页。

[13]转引自［美］博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第147页。