立案调解制度构成与程序设计研究

——以四川、山东、湖南三省立案调解工作规定为样本

湖北省十堰市中级人民法院　余敬海

立案调解在我国诉讼制度中是新颖的，具有时代性的。多年来的实践表明，立案调解已经显示出调解结案率高、审判效率高、执行效果好、减轻诉累并降低诉讼成本、审判资源得到优化配置、司法调解体系得以完善等六大优势，显示出旺盛的生命力。各地法院为深入推进立案调解工作，规范立案调解行为，结合实际建立了立案调解工作机制，以加强对立案调解工作的引导和指导，但由于缺乏统一的标准，加之理论上的认识不一致，立案调解工作也还存在诸多现实问题，需要不断完善。

一、立案调解制度的建立基础

立案调解在司法实践中已开展了多年。在基层人民法院、特别是人民法庭可以说是无时不在、无处不在。广大基层法官通过巡回受理案件，就地调处矛盾，将纠纷化解在萌芽状态，化解在基层，深受广大当事人好评。因此，立案调解不仅有其生存的土壤，而且有必要将其“发扬光大”。

1.最高人民法院出台的一系列指导性文件，为立案调解制度的建立提供了坚实的法律基础。调解是我国《民事诉讼法》规定的一项重要原则，它贯穿于诉讼过程的始末。最高人民法院于2007年3月1日下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》的通知，对立案调解工作作出了专门强调。^[1]立案调解作为纠纷解决的一种方式，赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序和实体权益的处分，不仅是妥善解决纠纷，解决社会资源的需要，也体现了国家对于公民基本自由的尊重以及相关制度保障机制的完善。^[2]

2.立审分离制度改革及审判流程管理系统的不断完善，为立案调解制度的建立创造了条件。人民法院经过几年立审分离的改革，基本上实现了流程管理权与实体审判权的相对分离。流程管理权本身也被分割成几项不同的权力结构，如立案权、排期权、财产保全实施权、确定管辖权等。这些权力的行使虽然都在立案庭，但实际分成若干个小组，由不同的人操作，不同权力之间也存在互相制约的关系。这种互相制约的权力结构，为立案调解的改革奠定了基础。立案庭可以利用自己所拥有的流程管理权限，对起诉的案件进行初步分类，快速分流可立案调解以及移送审判的案件。

3.立案调解有效整合了现有审判资源，实现了司法资源利用的最大化，符合司法改革的发展方向。近年来，法院的诉讼案件逐年增多，法官的办案压力增大。随着时代的发展，社会对司法寄予了更高的期望。在现有司法资源条件下，如何增强诉讼解决纠纷的机能，如何将有限的司法资源在各类纠纷中合理配置，以达到纠纷解决效果的“最优化”，是司法改革所要考虑的一个重要问题。立案调解顺应了这一时代潮流，体现了国家法治与社会自治的正确关系。它将大量的没有法律争议的纠纷导入立案调解程序，可以有效地实现部分案件终结在立案阶段，减轻诉讼压力，实现司法资源配置效益的最大化。

4.立案调解制度从程序上满足了当事人对诉讼程序的选择权，体现了私法自治的原则。调解就其本质而言，是一种以协商性交涉为基础的合意纠纷解决方式。中国文化受儒家“和为贵”思想的影响根深蒂固，诉讼由于较强的对抗性和成本问题，并不是当事人解决纠纷的最佳方案。即使争议诉诸法院，许多当事人仍然寄期望于法官在不伤和气的情况下快速解决纠纷。在立案阶段设置调解程序，抓住矛盾尚未激化的短暂时机，为当事人调解愿望的实现提供程序依托，无疑有利于调解协议的达成，提高调解的成功率。保障当事人对程序选择的权利，是对当事人诉权的尊重，也是司法为民的具体体现。在我国法制建设逐步发展，程序意识日益重视，庭审规则日趋详尽，诉讼成本日渐高昂的情况下，这种成本较低、效率较高、有助于纠纷平和解决的纠纷解决方式，应当成为人民群众保护自己权利的一个理性选择。

5.立案调解坚持以人为本，创新了矛盾纠纷解决方式，契合了当前中央对政法工作的新要求。深入推进“三项重点工作”，促进社会和谐是政法工作的根本任务。立案调解从本质上来讲就是通过拓展司法工作职能，搭建矛盾纠纷解决平台，共同促进社会和谐。法院是国家机器重要的组成部分之一，在构建社会主义和谐社会的过程中，具有惩罚犯罪，平衡社会权力，调节社会成员利益关系的功能，其地位和作用具有特殊性，是任何部门所不能替代的。立案调解是法院新拓展的快速平抚纠纷，拦截社会矛盾，为实现社会主义和谐社会提供司法保障的新举措，契合了党中央对政法工作尤其是审判工作的新要求。

山东、湖南、四川三省法院立案调解制度要素对比

续表

①符合条件的“四类”案件是指:属于人民法院主管范围，且受诉人民法院有管辖权;法律关系明确，基本事实清楚，并有相关证据证实;各方当事人或其特别授权的委托代理人可以及时接受通知、送达并能及时参加调解;当事人各方自愿申请或者经当事人各方同意进行立案调解。

②符合条件的几类案件是指，“四类可调”案件:一、二审民商事案件;申请再审案件;信访申诉案件;当事人在诉前自行和解，或者经人民调解、行政调解达成协议，申请人民法院予以确认的案件。“五类重点调解案件”指:事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件;婚姻、家庭和邻里纠纷案件;群体性纠纷案件;社会敏感、政策性强的案件;当事人情绪严重对立的案件。“四类不可调”案件指:当事人拒绝调解的;一方当事人下落不明或者无法及时与当事人及其代理人取得联系的;依照案件性质不能进行调解的;需要进行审计、评估、鉴定，或者调查取证，明显不能在立案阶段调解结案的案件。

二、立案调解制度的基本构成要素

立案调解制度是司法改革发展到一定阶段而造就的一项新机制，其最终实现的价值目标不仅仅是传统的诉讼调解模式所实现的化解矛盾、解决纠纷之单一功能，还隐含了对调解程序正当性的价值追求，因为有了从审判程序相对分离出来的立案调解，才能为调审分离的改革寻找到生存的空间和土壤。因此，立案调解在制度设计上应充分体现现代调解所追求的自由与效率的价值目标。

1.立案调解的概念

从现行各地的表述来看，有的称诉前调解，有的称审前调解，多数称立案调解。由于表述不一，定义也各有不同。根据最高人民法院的有关意见，笔者认为，应该定义为立案调解。同时，概括立案调解的内涵不应超出现行民事诉讼法律的框架。缘于法律滞后性的特点，我们的改革创新不一定“依法”，但一定要遵行“法无禁止即可行”的原则，即:“合法”;由于立案调解发生在人民法院受理案件之后，所以必须明确立案调解是人民法院的一种诉讼行为，而非简单的当事人双方之间达成合意处分民事权利的民事行为。

2.立案调解的范围

立案调解制度建立的目的之一在于合理分流案件，使部分纠纷解决在诉讼开始之时。合理确定立案调解的范围是立案调解制度要解决的首要问题，也是制定立案调解制度的关键。推行“开放式”的原则，将法律不禁止调解的案件全部纳入立案调解范围是立案调解的基本指导思想。与此同时，通过规范立案调解的适用范围，将那些不宜进行立案调解的案件进行排除。笔者认为，为科学确定立案调解的范围，可借鉴四川省高级人民法院的做法，采用列举的方法界定立案调解的范围。即纳入立案调解的重点案件(必调案件)、可以纳入立案调解的案件、不能进行立案调解的案件。这样规定有利于各级法院把握立案调解的界限，防止“强制调”或“不愿调”。

3.立案调解的原则

立案调解是法院调解在审判环节的延伸。因此，《民事诉讼法》规定的基本原则均可作为立案调解的原则。从山东、湖南、四川三省法院的规定来看，大致体现在以下几个方面:事实清楚、合法、自愿、便民、次数有限等。但笔者认为，立案调解作为一种全新的审判行为，尤其是在立案期间，为提高立案调解的效率和效果，可以设定其特定的指导原则，以维护调解权威、调动各级各地法院开展立案调解的积极性。

4.立案调解的主体

山东、四川、湖南等地均对立案调解的主体作了明确规定。由于制度出台的时间、背景、出发点、立足点不一样，各地对调解的主体限制有一定的差别。比如，山东高院明确规定，立案调解只能由法官完成，形式上可以由合议庭主持，也实行独任制;湖南除规定由法官主持外，还规定可以邀请有关组织和人员参与调解;四川还规定了委托调解，将纳入立案调解程序的案件交有关民调组织去完成。这些模式都为制定全国性的规范性文件提供了有益的参考。

5.立案调解的场所和方式

调解就其本质而言，是一种以协商性交涉为基础的合意纠纷解决方式，立案调解和庭审裁判处于案件审理的不同阶段，庭审裁判阶段应当充分体现其程序化、规范化和严肃性的特点。而调解则不同，其目的单一，只在于解决纠纷，对程序的要求可以充分发挥其灵活性、多样性的优势，两者互不干扰。只要双方当事人愿意，立案调解的场所和方式不必拘泥于严格的诉讼程序，也应该是灵活多样的。既可以在法庭内，也可以在案发地、当事人住所地或者当事人认可的其他地方。主持调解的方式可以因案而异，灵活多样，既可以“面对面”调解，也可以“背靠背”调解。主持人主要运用自己的智慧和经验、说服的手段和技巧、平等而亲和的身份优势，依托自己对事实的独立判断，促成纠纷的圆满解决。

6.立案调解的区域管辖

因立案调解非法院审理案件的必经程序，所以有必要设定当事人的区域范围。设定立案调解管辖范围的目的，就是要尽量避免当事人的长途折返，增加当事人的在途费用。由此，立案调解的当事人各方限定在该法院的辖区范围内或就近地区，且符合通讯比较发达，交通比较便利，当事人各方可以随时通知到并能及时到庭的条件。对于路途遥远，费用较高，可能使当事人增加诉讼成本和诉累的案件，则不应纳入立案调解的管辖范围，否则就不能体现立案调解司法为民的精神。

7.立案调解的期限

为保证调解工作的顺利开展和富有成效，同时又保证对立案调解不成的案件在法律规定的审限内合理分配，防止以拖压调、久调不决，应当规定调解的法定期限。只有这样，立案调解才不会成为影响诉讼程序正常进行的“拦路虎”，也不会使立案调解的价值追求发生变异而成为司法公正的屏障。

8.立案调解协议

双方当事人经过协商，达成了解决纠纷的协议，调解主持人应及时起草协议内容，由双方当事人和调解主持人签名确认。如果在规定时间内调解不成，主持人可征求双方意见是否继续进行立案调解，不能形成一致意见的，主持人填写《立案调解终结表》，将案件移交业务庭进入审判程序。调解协议书的内容可以超出当事人诉讼请求的范围，只要其内容不违反法律规定，不损害国家、他人合法权益，人民法院均应当确认调解协议的效力。

9.案件的流转

案件的流转包含两个方面:一种是确定纳入立案调解程序案件的流转;另一种是经立案调解未达成协议，进入审判程序的流转。对案件流转作出具体规定，有利于增强法官的工作责任心，最大限度地保护当事人合法权益，提高工作效率。

10.诉讼费用

人民法院审理案件收取诉讼费用主要基于两个方面的目的:一是限制不必要的诉讼，节约司法资源;二是弥补人民法院办案经费的不足。与此同时，诉讼费用还有一定的惩罚性。因此，立案调解也不例外，也应当收取诉讼费用。但为了提高立案调解的成功率，建议对收取的标准作出鼓励性规定。(www.chuimin.cn)

三、立案调解制度的程序设计

立案调解制度，作为法院审判方式改革的一项创新，其对于定分止争、化解矛盾、节约诉讼成本有着积极的意义。关于我国法院审前调解制度的具体建构，涉及很多方面，笔者主要就以下几个重要的问题做些探讨。

1.界定立案调解的概念

作为一种新型的审理模式，对立案调解概念的确定直接影响立案调解制度的设计。因此，在对概念进行定义时应当保证立案调解有比较宽广的外延，以留下创新的空间。可作这样表述:“立案调解是人民法院的立案部门对有可能经过调解(法律法规禁止调解的除外)解决的民事案件在案件移送相关审判部门前，由立案法官组织双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动(或人民法院委托有关调解组织调解达成协议并由人民法院确认效力的审理活动)”。

2.确立立案调解的原则

我国《民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”但在立案调解阶段，由于案件未经庭审调查、辩论，事实完全查清有一定困难，况且，法院的调解程序只是一个单纯的解纷程序——调之以情，听讼以法。因此，应确立“自愿、合法、便民”的调解原则，而公开透明、查清事实、分清是非等，可不作为立案调解的基本原则，同时考虑以下几方面的因素:

(1)调审分离原则。调解与审判有显著的差异，调审结合的模式往往造成调解与审判二者的矛盾与冲突，调解作为审判权的运行模式，会妨碍审判功能的正常发挥;审判权介入调解，则会影响当事人自由合意的形成。立案调解将审判和调解隔离开来，从根本上解决了此冲突。改变传统上的调解人员与主审法官身份竞合的状况，避免“以判压调”、“以拖压调”的弊端，真正实现调解的自愿合法原则，有利当事人合意的自由形成，确保法院调解的公正性。

(2)程序有限原则。建立立案调解程序的目的，在于合理配置司法资源，提高纠纷解决的效率。立案调解程序的开始和终结应当是有限的，要在时间和次数上作双重限制，防止立案调解向审判阶段扩张，降低审判工作的效率。明确调解的时间和次数，既可以促成当事人快速地解决纠纷，又有效防止因立案调解而拖延诉讼。

(3)信息保密原则。调解信息的保密性是调解的优势之一，在立案阶段进行调解可以确保调解信息不对审判法官产生影响，使当事人能够开诚布公地分析纠纷，充分披露矛盾产生的原因和焦点，使调解人员找到问题的症结所在，促成双方在互相谅解、互相让步的情况下达成调解协议，快速地解决纠纷。笔者认为，为了确保立案调解制度的优势，这一阶段的调解不宜公开进行，当事人双方在调解中所披露的信息，所作的自认和让步意见也不能移送给审判法官，严格保守立案调解阶段的信息秘密。

(4)程序便民原则。节约诉讼成本是立案调解的基本价值取向。一项好的诉讼制度除有利于纠纷解决外，还要有利于纠纷的及时有效解决。因此，要通过整合司法资源，使立案调解最大限度地实现便民利民，这也是司法人民性的本质要求。

(5)协议不得反悔原则。设置立案调解的目的就是要简化纠纷调处的程序，提高司法工作效率。双方当事人在人民法院主持下自愿达成且经人民法院确认的调解协议，是当事人对自己权利的处分，理应对双方当事人产生约束力。因此，协议一经达成双方均不得反悔，与判决书具有同等的法律效力。一方当事人不履行的，可申请人民法院强制执行。

3.规定立案调解机构和人员

近几年来，许多法院已经对流程控制权与实体审判权实施了相对分离，实践中除了对实体审判加以有效的制约外，流程控制权本身亦被分割为几项亚控制权，如排期权、财产保全权、庭前证据交换主持权等，这些亚控制权虽然由作为一个整体的立案庭拥有，但各亚控制权的权力主体仍然是相对独立的，在这些亚控制权之间亦存在一种权力的制约关系，这为在流程控制阶段建立调审分离的庭前调解机制奠定了基础。因而，在审判方式改革实行立审分离模式情况下，立案调解机构可设置在立案庭。对于调解机构的人员设置，可在立案庭现有法官中确立一部分法律知识较薄弱但社会经验较丰富的人员为调解法官，专门负责调解事宜及调解日常流程管理，并可从社会中吸收一部分有一定经验学识和威望的人员或返聘已离、退休法官作为调解员参与调解。在这方面，四川立案调解中心的做法有条件的地方可以借鉴。

4.合理设定立案调解的适用范围

立案调解案件范围的确定可采用列举法。即，从可调和不可调两个方面进行规定。(1)对于涉及人身权的婚姻家庭纠纷案件，如离婚纠纷、收养关系纠纷、夫妻同居权纠纷等案件，应当进行立案调解。因为这类案件所涉及的不仅仅是单纯的财产关系，还涉及当事人的人身关系和情感世界，在立案阶段进行调解优于诉讼阶段的调解，双方当事人之间容易达成解决纠纷的方案。(2)对于因劳动合同、工伤、宅基地、合伙、小额标的而发生的案件，应当进行立案调解。(3)对于有可能通过调解解决的其他民事案件，应当征询双方当事人的意见是否愿意进行立案调解。(4)对于当事人处分权受到一定限制和适用特别程序审理的案件，如涉及侵害国家利益、社会公共利益、集体利益的侵权赔偿案件，选民资格案件、宣告失踪和宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力和限制民事行为能力案件、认定财产无主案件，适用督促程序、公示催告程序、确认身份关系、确认婚姻关系、企业法人破产还债等依案件性质不能进行调解的民事案件，不能适用立案调解。^[3](5)其他可能进行立案调解和不可进行立案调解的案件。

5.立案调解程序的启动及调解的方法

立案人员对必调和可调案件，在案件受理时同时向原告送达格式化的《调解意向书》，明确询问原告是否要求调解，如果原告申请调解，在向被告发出《应诉通知书》的同时，向被告送达《调解意向书》，如果被告也申请调解，即启动调解程序，将案件转交立案调解人员组织调解。调解的核心和关键是案件当事人签订调解协议，解决纠纷。签订调解协议的实质是当事人自愿自主地处分自己的权利，因此引导、组织、促成当事人达成调解协议无需通过庭审查清案件事实，也不需要行使裁判权，这项工作完全可以由法官以外的人来完成。使法官摆脱事务性的工作，不在促成当事人达成调解协议上花费过多的精力，集中研究裁判中的法律问题，推进法官职业化和精英化的发展。因此，立案调解工作的主持人，可由法官或双方当事人合意挑选的人员进行，调解达成协议后交由独任法官或合议庭进行合法性确认，确保立案调解工作能够自愿、合法、有序的进行。

6.立案调解协议书的效力

为了确保立案调解的效力，对双方当事人在立案阶段达成调解协议的，应当明确规定，双方当事人在调解协议上签字，即认可调解协议的效力等同于判决，具有强制执行的效力，明确取消当事人送达前的反悔权;调解作为法院结案的一种方式，如发现调解协议有无效或可撤销的情形，应通过再审程序来解决。

7.设定立案调解的期限

笔者认为，立案调解的期限可以答辩期满为限。适用普通程序的案件在当事人申请调解或同意调解之日起15日内，适用简易程序的案件在当事人申请调解或同意调解之日起7日内。双方不能达成调解协议，或虽已达成协议，但协议内容不合法，当事人又不愿修改的，法官应结束调解，恢复诉讼程序，由法官及时开庭审理，防止立案调解时间过长，影响审判案件的结案效率。

8.人民调解协议效力确认

当事人依照《人民调解法》的规定申请人民法院确认调解协议效力的案件^[4]，应直接进入立案调解程序，由立案调解法官审查确认，以提高工作效率。立案法官对当事人双方自愿或经人民调解组织主持调解达成的协议，只要协议不违反法律规定，不损害国家、集体和他人利益的，及时出具调解书确认，并送达给双方当事人。

9.诉讼费用

立案调解是人民法院的审理活动，与诉讼调解没有区别。因此，应当参照诉讼调解收取诉讼费用。但为鼓励当事人以快捷、简便的方式处理纠纷，对立案调解的案件可减免诉讼费用。

10.追责机制

为防止一些别有用心的当事人串通一气达成非法协议，应加大对当事人的约束，建立事后追责机制。对一些为达个人不法目的而恶意调解的当事人，事后一经发现，除依法撤销调解协议外，严格按照有关实体法和程序法的规定处罚，促使当事人正确对待立案调解，确保立案调解工作健康发展。

11.其他

为解决民事调解中的让步息诉与当事人权利保护之间的矛盾，可以引进“诉讼调解担保”制度。即在调解协议中，可以由债务人提供相应的担保，以确保债权人权利得以实现，减少债权人让步息讼的风险;为调动广大法院和法官自觉参与立案调解的积极性，还应建立一定的激励机制。

【注释】

[1]该《意见》第10条规定:“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度”。

[2]章武生等:《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2003年版。

[3]柳菁:《背景与进路:立案调解制度之建构》，载广东法院网，2011年1月16日访问。

[4]《人民调解法》第32条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”第33条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”