正义路径探寻：湖北法官论坛获奖论文选

湖北省黄石市中级人民法院　李从山　刘红斌

一、执行救助制度的出台背景

目前，由于我国经济社会正处于转轨时期，难免会发生各种各样的社会矛盾纠纷，执行工作作为法院工作的最后一道关口，这些矛盾和问题最终必然集中反映到执行过程中来，这是导致“执行难”的一个重要原因。去年以来，人民法院按照中央政法委和最高人民法院的统一部署，积极开展清理执行积案活动，取得了显著成效。但执行难问题并未根本解决，仍有相当一部分案件因多种原因难以执行。被执行人有的身体残疾没有履行能力，有的年老体衰丧失履行能力，有的被判处刑罚短期内缺乏履行能力，有的长期下落不明且无任何可供执行的财产，统称为执行不能。而部分执行申请人属于特困群体，生产生活极其困难，期待解决基本的生活费用。因而，有的当事人将权利得不到实现，“执行不能”的原因归结为“执行不力”，迁怒于法院和社会，有的申请人甚至四处上访、告状，有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行，严重影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了人民法院的形象，严重影响了社会稳定。为救助那些穷尽了一切执行手段仍不能及时有效地保护其合法权益的困难群体，建立特困群体执行救助基金，将被执行人确无履行能力且申请执行人为特困群体亟须救助的，纳入基金救助范围，予以适当救助，解决其基本生活问题，无疑是一个相当重要的途径。2005年12月26日《中共中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出:“一是运用法律严厉打击暴力抗拒法院执行的违法犯罪行为。二是探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”2007年1月15日《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出:“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益;加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判;建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助……”为此，各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助基金在此时应然而生。

二、执行救助的概念及其本质

(一)执行救助的概念及其内涵

执行救助，是指案件在强制执行中，被执行人下落不明或者当前确无履行能力等原因，在穷尽一切执行手段后案件仍然不能执行，而申请执行人生活极其困难，给其一定的款项以解决生活急需的一种司法救助行为。具有以下内涵:

1.执行救助发生在法院执行环节。即执行救助必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。如当事人不申请法院执行，那么法院无权依职权主动过问当事人的经济状况。

2.执行救助的前提条件是申请执行人必须为特困群体。特困群体首先表明申请执行人必须是自然人。那么，该如何界定特困群体呢?有些法院以申请执行人存在“特殊困难”、“生活困难”、“严重困难”为条件;有些法院以“生活贫困”、“无法正常生活”为条件;也有的法院以申请执行人“极度贫困”、“十分贫困”、“家庭经济困难”为条件。^[1]以上这些条件虽然表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性。目前，有的法院采用了“无法维持当地最低生活标准”为条件来界定特困群体，要求申请执行人在提出适用执行救助金申请时要出具其低于当地最低生活标准的相关证明材料。笔者认为，这一做法既为界定特困群体提供了一个量化标准，具有很强的可操作性，又为防止少数申请执行人恶意骗取执行救助金提供了制度保障，有利于执行救助金的规范管理，值得各法院借鉴和学习。

3.被执行人确实履行不能，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。绝对履行不能是指被执行人本身不可能有履行能力或在执行程序中丧失履行能力，如被执行人在执行程序中死亡并无遗产或丧失劳动能力并无其他收入来源。相对履行不能是指被执行人目前无履行能力但有恢复履行能力的可能，如被执行人虽无任何财产但身强力壮，还可能通过劳动获得收入，恢复全部或部分履行能力;当事人暂时下落不明而无法知晓其履行意愿和能力。

4.对被执行人穷尽执行措施后仍然执行不能，即所有法律赋予的执行措施已经全部采取完毕，仍然不能满足权利人的债权要求。

(二)执行救助的本质

执行救助的目的不是解决“执行难”，而是解决执行人债权的实现问题和被执行人的“相对履行不能”问题。因为根据最高人民法院的解释执行难应当被限定在“被执行人有履行能力，但由于各种原因影响没有得到执行”的有限范围内，尤其要排除执行不能的情况。在执行过程中，执行难问题的解决只有在被执行人具备一定的财产能力条件下，才有执行的价值与意义，而那些被执行人毫无履行能力的案件，已经超出了现有执行程序之所及，这是一种客观存在的事实，不宜再作为一个执行难题来对待。对于上述“执行难”问题，我国《民事诉讼法》修改后，增设了被执行人强制报告财产制度，增加了“通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息”等法定措施，还提高了罚款的上限。在制度层面上也为解决“执行难”问题做了充分准备。但对于执行救助而言，法律规定一片空白，只有通过实践不断摸索，通过其他资金渠道，在申请人急需的前提下让其金钱或财权债权得以顺利实现。

虽然目前在实践中，执行救助虽冠以执行的名义并由法院承担，但执行救助并非是对救助主体的界定，而是对执行救助阶段的划分，体现了执行救助与先前案件的紧密联系。从权利义务的非直接对应性、救助对象的限制性、救助保障的低层次性判断标准来看，执行救助不是法院司法职能的应有之义，本质上是一种社会救助，是社会保障机制的组成部分。但该制度实践上主要通过法院来推动实施，“这是由我国当前传统型法院向现代型法院转型过渡的特殊国情所决定的，是法院社会化职能的合理扩张与延伸，也是对法院发挥审判社会效果这一时代要求的适应性调整，这个过程具有阶段性、过渡性、必要性。”^[2]但随着社会保障职能的强化与完善，司法改革的步伐不断加快以及司法理念的更新，法院原先承担的社会职能必将极大弱化，一种与“公平、正义、效率、权威”等现代法治精神相适应的司法职能的理性回归定是不可逆转的必然趋势。

三、执行救助制度运行的现实考量

(一)设立执行救助的必要性和重要性

从执行救助设立的背景可以看出，其重要性和必要性不言而喻。

1.是构建社会主义和谐社会的基本要求。作为维护社会公平、正义的最后屏障，司法程序中集聚了大量的社会矛盾纠纷，“大多数社会矛盾和问题因涉及社会稳定最终进入政法工作领域，法律手段已经成为调节社会关系的重要手段。”^[3]司法的有限性决定了法院并不能完全地解决进入司法程序的所有矛盾纠纷，由此而积淀下来进入人民法院执行程序的案件也日益增多。然而由于被执行人偿付能力有限，申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，有些申请执行人甚至采取了一些过激行为，这既无助于案件的执行，又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作秩序造成了重大干扰，同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件，仅仅依靠人民法院单方面的工作，很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救助，能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。

2.是司法人文关怀精神的具体体现。司法的人文关怀精神首先要求把人的生存和发展作为最高的价值目标。司法的人文关怀是两面性的关怀。对被执行人来讲，坚持程序的正义、确保在执行过程中能够受到平等的对待已经足够。而对权利人来说，正义不仅应当体现在程序价值上，更应当在实质正义上体现出来。正义主要是分配的正义，从广义上说，分配正义包括社会利益和社会负担的分配，它主要关注的是如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员的问题。作为特殊群体，生活困难的权利人如何通过一定的制度安排实现分配正义，维持基本生存状况，是司法人文关怀的题中之义。^[4]在对历年执行积案、难案进行分析发现，有一部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损，没有能力履行义务，才导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生活、生产困境，成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样，同为社会弱势群体，只有甚至没有基本的生活保障，根本无履行能力。设立执行救助金制度，对申请执行人进行救助的同时，也是对被执行人的一种间接救助，体现了司法的人文关怀。

3.是树立司法权威的有效措施。长期以来，“空调白判”已经成为人民法院遭受社会诟病的主要理由，判而不执直接影响了司法权威的树立。这里的不执并不是指主观上的不执行，而是指客观上的执行不能。加大执行力度、迫使被执行人履行义务是树立司法权威的主要途径，但在各种执行方法用尽后仍无效果，不能不说是对司法权威的更大损害。在这种情况下，通过适度的补偿措施，确保权利人的利益得到一定程度的满足，弥补因执行不能而造成的不利结果，这不仅是柔性司法的表现，也切实体现了司法为民的本质。

4.是增强司法的能动性和主动性，树立人民法院的亲民形象。实施执行救助机制，在一定程度上帮助申请执行人渡过难关，缓解被执行人的履行压力，消减双方对国家和人民法院的不满和对立情绪，树立人民法院司法为民、亲民的良好形象。

(二)执行救助制度现实运行中存在的问题

1.执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障。要建立执行救助制度，其关键的是资金来源问题。目前，各地法院在执行救助基金来源上，大多采取以财政一次性拨款为主，以社会募捐和实施救助后继续执行的执行款充实为辅。但是以财政拨款为主，大多是各省高级法院与省级财政部门协商发文要求下级财政将执行救助基金列入年度财政预算，如江苏以苏财行［2005］68号文件要求各级财政部门将执行救助基金列入年度财政预算、湖北以鄂高法［2006］19号文件提出财政分级负担，量力而行，要求各地法院积极争取将执行救助基金列入年度财政预算。但是，财政是同级政府的财政，各级政府都有一套财政支出制度，由财政厅发文要求设立救助基金不合体制，政府也不会听命于财政厅，没有制度，仅仅依靠法院领导与党委政府以及财政部门负责人协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的。同时，以社会募捐为执行救助基金的来源，有损人民法院的社会公信力，也不是长远之计，以实施救助后继续执行的执行款充实，实施执行救助的主要原因就是被执行人无履行能力或暂无履行能力造成申请执行人生活困难，而依靠实施救助后继续执行的执行款充实显得更加苍白无力。

2.执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一。执行救助基金设立的目的是为了解决人民法院在执行过程中因申请执行人极度困难，而被执行人又无法履行义务的执行案件。从目前全国法院建立执行救助基金的情况来看，执行案件的范围、执行救助的对象以及执行救助基金发放的标准都不一样，如湖北法院明确执行救助基金首先限于交通肇事判决数额不大，双方都是特困对象的权利人;河南法院明确执行救助基金限于刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿的权利人;云南法院坚持申请执行人在一个案件中只能申请救助一次，而且救助金额不能超过5000元。

3.执行救助基金资金缺乏有效的监督。任何一项制度没有有效的监督，必将产生腐败，而最终被遗弃。而执行救助基金制度是一项新生事物，全国各地操作不一，大多数地方是由人民法院审查，由人民法院进行发放，完全由人民法院内部操作，由法院一家说了算，缺乏有效的监督。

4.执行救助基金操作程序不规范。由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在执行救助基金的操作程序上不尽一样。首先，执行救助基金发放程序上是由当事人申请，还是法院依职权发放。其次，在执行救助基金追偿上的法程序上，在被执行人暂无履行能力的情况下，申请执行人获得执行救助基金后，一旦被执行人恢复履行能力，是否对申请执行人获得的救助金予以追偿?如何追偿，如果追偿，是法院依职权进行追偿，还是由某个机构依法取得代位追偿权，申请法院进行执行，对此，法律没有任何规定，实践中不便操作。

5.资金困境。我国没有设立专项的执行救助基金，我国现阶段对诉讼费用治理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公用经费，有的地方仍然需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间经常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发达地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助，但政府大多也只是拨付了一部分微不足道的资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助经常面临资金难筹的困境。

四、执行救助制度的具体构建(www.chuimin.cn)

要使得执行救助制度在实施过程发挥其应有的作用，实现其目标价值，笔者认为，应尽快出台执行救助基金管理办法，明确执行救助基金的性质，明确执行救助的范围、对象、标准，从制度上对执行救助基金予以保障，规范执行救助基金操作程序。

(一)出台全面系统的法律规范

执行救助基金制度作为一种新生事物，还没有相关的立法和制度规范，最高人民法院也没有统一的实施方案，各地法院在适用执行救助基金制度时标准不一、各自为政，使该项制度的操作程序和具体标准难以把握，出现了许多问题，也损害了原本就经济困难的申请执行人利益。所以，立法机关应尽快出台明确的、可操作性强的法律，来规范和完善此项制度，使之能够充分发挥应有的作用。在法律出台之前，最高人民法院可以先行出台相应的制度，使各地法院在开展和落实此项工作时有章可循，标准统一，充分保护社会弱势群体的合法权益。

(二)形成执行救助基金来源的长效机制

要使执行救助基金成为“不竭之水”，就必须建立健全执行救助基金长效机制。笔者认为，应根据各地的财政状况和各级法院在历年执行案件中所需救助的基金金额，以法律或法规的形式明确将执行救助基金纳入地方财政预算，或将各级法院诉讼费收入的一定比例纳入执行救助基金为主，以人民法院实施救助后继续执行的标的款充实为辅，从而保证执行救助基金有稳定的来源，长期发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。

(三)成立专门机构管理和发放基金

执行救助基金是国家财政予以拨款保障的，是国家对弱势群体的一种救助方式，作为代表国家履行行政职责的各级人民政府，理应有权管理此项资金。所以，应由政府出面设立专门的执行救助基金管理机构，负责执行救助基金的管理与发放。法院作为承办案件的司法机关，应该只能负责审查当事人是否符合救助的条件，对符合条件的，上报执行救助基金管理机构批准复查，然后由该机构负责发放，将法院定位为协助申请执行人进行救助申请的提议机关，以改变执行救助基金设在法院，由法院一家说了算的不合理局面，形成“政府管理、法院参与”的局面。这样就可以避免由执行救助基金管理和发放而引发的副作用，保证该项制度能长久地行使下去。

(四)明确执行救助的范围、对象、发放方式

执行救助基金救助的范围，应严格限定在已进入法院执行程序中的案件，执行救助基金救助的条件必须是法院已穷尽了所有的执行措施，案件仍执行不能。在发放对象方面，应为因案件执行不能而严重影响生计的申请执行的自然人。具体应限定为以下几类案件的申请执行人:(1)追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金的;(2)孤寡老人、孤儿和农村五保户;(3)没有固定生活来源的残疾人、患有严重疾病的人;(4)国家规定的优抚、安置对象; (5)追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金的;(6)交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故的受害人请求赔偿的; (7)因见义勇为或为保护社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿的;(8)进城务工人员追索劳动报酬或其他合法权益受到侵害而请求赔偿的;(9)正在享受城市居民最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业保险金，无其他收入的;(10)因自然灾害等不可抗力造成生活困难，正在接受社会救济，或者家庭生产难以为继;(11)正在接受有关部门法律援助的;(12)其他确实需要司法救助的情形。对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式:一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额。原则上每案每人只发放一次;另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，如30%，50%等，但每次发放不超过规定的最高限额。以上两种发放方式相比较，笔者认为第二种发放方式更为科学合理，可操作性强，更有利于发挥执行救助金的救助功能。

(五)规范执行救助基金的运作程序

1.应该规范救助的启动程序。无论是单纯的依申请还是依职权启动救助程序，都有其一定的局限性。笔者给出的模式是以申请执行人申请为主，法院依职权启动为辅。申请执行人对自己的经济状况最为了解，如果其只是为维护自己合法权益申请执行，并不影响自己的正常生活，法院办案人员为了结案启动程序，就会损害其他困难申请执行人的利益，毕竟我们现阶段争取到的基金还十分有限，要让好钢绝对使在刀刃上。但同时不乏一些申请执行人缺乏法律意识、或觉得申请过程繁琐，而不去主动申请，浪费救助的机会。所以辅之以依职权启动方式也还是必要的，总之，无论依哪种方式启动，归根结底是让申请执行人的合法权益得到保障，这才是关键所在。

2.规范救助审查程序。对于申请执行人应提供哪些材料证明其生活困难，由什么机构进行对材料的审查，以及如何审查等问题，关系着申请执行人能否获得救助，所以应该予以进一步明确。笔者认为，证明材料至少应包括两部分内容:一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等;二是申请执行人所在地的村(居)委会、街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。法院收到上述材料后，应当由合议庭进行讨论，或向执行局负责人汇报，再由合议庭或执行局负责人向分管副院长汇报，由分管副院长决定提交审判委员会讨论，在审判委员会决定使用执行基金后，以法院名义向专门管理机构申请使用执行基金，经审查同意后由专门管理机构向当事人支付执行基金。但需说明的是，专门管理机构的审查原则上只能进行形式审查，只要审查该申请是否经法院审判委员会讨论同意，只要经审判委员会讨论同意，就应当同意支付该笔执行基金。^[5]

3.应确立执行救助基金追偿制度，一旦申请执行人获得救助，其应书面承诺放弃与其所接受执行救助基金金额相应的执行标的额，由执行救助基金管理机构取得代位追偿权，在被执行人恢复履行能力后申请人民法院执行，然后将执行到位后的执行款补充到执行救助基金中。

(六)建立执行救助金与其他社会保障制度对接机制

具体而言，笔者有如下设想:

1.已经纳入低保、医保的救助对象，凡仍符合救助条件的，继续享受低保、医保保险待遇;

2.符合低保条件未纳入低保的救助对象争取依民政程序纳入低保，享受低保待遇;未争取到民政承担而纳入低保的，从救助金中代缴，将救助对象纳入低保;

3.未参加医疗保险、在最低生活保障线以下无力缴纳医疗保险费的农村人口或城镇人口，争取由民政部门负担代缴，纳入新农村合作医疗保险或城镇医保。未争取到民政和财政承担而纳入医保的，从救助金中代缴，将救助对象纳入医疗保险;

4.救助金对大病大灾的补充救助，对因患大病(癌症、尿毒症、重症肝炎、糖尿病综合并发症)在享受医疗保险救助和民政大病救助后仍有特殊困难的，进行救助金救助;对因火灾、泥石流等大灾经民政大灾救助后仍有特殊困难的，进行救助金救助;

5.其他特殊困难救助，对于已经享受低保、医保或者已经其他社会救济，但仍不足以解决问题的，特别是因伤病致残、丧失劳动能力且生活无来源的救助对象，也可以申请救助金。

【注释】

[1]周伟:《浅析执行救助金制度的设立与运作》，载中国法院网。

[2]王磊:《郑州上街实施执行救助中面临的问题》，载河南法院网。

[3]见中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志2006年11月27日在全国政法工作会议上的讲话。

[4]耿刚:《论执行救助基金及其制度安排》，载《宿迁审判》2007年3月5日。

[5]因为建立执行基金的目的是解决法院执行过程中遇到的实际问题，决定是否使用执行基金属法院的审判业务，如果由财政部门最终决定是否使用执行基金就意味着财政部门对法院审判的干涉，是违宪行为。至于法院在使用执行基金过程中是否有舞弊或违法行为，财政部门可对执行基金受益人进行回访或事后调查。一旦发现法院有舞弊或违法行为，财政部门可根据法律和财政纪律对法院及相关责任人进行处罚。