我国法院审判管理效率机制的完善-论文选

湖北省高级人民法院　李治国

确保司法公正，提高司法效率，是新世纪人民法院工作的出发点和落脚点，是审判工作的灵魂和生命。实现公正与效率的统一，除了在研究传统的诉讼制度和法律体系的特点，并力图对其加以科学整合与创制上有突破，更多地还需要我们在现有法律制度框架内，充分运用审判管理手段，合理配置司法资源，以寻找公正和效率的最佳结合点，以最经济的司法成本获取最大的司法效益。

一、“有效率的司法公正”是审判管理的内在价值目标

创新和加强审判效率管理，是人民法院审判管理工作的重要内容。司法的公正与高效是进一步加强审判管理，提升管理效果，实现审判管理工作向纵深发展的直接体现。

(一)效率是司法公正的必然内容

公正和效率作为司法追求的两大价值目标，在司法活动中不仅各具有独立的价值，而且彼此具有互为一致的价值内容。特别是随着现代科技和经济高速发展，司法需求的拓展性让人民法院肩负的司法职责更加繁重，效率本身亦愈来愈成为司法公正的重要内容。在有限的司法资源条件下，对司法效率的强调成为当前审判管理改革的主要因素和动力。“迟来的正义非正义”，讲究效率是现代司法的重要特征。为了获得公众的认可，公正需要通过效率追求的途径去塑造自我形象。对效率的追求，隐含了现代司法制度对正义的更高要求，揭示了诉讼效益与诉讼公正不可分割的本质联系。

(二)科学的审判管理是连接公正与效率的桥梁

审判管理跨越人民法院司法审判和司法管理两大工作领域，是一个兼有法学和管理学双重性质的概念。审判管理制度是人民法院在诉讼活动过程中，为了使审判活动合法、有序、高效地运行，按照司法规律或原理的要求，对审判工作进行科学合理的分工、协调、规范、监督和指导，使审判主体在审判中既彼此独立、自我判断、独立负责，又通力合作、相互制约，以确保审判质量和效率的特定管理制度。^[1]科学高效的审判管理工作是新时期加强和推进人民法院工作水平的重要着力点。

审判管理的核心是对审判资源进行合理地配置，通过充分、合理地配置和运用司法资源，实现司法对公正与效率的追求。高水平的审判管理可以弥补司法体制中不利于实现公正与效率的消极成分，也可以最大限度地制约审判人员负面因素的影响，最大限度地挖掘审判人员的潜力，甚至成倍扩大审判人力资源的效能，在公正与效率的基础上，追求司法效益的最大化。司法实践证明，法律制度特别是诉讼制度必须依赖于有效的管理手段，才能确保其正确实施，发挥其制度设计的初衷和应有功能。创新和加强管理是当前形势下人民法院提高审判效率的重要法宝。科学的审判管理体制是保障司法走向公正与高效的必由之路。

二、当前审判管理机制影响司法效率的主要表现

传统的审判管理机制重视组织和领导的决策作用，强调上下级法院和法官之间的服从和管理，这种管理机制对于加强审判工作的组织领导和集体把关审判质量具有积极意义。但是，面对人民群众日益增长的司法需求，以及案多人少和司法资源配置不够合理的矛盾，审判管理中特别是在提高诉讼效率方面，存在的弊端也日益显现。

(一)审判组织结构和运行落后

1.审判委员会、合议庭与陪审员等制度功能发挥不理想。审判委员会组成人员的多元化和分工的不同使得该审判组织的决定很难体现集体的智慧和作用;目前的主审法官制或者审判长负责制在某种程度上无法调动所有审判人员的积极性和责任心，反而造成“合而不议”，合议庭荒废的局面;陪审员也常常系临时从其他单位和岗位上“抽调”参与审判，加之法律知识的欠缺，审判经验不足，对于参审案件往往难以提出可借鉴的意见。^[2]

2.审判管理机构作用发挥不明显。一方面，当前的审判管理工作通常都是由几个部门联合承担，相互之间缺乏有效的互动，管理层面受到极大限制。另一方面，即使成立有独立的审判管理组织，也存在管理方式单一，措施简易，力量单薄，强度不够等问题，制约了审判管理工作的有效开展。

(二)案件流程管理缺乏有效性

一是案件流程管理上存在漏洞和盲区。比如，对于开庭后的合议及宣判阶段的审限缺乏有效监控，完全由承办法官一人掌控。另外，案件的中止、鉴定评估等非常规的环节没有被纳入审限管理系统，处于监管的盲区。还比如主审法官为减少当事人上诉，害怕错案追究等因素，对案件久调不决，忽略了司法效率，影响了当庭宣判。二是对审限延长报批的管理缺乏规范性。常常都是在期限即将届满前报请延长，在此情况下如果不予批准，势必造成超审限案件，所以有审批权的领导往往是即报即批。三是各业务庭之间缺乏有效的配合和制约。比如长期以来，很多法院的审判程序管理是以审判庭为主，书记员和法警直接配置到各审判庭。诉讼案件的受理、立案审查、审理裁判，以及送达甚至执行等均由各专门审判庭负责。审判管理基本上是由各审判业务庭在院长、分管副院长和庭长的负责下独立进行，在案件的审理中，特别是调查、送达等环节上存在重复行动，浪费司法资源的情况。四是审判监督制度的无序化。对提出申诉、再审的主体、时间、次数、审级没有严格限制，导致无限申诉、无限再审，造成案件久拖不决，降低了审判效率。

(三)审判资源优化需要加强

一是审判人员的有效利用不够。许多法院特别是基层法院，法官不分工，事务不分类。法官从事开庭审理和撰写文书等审判核心事务的时间和精力由于其他事务的影响而减少。审判性事务工作和非审判性事务工作都由承办法官独自负责。事务不归类分工常常加重了法官的隐形工作量，结果导致庭审走形式、合议庭把关不细、法官裁判效果不好等系列问题。二是审判力量配置不均。正常情况下，法官与法院其他工作人员的比例结构应该是一种金字塔型。但现实中，承办法官相对于其他审判辅助人员非常庞大，审判辅助人员严重不足。比如，一些法院由于审判辅助机制不完备，往往是数名法官甚至几个合议庭共用一名书记员。既造成了书记员工作超负荷，又导致审判效率难以提高。此外，信息化资源在审判管理中的利用度太低，^[3]法院信息化建设与审判管理配套存在脱节断链。

(四)评价考核机制不完备

目前，审判质量效率评价体系的构建从理论到实践都处于摸索阶段，部分法院往往因急于求成而凭借主观意志来确定一些难以实现或毫无现实意义的质量效率指标，扭曲了审判质量效率评价的作用。主要表现有:(1)把审判质量效率评价片面地等同于岗位考核，割裂公正与效率的统一，通过牺牲程序公正等基本价值去追求审判业绩，只重视审判数量，而不重视审判质量。(2)评价指标设置简单、内容不合理，无法全面反映审判质量效率。如在评价审判效率的过程中，片面强调结案率的指标。另外，评价指标包括了与审判质量效率无关的内容，使评价结果不科学。(3)指标结构不科学，削弱了评价效度。目前，大多数法院的审判质量效率评价指标结构并不科学，主要表现在:部分指标之间存在着很大的相关性，导致被评价对象的某方面信息被重复使用;对于某些指标，各法院的评价比值基本一致甚至相同，无法体现出不同法院的差异或个性;某些指标的评价比值过高，使评价指标体系结构出现不平衡;有的法院评价指标年年变动，考核管理工作缺乏严肃性。(4)审判质效评价主体虚化，影响了评价制度运行。实践中，审判质量效率评价的主体一般是审判委员会，但审委会的主要精力集中在讨论决定案件，基本上无暇顾及审判质量效率的评价。实际评价工作还是由审监庭、立案庭等业务部门来完成，出于部门利益和视野的制约，这种评价机制的客观性和公正性无疑会受到程度不同的影响。

三、创新审判管理效率机制应具备的基本理念

1.人本性。管理机制源自于人，又服务于人。法官既是审判管理的主体，又是审判管理的客体。构建审判管理的效率机制的最终立足点必须是法官。审判管理机制的设计必须树立以人为本的管理理念，坚持一切有利于法官、服务于法官、监督于法官。审判管理的决策既需要保持个人的主动性、积极性，又需要实现对个人行为的有效控制，做到管理机制内部的对立统一。审判效率管理的执行要注意研究人的内在需求和行为规律，把实现管理目标的过程作为培养教育人的过程，通过管理调动人的积极性和创造性，使其能最大限度地发挥聪明才智。在质量和效率评估体系的设计和具体运用中，既要注意尊重法官独立的司法人格，又要加强对法官的监督，还要激励法官参与审判管理的自觉性。^[4]

2.系统论。管理模式从整体上规定着司法运行的效果。作为一项系统工程，审判效率管理模式的构架必须运用系统科学方法。要通过系统整合，保证系统内部各个流程的有效衔接，使系统发挥大于部分之和的整合力，通过系统管理，实现组织的整体功能。创新审判管理的效率机制，必须具备系统性理念，从系统的角度去看待具体问题，以具体问题的解决和制度设置完善组织运行系统。^[5]

3.信息化。强化审判管理还应当以信息化建设为基础。信息技术在审判流程管理中有其特有的优越性，能够为审判管理提供便捷条件，构建起迅捷、高效的信息交换、处理平台。可以提高效率，减少成本;优化程序，减少诉讼迟延;改进司法，使人们更加接近司法，使社会公众对司法制度拥有更大的信任。^[6]随着案件的增加，审判信息愈加庞大，仅仅依赖人力无法迅速实现对审判信息的掌握并进行及时有效处理。没有对审判工作信息的全面收集与整理，就不可能作出有效的审判管理决策，就不可能对审判工作实施有效控制和监督。通过信息平台，可以实现审判流程管理的规范化、信息交流的便捷化、数据资料的透明化。

四、审判管理效率机制的创新和完善(www.chuimin.cn)

构建科学的审判管理效率机制，是人民法院参与司法社会管理创新的重要内容，是实现新时期审判工作科学发展的重要举措。效率机制的完善对于进一步创新和加强审判管理，落实三项重点工作，更好地推进人民法院执法办案及其他各项工作的发展有着重要作用。

(一)完善案件管理机制，为高效司法提供制度保障

1.坚持流程控制权与实体审判权相对分离。流程控制权与实体审判权的相对分离是司法改革必然的选择。从某种意义上说，实体审判权意味着诉讼结果的公正与否，而流程控制权所产生的则是诉讼过程是否具有效率的问题。在我国传统诉讼体制下，这两种权力往往被混合在一起，权力的大部分由同一个审判部门行使。结果往往导致权力因缺乏制约而被滥用的不良后果。这种权力架构不仅不能使法院的审判权对当事人的合法权益进行充分的保护，而且会因为其诉讼低效率和不公正的表象，直接损害法院的权威和裁判的公信力。建议审判管理方式的改革中，对审判的整体流程的控制权由以专门的审判管理机构和相关部门根据各自的职权范围，以合力的方式进行有机的控制。^[7]

2.改进和完善案件流程管理机制。主要包括:(1)推进案件繁简分流，实行分类管理。我国目前对普通民事案件的分类及程序设计比较单一，不能适应目前案件数量激增的新要求，也不能实现流程管理的目的。建议根据案件诉讼标的金额和难易程度实行多种审理方式的分类管理制，如明确和细化小额诉讼制度，规范和改造简易程序，增强诉前调解的力度和作用，以发挥案件分类管理的重要作用。(2)强化节点管理和程序监督。建议以省为单位，对审理流程中各个环节分工负责、有机衔接和协调配合制定和发布指导性意见，强化法官的责任意识和程序意识。(3)强化审限监控。建议将诉讼中止、司法鉴定、评估、审计等环节一体纳入流程管理，解决“隐性”超审限问题。同时，对案件的审限制定统一的预警、催办、督办规范。

3.探索科学完善的审判绩效量化考评管理体系。切实发挥绩效考评的“指挥棒”功能，需要完善以下考评工作:(1)以均衡结案为目标，探索动态的审判效率管理制度。(2)建立科学的考核指标体系。既要将考核指标尽可能进行量化，真正客观公正地反映法官工作实绩，同时要避免绩效考核绝对的数字化、结果化，做到考核工作主客观相统一。(3)推广建立法官业绩档案。实施以工作业绩选人用人的用人机制，形成绩效考核标准的统一和稳定。(4)完善和丰富激励机制。创造有利于法官施展才能的工作环境，加快实现审判人员专业化、精英化。

4.优化司法资源配置，科学调配审判力量。(1)在保证综合部门工作正常开展的前提下，人员调配尽量向审判一线，特别是案件增幅较大的庭室倾斜。可以对在综合部门的所有具有审判资格的法官设定合适的年度审判任务进行考核。(2)要根据工作量的变化，必要时在业务部门之间实行案件调剂。(3)审判组织的优化组合，积极探索对于专业性、类型化强的案件建立固定的专业化合议庭和专家咨询委员会。(4)研究形成院庭领导参与办案，特别是主持或参与案件调解、协调工作的规范，发挥他们素质、阅历和经验的优势。

(二)加强审判队伍管理，为高效司法提供组织保障

首先，大力解决审判力量的相对短缺，消除影响案件效率的瓶颈因素。一方面，要根据案件量的增长幅度追加法官编制，进人渠道可以由目前主要从普通高校应届毕业生中招录，转向面向基层、面向社会优秀法律人才来选拔法官。同时大力争取和利用事业编制，择优招录司法辅助人员，建立一支稳定的、专业化的书记员队伍，并真正建立起书记员等辅助人员的单独管理序列。另一方面，要努力提高法官职业素养。要紧密结合实际，加强和改进法院教育培训工作，提高法官的综合素养。针对法院新录用人员，可以制定有关配备办案导师制度的规范性文件，加强资深法官对年轻干部的传帮带。其次，完善法官的自律和他律机制，确保对审判活动的监督效果。在确保法官独立审判的基础上，还应当确立切实可行的法官监督惩戒机制，防止法官滥用权力。可以在法院外部建立专门的司法监督委员会，在法院内部由资深法官成立专门的法官自律委员会，独立对法官的廉政建设进行考评。

(三)修改相关诉讼规范，为高效司法提供法律保障

积极完善立法，改革目前不相适宜的诉讼法律规定，以立法形式来加强审判流程管理。(1)将审判流程管理制度明确纳入《民事诉讼法》进行规范。立法时，要对审判流程管理的概念及内容、主体及权限、程序阶段、案件管理系统、案件分配步骤及规则、案件分类和制裁措施等作出明确规定。(2)要对实践中许多加强审判效率管理的经验进行总结，加以完善，并逐步通过立法加以规范。例如，国内部分法院对于“送达难”等问题出台有内部规定，对送达方式、场所以及签收人和转交等作了适当扩大，对送达地址确认书、留置送达、涉外送达等制度有进一步明确和细化，针对性较强，将来立法修改送达制度时可以予以总结和完善。还比如，各地法院逐步实行和完善的审前准备程序，对于实现公正与效率的整合、程序安定与当事人的程序权利的保障有重大作用。在将来的立法中也需要进一步予以明确和规范。此外，对国内各地法院建立的多种非诉纠纷解决机制及时总结，在进一步完善的基础上，突破现有非诉机制格局，在《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的基础上，制定社会、行政和司法衔接紧密、协调配合的统一非诉纠纷解决机制的法律法规。

(四)加强审判管理的信息化，为高效司法提供科技保障

审判的高效管理离不开现代化的信息技术，加强信息化建设，既是审判管理的需要，也是科技强院的应有之义。信息化以节点管理为标志，可以解决传统管理方式管不了、管不到、管不好的问题。信息化建设在审判管理工作中能够发挥“管理、监督、服务”三大功能。加强审判管理的信息化，不仅需要各级法院尽早建立一支稳定整齐、既懂审判流程和规律又懂软件应用维护的高水平信息化队伍^[8]，还需要做好各项信息化建设机制和事务性工作。具体来说:

(1)对收、结案工作实行网上控制，加强审限管理。通过对案件流程节点的监控和审理期限的跟踪管理，控制案件审理周期，有效地避免案件久拖不决、久审不结和超审限问题，保障各项审判任务的完成。(2)进一步透明审判进程，保证管理监督到位。以信息网络为依托，各类案件从立案开始到审理、宣判、执行等各个环节的情况，都可以按设定的程序要求输入电脑，实现立审分离、审执分离、审监分离以及流程控制权与审判权的分离，实现对案件的审限、卷宗材料的归档等问题有效的全程监督。审判过程的透明度明显增强，有助于法院审判过程的社会公信度的提高，对案件裁判的社会效果亦大有裨益。(3)保证法规查询的简化精确。办公自动化除了案件信息的查询系统外，还有一个完善的法律资料数据库，可以方便高效、精确的法律查询。(4)提升办案手段的效率。通过法院内部局域网实现各级法院的计算机联网，可以实现信息传输的数字化，实现信息共享、网上通邮，节省人力物力。(5)建立服务平台，为当事人查询案件进度和对案件加强社会监督提供方便。

结语

在司法能力不能满足司法需求的现状下，审判效率管理机制的建立和完善是缓解、解决这种矛盾有效的重要途径和必然选择，也是人民法院突破自身发展瓶颈问题的一项重要抓手。虽然我国的审判管理工作已历经十年磨砺，初见成效，但当前审判效率管理工作仍然处于初始和探索阶段，与形势及任务的新要求和人民群众的新期待还存在一定的差距。审判效率管理是一门必须紧密结合实践，从实践出理论的科学。时不我待，法院审判效率管理机制必须赶快起步，并不断探索，注意积累和总结，再加上有针对性的调适，才能沿着正确的道路良性发展，真正为审判工作做好服务。

【注释】

[1]胡志斌:《关于法院审判管理机制的探讨》，载《法治研究》2008年第9期。

[2]葛文:《以案件管理为中心的审判职权配置》，载《法律适用》2009年第11期。

[3]以我省为例，全省三级法院近几年数字信息化建设投入很大，许多机制和平台都处于国内领先水平。但是许多法院实际运用非常低，许多法官对于现代化的审判软件都不会用，许多法院领导对于本单位信息化建设在审判管理运用中的实际情况也不了解。

[4]胡志斌:《关于法院审判管理机制的探讨》，载《法治研究》2008年第9期。

[5]吕瑶:《强化审判管理实现法院工作新突破》，载《中共乐山市委党校学报》2009年第4期。

[6]宋旺兴、王杏飞:《中英审判流程管理制度比较研究》，载《河南社会科学》2006年第6期。

[7]陈旭:《公正与效率视野下是审判管理》，载《法律适用》2002年第1期。

[8]这是我们在审判管理调研中发现的一个十分突出的、制约信息化建设在审判管理中运用的瓶颈问题。许多法院没有固定的信息化建设技术人员，即使有的法院设置了专门人员，但由于对审判流程和审判规律不甚了解，也无法有效把信息化技术与审判管理工作结合起来。