行政案件与刑事、民事案件比较：庭审驾驭能力培训

第二节　行政案件与刑事、民事案件的比较

一、行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼的异同

行政诉讼同刑事诉讼、民事诉讼一起，构成我国的三大诉讼制度。这三大诉讼制度既有共同之处，又有明显的区别，三者不容混淆。三大诉讼制度的一些基本原则，司法制度和诉讼程序是共同遵循的，其共同特点是:它们都是人民法院行使《宪法》赋予的审判权，以事实为根据，以法律为准绳，公开审判等原则，实行回避、合议、两审终审制度，惩处违法或犯罪行为，保护当事人的合法权益的司法活动。它们之间的区别主要源于其各自处理的案件性质不同。由于三种诉讼所依据的法律关系有着本质区别，法院审理案件时适用不同性质的实体法，并且形成了不同的诉讼程序制度。

(一)行政诉讼与刑事诉讼的区别

1.案件的性质不同。刑事诉讼审理的是刑事犯罪案件，被告是犯罪嫌疑人或触犯刑律可能会受刑罚处罚的个人。而行政诉讼审理的是行政争议案件，被告是行使国家行政权作出行政行为或表现为行政不作为而引起行政相对人不服的，行政机关或组织。

2.提起诉讼的起诉人不同。在刑事诉讼中，除自诉案件是由被害人个人或其代理人起诉外，一般则是由国家检察机关代表国家对刑事诉讼的被告提起诉讼。而行政诉讼的起诉人只能是不服行政机关或组织及其工作人员具体行政行为以及相应的不作为的行政相对人，包括公民、法人和其他组织。

3.举证责任与取证程序不同。在刑事诉讼中，对被告犯有指控之罪的举证责任主要由起诉人承担，在自诉案件中，由自诉人承担举证责任;在公诉案件中，承担证明责任的主体包括公安、检察机关，有时也包括人民法院，且对举证人调取证据，没有时间限制。只有在特定条件下，才由被告人承担一定的举证责任。而《行政诉讼法》规定，对被诉具体行政行为是否合法的举证责任由被告承担，并且对被告调取证据和履行举证责任的时间做了严格的限制。

4.适用的强制措施和适用强制措施的主体不同。刑事诉讼的强制措施种类较多，包括取保候审、监视居住、逮捕、拘传、拘留、扣押财产等等。而行政诉讼的强制措施只有训诫、责令具结悔过、罚款和拘留四种。同时刑事诉讼的强制措施实施主体包括公、检、法三机关，而行政诉讼的强制措施依法只能由人民法院实施。

5.诉讼的程序不同。

6.适用的法律不同。刑事诉讼适用《刑事诉讼法》和《刑法》等有关的刑事法律规范，而行政诉讼则适用《行政诉讼法》和所有有关行政的实体与程序法律规范。

7.诉讼的目的不同。刑事案件诉讼的目的是为了查明犯罪事实，适用刑罚惩罚犯罪，保护人民;而行政案件诉讼的目的则是为了通过解决行政争议保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督并维护行政机关或组织依法行政。

8.审理的结果不同。刑事诉讼的审理结果是宣告被告人无罪或有罪并给予一定的刑罚处罚;而行政诉讼的审理结果则是根据被诉具体行政行为是否合法、是否给相对人造成损害的不同情况，作出确认违法，撤销或维持行政机关被诉的具体行政行为，或者判决被告在一定期间内履行其法定职责，给予或不给予原告人以行政赔偿等行政裁判。

(二)行政诉讼与民事诉讼的区别

与刑事诉讼相比，行政诉讼与民事诉讼有着更多的相同之处。我国行政诉讼法典正式生效以前，行政案件的审理都是适用《民事诉讼法》。在《行政诉讼法》中，仍然可以看到许多和《民事诉讼法》相同的原则规定。由于行政案件和民事案件性质接近，行政法律规范和民事法律规范互相渗透，有一些实体法性质的行政法规，往往为行政诉讼案件和民事诉讼案件所共同适用。但是，行政诉讼和民事诉讼的区别也是十分明显的，主要的区别是:

1.案件性质不同。民事诉讼所要解决的是平等主体之间权利义务争议，行政诉讼所要解决的是不平等主体行政机关或组织与公民、法人或其他组织之间发生的行政争议，争议的焦点在于行政机关或组织作出的具体行政行为或相应的不作为是否合法、是否适当。

2.诉讼的目的、任务不同。民事诉讼的主要任务是确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益;而行政诉讼则主要是针对行政违法，既要保护当事人的合法权益，又要监督和维护行政机关或组织依法行使行政职权。

3.诉讼当事人不同。民事诉讼的双方当事人都是一般的民事主体;而行政诉讼的被告则是拥有国家行政职权并与行政相对人发生行政争议的行政机关或组织。

4.当事人的诉讼权利不同。民事诉讼是由民事法律关系主体之间发生的直接利害关系而引起的，因此，作为平等主体的直接利害关系人任何一方，在其民事权益受到侵害或者发生争议时，都可能行使起诉权，提起诉讼;在诉讼中，被告还可以提出反诉;无论是原告还是被告，在法律规定范围内，都有权处分自己的民事实体权利和诉讼权利;而行政诉讼则是由与被告行政机关或组织的具体行政行为或相应的不作为有利害关系的相对方当事人行使起诉权，作出被诉行政行为的行政机关或组织没有起诉权;在诉讼中，被告也没有反诉权，不得提出反诉，同时，作为行政诉讼原告的一方当事人，可以在法律规定范围内，处分自己的民事权利和诉讼权利;而作为行政机关或组织的被告，则不能随意处分自己应当依法行使的职权，甚至有些诉讼权利也要得到法院的许可方可进行，如取证、补证等。(www.chuimin.cn)

5.举证责任不同。民事诉讼中强调谁主张谁举证，即主张权利者负举证责任，各方当事人的举证责任基本相同;行政诉讼中原告认为违法的被诉具体行政行为是否合法则由被告承担举证责任。

6.人民法院的审判职权不同。在民事诉讼中，人民法院享有完全司法权，包括司法变更权，有权根据人民法院的审理结果改变或部分改变当事人所为的民事行为;行政诉讼则不然，人民法院一般不享有完全司法权，主要表现在只享有有限的司法变更权，除了法律有特别规定外，人民法院一般只能作出确认、维持或撤销被诉具体行政行为的裁判。

7.结案的方式不同。民事诉讼可以由人民法院主持以调解的方式结案;行政诉讼除行政赔偿诉讼可以适用调解，以调解方式结案外，不能以调解方式结案。

二、行政诉讼案件的概念和特征

行政诉讼是由法院来处理解决行政案件的一种法律制度，它与人民法院处理解决民事案件的民事诉讼和处理解决刑事案件的刑事诉讼并列为三大基本诉讼制度。当代世界已有许多国家建立了行政诉讼制度，我国第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日制定通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法已在1990年10月1日生效施行，这标志着我国行政诉讼制度的全面建立。

(一)行政诉讼的概念

对于行政诉讼的概念，人们基于不同的法律观念和世界各国不同的法治实践，有着不同的表述。如在法国，行政诉讼称为行政审判，指公民等一方对行政机关的违法侵害行为，请求专门的行政法院通过审判程序给予救济的手段;在英美国家，行政诉讼被称为司法审查，指法院应相对人的申请，审查裁判行政机关的行政行为是否违宪和违法的诉讼活动;在我国《行政诉讼法》出台前，学术界有关行政诉讼的表述有十四种之多，《行政诉讼法》颁布之后，人们对行政诉讼概念的认识和理解基本取得共识，但都局限于我国《行政诉讼法》的规定，将行政诉讼表述为是国家审判机关即法院在当事人和其他诉讼参与人的参加、配合下，按照司法程序处理解决行政案件的各种活动的总称等。各种表述及其内涵虽有一定的差异，但在行政诉讼是由人民法院运用司法权监督行政机关依法行使行政权力并保护公民一方合法权益的诉讼是解决行政案件的司法活动这一点上，是基本相同的。根据各种表述的共同点以及我国现行《行政诉讼法》的规定，我们认为对行政诉讼可以作如下界定:所谓行政诉讼，是指人民法院基于与行政机关或组织及其工作人员作出的具体行政行为以及相应的不作为有利害关系的公民、法人或其他组织提出的诉讼请求，依照法定审判程序和方式，对被诉的具体行政行为以及相应的不作为进行合法性审查并作出裁决，解决行政法律关系主体之间发生的行政争议的审判活动及其诉讼制度。^[2]这一概念包含如下几方面内涵:其一，行政诉讼是解决行政争议的诉讼制度，从而与解决民事争议的民事诉讼、解决犯罪与刑罚的刑事诉讼相区别。其二，它是由独立于一般行政机关的国家机关来解决行政争议，从而与行政机关自身系统解决行政争议的行政复议或行政诉愿相区别。在法国和德国解决行政争议的机构是独立的行政法院，在英美国家则是由普通法院进行司法审查。其三，它是通过审判权来发挥对行政行为的监督作用，并运用司法程序对行政行为的合法性进行审查。

就我国行政诉讼而言，则是专指人民法院依照法律的授权和程序规定，解决因具体行政行为引发的行政争议的一种诉讼活动。也可以是学者们的一般表述:公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行为侵犯其合法权益依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出判决的制度。这两种表述是一致的，并不矛盾，这是因为对行政诉人们可以从不同的视角来观察，行政诉讼就动态表现来看，是一种“活动”，从静态来看，行政诉讼是一种“制度”，它还可以理解为一种救济方法或程序。

(二)行政诉讼的特征

在我国，行政诉讼作为一项诉讼制度，它有同其他诉讼制度一样的共性，如都是在人民法院主持下进行的，都具有司法性等;但它作为一项独立的诉讼制度又有其自身的特殊性。行政诉讼的特征主要表现在以下几个方面:

1.行政诉讼是解决一定范围内的行政争议的活动。行政争议是行政主体(包括行政机关和被授权组织)在行使行政职权过程中与作为相对方的公民、法人或者其他组织发生的权利义务争执，行政诉讼就是专门解决行政争议的制度，非解决行政争议的诉讼活动不是行政诉讼，而是属于民事或刑事诉讼。而且行政诉讼并不是解决所有的行政争议，它所解决的行政争议仅限于在一定范围之内。这一范围必须是因具体行政行为而引起的行政争议。我国《行政诉讼法》第2条明确规定:“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提出诉讼。”该条的规定表明我国的行政诉讼仅限于因不服具体行政行为而产生的争议。除必须是在具体行政行为范围之外，根据《行政诉讼法》的规定，还须在其受案范围内，对于某些具体行政行为引起的行政争议人民法院则不予处理。如行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定，法律规定的行政终局裁决行为等。这种一定范围内的行政争议可以说是我国现行行政诉讼制度的一大特色。

2.行政诉讼中的原、被告双方具有恒定性。这是我国行政诉讼在诉讼参加人上的重要特点。由于行政诉讼是解决行政争议的司法制度，而行政争议产生的原因决定了争议双方必定有一方为具有国家行政职权的行政机关或组织，另一方为公民、法人或其他组织。作为行政主体的行政机关或被授权组织实施具体行政行为时，则处于主导者和管理者的地位，拥有实现其代表的国家意志的一切手段，甚至包括依法强制执行或申请人民法院强制执行其决定的手段，它无须通过诉讼的方式来使具体行政行为的效力得以实现。而且，就行政诉讼的核心而言，是审查具体行政行为的合法性而不是审查相对方当事人的行为是否违法。所以，行政管理活动的权力性质决定了行政机关或组织不需要因为行政相对人不服从其意志而向人民法院提起对行政相对人的诉讼，即行政主体不能作为原告提起行政诉讼而只能作为被告应诉，反过来，为了平衡权利与权力的不对等，行政相对人不服行政机关或组织的具体行政行为时，法律赋予其一定的诉权，以使其受到行政权力违法侵犯的合法权利得到救济。因此，行政诉讼原告与被告之间双方的身份和位置不能互换，原告只能是不服行政机关或组织具体行政行为的作为行政相对一方的公民、法人和其他组织，而被告则只能是行使国家行政职权作出被诉具体行政行为的行政机关或组织。同理，在行政诉讼中，也不存在被告反诉问题。这里应注意的是，行政机关如果不是作为行政主体而是处于被管理者地位而受到其他行政机关实施的具体行政行为侵害时，就应与公民、法人和其他组织一样，也可以依法向人民法院起诉而成为行政诉讼中的原告。

3.行政诉讼中原、被告双方当事人之间在争议的实体法律关系中具有地位上的不平等性。在行政诉讼中，行政案件的当事人一方是具有国家行政职权的行政机关或组织，另一方则是在行政法律关系中与该行政机关或组织存在隶属关系的公民、法人或其他组织，双方处于领导与被领导、管理与被管理的不同法律地位，其权利义务是不平等、不对等的。这一点与当事人之间主体地位平等的民事案件是完全不同的。

4.行政诉讼的性质具有多重性。从行政法制监督体系考虑，行政诉讼也可称为司法审查，它是人民法院对行政行为的一种法律监督制度，是国家司法权对行政权实行制约和监督的机制，目的是监督和维护行政机关或组织依法行政。对于行政相对人来说，行政诉讼则是一种行政法律救济制度。虽然作为行政相对人提起行政诉讼，是由于认为行政机关或组织的具体行政行为违法侵犯了他们的合法权益，但是法律赋予公民、法人和其他组织行政诉权的最终目的，就是为了保障其合法权益不受行政违法的侵害，在其受到行政违法侵害时能够获得法律救济，从行政诉讼制度设计的终极宗旨上看，不论诉讼结果是人民法院撤销了被诉具体行政行为，还是维持了被诉具体行政行为，都是为了监督和维护行政机关或组织依法行使国家行政职权，而依法行使国家行政职权才是确保公民、法人和其他组织的合法权益不受行政行为侵犯的保障。从国家制度的层面上看，行政诉讼不同于属于行政系统内部争议解决机制的行政复议，它是与民事诉讼、刑事诉讼一起构成我国完整的诉讼制度的一部分，属国家司法制度，具有司法权威性。

5.行政诉讼的程序规则具有实体性。从一般意义上理解，“程序”是事情进行的先后次序。法律规定的程序，虽然不能从一般意义上理解，但一般也不外乎于步骤、方式、次序等。正如一位学者写道:所谓法律程序，是指“人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤和方式，它是对行为的抑制，是实现实体权利义务的合法方式和必要条件”。^[3]从我国立法实践来看，虽然实体法与程序法之间内容上不存在泾渭分明的界限，但是实体法主要是关于实体权利义务的规定，程序法主要规定关于实现实体法内容的方法、手段、步骤等，则是无可争议的。在民事诉讼和刑事诉讼中，实体规则与程序规则的区别比较明显，然而，在行政诉讼的程序规则中，则包含大量的实体内容，主要表现在两个方面:首先，行政诉讼规则中既存在着程序规则，同时也包含着实体规则。比如，关于合法性审查，受案范围、判决形式、侵权赔偿责任等有关规定，都涉及实体内容。

[4]其次，行政诉讼的某些程序规则具有实体法的法律后果，对这些程序性规则往往应当从实体法的角度加以理解。比如，由于具体行政行为是一种体现国家意志的行为，行政相对人超过法定起诉期限未起诉的，其不仅丧失起诉权，同时丧失胜诉权。行政复议依法必须前置的，申请行政复议的期限甚至影响着当事人的起诉权和胜诉权。这一点显然不同于民事诉讼。

6.行政诉讼的法律依据具有复杂性。这主要表现在两个方面。第一，在我国的法律体系中，行政法是最为庞杂的一个法律部门，有多少个具有独立权限的行政机关，可以说就有多少类行政规范性法律文件。从效力位阶上看，有宪法、法律、法规、规章以及其他规范性法律文件;从规范性法律文件表现形式上看，有法律、法规、规章、命令、条例、通知、通告、解释等，不一而足。第二，从行政诉讼关系主体适用法律上看，主体不同，在适用的法律上也有差别。应当说，所有对被告行使行政职权所辖范围具有法律效力的有关规范性文件，被告行政主体都承认其效力，都可以适用，但对人民法院来说则不然。根据《行政诉讼法》的有关规定，人民法院审理行政案件适用法律、法规、民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，只参照规章。比如，对于法规及其以下规范性文件作出的有关行政机关对具体行政行为享有最终裁决权的规定，人民法院依法不承认其效力。再如，被诉具体行政行为如果是根据规章或规章以下的规范性文件的具体规定作出的，必须符合规章以上规范性文件规定的法律精神，不得相抵触，否则，会被人民法院依法撤销或确认为违法。当然，行政机关或组织根据规章以上的规范性文件作出具体行政行为也不得与高于其位阶的规范性文件相抵触。值得注意的是，这里主要是说人民法院在对被诉具体行政行为作出裁判时，不能直接适用规章以下的规范性文件。