行政诉讼发展历史与现状

2024-01-20 百科知识版权反馈

【摘要】：司法院是中央政府行使司法权的最高机关，掌理民事、刑事，行政诉讼的审判以及司法行政。这一规定表明，中华人民共和国不仅要确立行政诉讼制度，而且要建立国家赔偿制度。此时我国已有130多个法律、法规规定了可向人民法院提起行政诉讼的依据。实践迫切需要进一步完善、健全行政诉讼制度，对行政诉讼作出专门的法律规定。

行政诉讼制度是现代国家的一项十分重要的法律制度，它的形成经历了一个漫长的历史过程。

一、行政诉讼发展的历史沿革

在中国古代社会，司法从属于行政，甚至合一，官民的法律地位不平等，平民百姓不得控告官府，当然更没有现代的行政诉讼制度。但是，古代有许多行政管理法规，有行政处罚和行政管理监督，特别是完善的御史制度。御史是“治官之官”，监督法律的遵守和执行，调整统治阶级与被统治阶级的关系，在一定程度上调整官民关系，从一定意义上说，它与行政诉讼有类似之处。

1840年鸦片战争以后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，到清朝末叶，中国仍然只有御史制度而无行政诉讼制度。1906年，清王朝改革官制，变法修律，仿照资本主义国家的立法、行政、司法“三权分立”的体制，抄袭大陆法系日本的司法原则和制度，才出现近代行政诉讼的端倪，但未及制定行政诉讼法规，更谈不到付诸实施。1911年10月10日，辛亥革命推翻了清王朝，建立了中华民国。孙中山领导的南京临时政府改革司法制度，于1912年3月11日公布的《临时约法》第49条规定:“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼，及其他特别诉讼，另以法律定之”。这是中国正式承认行政诉讼的开始，临时政府存在短暂，未及制定行政诉讼法规，政权便被北洋军阀攫取。

北洋军阀政府1914年3月31日公布《平政院编制令》，5月1日公布《约法》，5月18日公布《行政诉讼条例》，正式建立行政诉讼制度。根据这些法律、法规的规定，北洋政府设平政院，为专门的行政诉讼审判机关。如《约法》第8条规定:“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈抗议于平政院之权。”第45条规定:“法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依其本法之规定行之”。《平政院编制令》、《行政诉讼法条例》还规定平政院设院长、评事，实行公开审判、言词审理、合议等原则。南京国民政府实行立法、行政、司法、考试、监察五院制，称为“五权分立”。司法院是中央政府行使司法权的最高机关，掌理民事、刑事，行政诉讼的审判以及司法行政。1932年11月17日公布《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，其后虽经过几次修订，却变动甚微。南京国民政府的行政诉讼，虽然抄袭自大陆法系国家的行政诉讼制度，但与法国的行政诉讼制度仍有许多不同之处，有自己的特点，在中国司法制度史上具有一定的进步意义^[1]。

新中国成立后，彻底打碎了旧中国的国家机器，废除了旧的法律和司法制度，在全国范围内迅速建立了人民的审判、检察和监察等国家机关，大力进行人民司法制度和人民监察制度建设。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准的《最高人民法院试行组织条例》规定，在最高人民法院设行政审判庭。这是根据起国家根本法律作用的《共同纲领》第19条关于“人民和人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”的规定而作出的规定。足见新中国从建国伊始即已注意到行政诉讼问题。1954年《中华人民共和国宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”这一规定表明，中华人民共和国不仅要确立行政诉讼制度，而且要建立国家赔偿制度。但一场“文化大革命”浩劫，将法制建设工作搁浅，这一耽误就是十年。

粉碎“四人帮”后，我国逐步恢复了行政法制建设工作，颁布了一系列有关行政诉讼的法律和行政法规。如1979年《选举法》第25条、1980年《中外合资经营企业所得税法》第15条，都作了关于行政诉讼的规定。特别是1982年《中华人民共和国宪法》第41条对此作了进一步规定，这是我国《行政诉讼法》产生发展的重要基础。它不仅规定了国家行政机关在国家机构中的地位、作用和职权，而且还规定了行政活动的基本原则，公民的基本政治、经济、社会权利和义务，同时也规定了作为行政法渊源的法律、法规、规章的性质和效力等诸多行政法基本内容和原则。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》，开始适应这个客观需要，该法第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”据此，人民有权依法向法院控告行政机关，法院有权依《民事诉讼法(试行)》和其他法律受理和审理行政案件。《民事诉讼法(试行)》的这一规定具有重大意义，它不仅正式确立了行政诉讼制度，第一次明确了行政案件适用的程序，而且使我国有关《宪法》的原则性规定得以落实，使撤销或纠正违法的行政行为成为现实。此后，1983年在人民法院内始设经济审判庭，受理经济行政案件。1986年9月颁布了《治安管理处罚条例》，在社会上引起了很大震动。它促进和推动了《行政诉讼法》的产生，治安处罚行政诉讼的实践也为《行政诉讼法》的制定提供了理论和实践依据。1986年《中华人民共和国民法通则》第121条进一步规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”这是保障公民、法人和其他组织合法权益，弥补由于行政机关或行政公职人员违法造成损失的重要依据，它使得公民、法人和其他组织提起行政诉讼具有了真实的意义。此时我国已有130多个法律、法规规定了可向人民法院提起行政诉讼的依据。在这种情况下，《民事诉讼法(试行)》关于行政案件的规定显得捉襟见肘，不能完全适应实践需要了。实践迫切需要进一步完善、健全行政诉讼制度，对行政诉讼作出专门的法律规定。(www.chuimin.cn)

二、行政诉讼发展的现状

1989年4月由七届全国人大二次会议审议通过，并于1990年10月1日起施行《中华人民共和国行政诉讼法》。《行政诉讼法》的颁布实施，是我国政治生活中的一件大事，也是我国民主政治建设史上的一块里程碑。它大大促进了我国行政诉讼制度的完善和发展。

我们用十多年的时间建立了行政法体系的基本框架。1989年制定了具有里程碑意义的《行政诉讼法》;1990年又制定了《行政复议条例》，建立起了行政系统内部的监督救济体制;此后相继又制定了《行政监察法》、《信访条例》等，拓宽了监督范围和途径。1994年《国家赔偿法》的出台，标志着国家法律责任体系的进一步完善。1996年颁布的《行政处罚法》则从规范行政权力及程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章。自《行政诉讼法》颁布后，从实施的情况看，仅有一部《行政诉讼法》，不能完全适应诉讼实践的需要，我国在制定《行政诉讼法》的时候，为了避免法条的繁琐，并考虑到以后情况可能发生变化，对《行政诉讼法》中一些具体问题未作规定。《行政诉讼法》实施之初，为了使这部法律得到较好的贯彻实施，使各级法院能够正确、及时地审理好行政案件，1991年6月11日，最高人民法院针对行政审判中如何具体贯彻执行《行政诉讼法》以及实际存在的问题，作出了比较系统、全面的司法解释文件——《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)，该意见在行政诉讼实践中发挥了重要的作用。从此，我国行政诉讼法律制度开始进入了一个繁荣发展的新时期。

近年来，随着审判实践的发展和民主政治的发展，特别是依法治国方略的提出，行政诉讼案件的类型不断增加，各级法院在行政审判中积累了很多重要的经验，同时，行政诉讼中出现了很多原先没有预料到的问题。《若干意见》中有的规定已经不符合实践的需要，也不能完全适应行政审判工作的需要，实践中出现的很多问题需要通过新的司法解释加以解决。

为了解决司法实践中存在的众多问题，最高人民法院从1997年初开始着手对《若干意见》作系统的修改和补充，2000年3月10日发布施行《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题解释》)。《若干问题解释》不仅是对《行政诉讼法》的积极演绎和阐释，而且是对行政审判实践的能动回应;不仅进一步地完善了我国的行政诉讼制度，而且极大地丰富了我国的行政法学理论。可以说，《若干问题解释》记录了中国行政诉讼制度的近十年的发展历程，总结了新中国行政审判的实践经验。应当说，它的出台是我国行政诉讼发展史上的一件大事，也是我国行政审判工作的又一个重要的里程碑。

在行政诉讼中，证据是行政诉讼的核心问题之一。我国现行《行政诉讼法》有关证据的规定比较原则，难以解决行政审判实践中复杂的证据问题，迫切需要对行政诉讼证据制度加以改革和完善，制定一套比较系统、详尽和明确的有关证据问题的司法解释，以适应行政审判工作发展的需要。最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》中也提出“要进一步完善质证和认证制度”。肖扬院长在2001年7月全国高级法院院长会议上强调:“建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则”，是最高人民法院2001年改革的重点之一。2001年5月以来，最高人民法院着手《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)的起草工作。在归纳、总结和分析各种意见的基础上，经过多次修改，2004年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议讨论通过了《行政诉讼证据规定》，于2002年10月1日开始施行。它是在总结十余年行政审判工作经验的基础上所制定的，解决了行政审判实践中的突出问题，按照改革纲要的要求，突出了改革的精神，内容上力求既能反映审判工作实际，又不简单地迁就现实，保持必要的前瞻性;既能体现法律的原则性，又注意在法律框架内的灵活性，以适应复杂的审判实际需要。同时，还注意吸收证据理论的研究成果，积极借鉴国外成功的证据立法和司法经验。《行政诉讼证据规定》是我国第一部关于行政诉讼证据问题系统的司法解释，进一步完善了我国行政诉讼制度，对我国行政审判的发展、保障审判方式改革必将产生重要而深远的影响。

行政诉讼发展历史与现状

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