法治视野下的循环经济：保障我国经济安全的重要任务

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【摘要】：依法保障再生资源产业的发展，成为有效缓解资源短缺矛盾，保障我国经济安全的重要任务之一。如欧盟明确要求包装物的95%必须是能够回收利用的物质。

法治视野下的循环经济

［2007年1月18日第5版“法律视野”栏目］

循环经济以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。目前，发达国家循环经济的发展已在四个层面上展开:一是企业内部的循环利用;二是企业间或产业间的生态工业网络;三是废物回收和再利用体系;四是社会循环经济体系。循环经济发展的趋势表明，发展循环经济需要采取法治、经济、行政等手段大力推进，而法治手段又是国家调控经济和社会发展的最高形式，其作用和力度是其他手段不可替代的。近年来，一些国家不断加强对循环经济的法治保障，如德国于1996年颁布的《德国循环经济和废物管理法》，日本相继颁布的《日本促进建立循环型社会基本法》、《日本资源有效利用法》等一系列法律法规，标志着循环经济的发展已经纳入了法治保障的范畴，并提升到了国家发展战略的高度加以推进。借鉴其他国家的经验，我国在循环经济的发展过程中也必须重视并充分发挥法治的作用。

一、我国循环经济发展中面临的法治问题

随着经济快速增长和人口不断增加，水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。反映到司法领域，涉及能源、资源、环境保护的诉讼纷争日渐增多，案件类型日益多样化，案件处理的难度愈来愈大。我国循环经济发展中面临的法治问题大致可以归纳为以下四个:

(一)循环经济的发展理念需要运用法治手段倡导和推行

理念的倡导和观念的更新，对发展循环经济至关重要。同样的废物，从生产和消费过程看是垃圾，从发展循环经济的角度看是可再利用的资源，是可再生的能源。同样的生活垃圾，作为垃圾一埋了之，作为可再生能源可以变废为宝，通过焚烧发电供热，既造福社会，又节约能源。目前，需要通过立法和司法活动，把污染者付费变成在全社会强制推行的理念和原则，把节约资源、清洁生产、绿色消费变成全社会的自觉行动。

(二)促进循环经济发展的法律法规体系亟待健全

发展循环经济涉及生产、消费的全过程，涉及资源节约、废物利用、环境保护、可持续消费等各个方面，涉及社会管理者、生产经营者和广大消费者之间的权利义务关系，不仅需要在宏观方面加强循环经济的法治保障，而且需要在具体法律关系的调整中，体现发展循环经济的要求。

(三)发展循环经济的基本管理制度需要法治的保障加以落实

要依法保障促进循环经济发展的产业政策的落实;依法实施循环经济投资项目的审核、标准和标识制度;依法落实资源综合利用认定制度和生产者责任延伸制度等，充分运用价格、财政、金融、投资等政策手段，建立促进循环经济发展的法治激励机制。

(四)环境标准、环境影响评价等急需法治手段的强制推行

目前，我国已建成了较为完善的环境标准和环境影响评价体系，但是，由于受到现实的技术和经济条件的制约，加之在监督检查方面手段不完善，影响了相关法律实施的效果。同时，对于污染环境、损耗能源的行为，也需要进一步加大执法和司法力度。(www.chuimin.cn)

二、加强循环经济法治保障的重点任务

“通过制定循环经济法律，促进循环经济向更深层次发展，以达到提高资源利用效率，保护和改善环境，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会可持续发展的最终目标。”这是中国循环经济发展论坛2006年通过的“东湖宣言”中的主要内容。可以说，加强循环经济的法治保障，把循环经济发展的成功实践经验和有效政策措施转化为具体的法律制度措施，通过具体的司法行为有效地指导和激励社会各界参加到循环经济发展的实践中来，已经成为立法、司法机关当前的一项紧迫任务。

(一)维护国家经济安全

保持经济持续快速增长，资源消费的增加难以避免。但从总体上看，我国资源利用效率与国际先进水平相比仍然较低，成为企业成本高、经济效益差的一个重要原因。尽管可以利用国外资源来弥补国内资源的短缺，但大量进口海外资源也存在难以回避的风险。近年来，我国经济发展对国际市场和外部环境的依赖性越来越大，一些重要的矿产资源对外依存度已经达到50%以上。全球资源的有限性决定了进口需求不是可以无限得到满足的，大量进口海外资源存在着市场和价格风险、运输能力的制约和进口安全保障等问题。经济增长与资源供应的不协调、对资源进口的过度依赖成为国家经济安全的主要隐患。依法保障再生资源产业的发展，成为有效缓解资源短缺矛盾，保障我国经济安全的重要任务之一。

(二)维护生态环境安全

当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染状况日益严重。我国解决环境问题的重要方式是末端治理，这种治理方式难以从根本上缓解环境压力。一方面投资大、费用高，建设周期长，经济效益低，企业缺乏积极性。另一方面，末端治理往往使污染物从一种形式转化为另一种形式，如废气治理产生废水、废水治理产生污泥、固体废物治理产生废气等，不能从根本上消除污染。因此，要在资源开采、生产消耗、产品消费、废物产生等各个环节，加强法治的影响和干预，逐步建立全社会的资源循环利用体系，节约使用和循环利用有限的资源，提高资源利用效率，减少废弃物的排放和污染带来的损害，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济效益和社会效益，促进经济社会的可持续发展。

(三)应对新贸易保护主义

在经济全球化的发展过程中，关税壁垒作用日趋削弱，但包括“绿色壁垒”在内的非关税壁垒日益凸显。近几年，一些发达国家为了保护本国利益，在资源、环境等方面设置了不少自己容易达到、而发展中国家目前还难以达到的技术标准，不仅要求末端产品符合环保要求，而且规定从产品的研制、开发、生产到包装、运输、使用、循环利用等各环节都要符合环保要求。如欧盟明确要求包装物的95%必须是能够回收利用的物质。近年来，欧盟又颁布了《欧盟废弃电子电器设备指令》和《欧盟电子电器设备中限制使用某些有害物质指令》，规定生产者负责回收处理废旧电子电器设备，同时要求在欧盟销售的10大类100多种电子电器设备中，限制使用铅、汞、镉等6种有害物质。上述两项指令所涉及的范围，不仅包括我国电子电器设备产品，还涉及到零部件、原材料行业，基本覆盖了我国对欧盟出口的所有机电产品。面对日益严峻的非关税壁垒，要积极的做好司法准备和应对，关键是要在依法全面推进清洁生产，逐步使我国的产品符合资源、环保等国际标准方面加大司法调节和规制的力度。

(四)确保循环经济重点任务的完成

当前和今后一个时期，我国发展循环经济的重点任务主要有四项:一是要突出加强节能、节水，健全节能、节水技术和监督管理体系，完善用能、用水标准，扩大节能、节水产品认证范围，实行能效标识制度，对高耗能、高耗水行业实行定额管理。二是要加快推行清洁生产，鼓励和支持企业使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，加强和改善管理，从源头上削减污染，提高资源利用效率。三是要加强资源综合利用，提高矿产资源综合利用和回收利用水平，加强对冶金、石化、化工、建材等重点行业废弃物排放的监管，提高废渣、废水、废气、余热的综合利用率，并综合利用各种建筑废弃物和农业废弃物。四是要推进资源循环利用，鼓励科学的生产和消费方式，大力发展旧物调剂使用，可再生资源回收利用和产品的再制造，实行生产者责任延伸制度，推动钢铁、造纸、塑料、玻璃等行业的资源再生利用，促进废旧金属、废旧轮胎、废旧塑料和废旧电子产品回收利用。依法确保循环经济重点任务的完成，必须紧紧围绕各项任务的具体要求，认真研究相关法治保障措施，在制定完善法律规定、统一法律适用标准、严格司法尺度等方面，提高法治保障措施的针对性和有效性，不断健全和完善循环经济的法治保障体系。

目前，我国循环经济的发展总体上仍然处在从理论向实践转化的过程中，循环经济的发展理念需要法治手段来倡导，发展循环经济的权利和义务需要法治手段来规范，资源节约、环境保护等要求需要法治手段来推行。在充分发挥法治的职能作用的同时，还要进一步加强法制宣传，努力在全社会培育和形成有利于循环经济发展的良好环境，积极鼓励和引导社会各界开展各种节约资源、保护环境和发展循环经济的社会监督和公益活动，共同促进人与自然的和谐发展。

【注释】

[1]作者单位:最高人民法院。

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