营改增过渡期问题尚待解决

记者／赵福帅

大陆全面“营改增”实施半年后，相关的连带问题也逐渐显露。

5月1日，根据国务院的部署，内地全面将金融、房地产、建筑和生活服务业等纳入营改增试点。至此，营改增试点全面实施，营业税正式退出历史舞台。

国务院总理李克强曾提到，预计今年营改增将给企业减少5000亿元的税负，“确保所有行业税负只减不增”。他在多个场合表示，营改增不只是简单的税制转换，它有利于消除重复征税，减轻企业负担，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新，是深化财税体制改革、推进经济结构调整的“重头戏”。

不过，本应大幅减税，却有企业感到税负加重，而失去了主体税种的地方政府，也变得“焦躁”起来。央地财税体制正在艰难重构之中，在此过渡期可能蕴含新的风险。

营改增的好处

“营改增的一个重要目的，就是减税，这个不会变。营改增整体上是减税的改革。”财政部财政科学研究所所长刘尚希告诉《凤凰周刊》。

这其实从营改增推开的曲折也能看出。2011年“十二五”规划纲要就明确提出了营改增目标。2012年1月上海市开始交通运输业和部分现代服务业的营改增试点，此后试点地区逐步扩大至全国，试点行业也陆续拓宽。

涉及税金最多的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业的营改增原本计划于“十二五”最后一年即2015年完成，但由于财政压力等延迟。到今年两会，中央政府不得不以“立军令状”的方式才闯关成功。

据统计，从2012年开展营改增试点，至2015年底，全国营改增试点纳税人共计592万户，累计实现减税6412亿元。营改增全面推开后，预计2016年全年减税将超过5000亿元。

民生证券朱振鑫团队研究认为，营改增对几大行业都是减税效应。比如，营改增后，中国将成为世界第一个对金融业征收增值税的国家。尽管存在操作上的难题，但理论上16家上市银行将合计减税933亿元，占其利润总和的7.7%。建筑业和房地产业则享受过渡政策，土地成本不计入销售额，不动产可以抵扣等，减税额占净利润平均比例为11%。

财政部公布的最新数据显示，全面推开营改增试点的政策性减收效应在最近的三个季度逐步体现：将改征增值税与营业税合并计算，1-9月累计增长11.4%，其中上半年增长24.2%，7、8、9月则分别下降10.9%、17.6%、21.3%。

刘尚希也指出，营改增的更深远影响，可以更好发挥市场的决定性作用，促进产业分工细化。营改增从制度上消除了重复征税，企业不再为避税而选择“大而全”“小而全”的组织结构，也不再有购买服务不能抵扣的后顾之忧，从而促进服务业特别是研发等生产性服务业发展。这将细化产业分工，拉长产业链，促进工业服务化。配合事业单位体制改革，更多科研院所可能独立出来。

另外，营改增可能弱化地方政府的产业干预。营业税税基为企业的营业额，只要企业在运行，即使是亏损，地方政府依然能取得税收收入。各级地方政府为创税，不惜牺牲土地、环境、生态等利益，降低行业进入壁垒以吸引投资。而对于一些产能过剩企业，地方政府可能会采取行动，提高其退出壁垒，以维持其税收收入。

最后，通过减少企业的重复征税，营改增可以降低企业转嫁给消费者的成本，使消费者获得更合理的价格，推动中国经济向消费主导型转型。

适得其反？

全面试点实施半年来，营改增似乎并没有一改就灵。由于没有得到财政体制改革等其他方面的同步配合与策应，反而出现了一些适得其反的效果。

比如，4-5月营业税收入大幅度增长，4月同比增长74.8%，5月同比增长76%。营改增的本意是减税，却出现了营业税爆发式增长的怪事。

相较之下，1-9月全国300城共成交土地面积57508万平方米，同比减少2%，土地出让金则大幅增长，总额达到19262亿元，同比大增40%。其中，住宅用地出让金总额15021亿元，同比增加56%。仅前三季度的“卖地收入”就已超去年全年。

显然，在税收收入增速放缓条件下，各级政府的非税收入在补缺口。

陆媒曾报道一位即将倒闭的小业主的一封公开信。其中写到，这位小业主原以为营改增会让他低迷的生意出现转机，“然而上周我们又接到税务所的通知，税务所已经委托了会计事务所对我们这些企业进行查账和重新划定出租门面企业的租赁价格，并要在6月底也就是上半年之前缴纳房屋租赁税。”“我们市场都在给租户减免租金，他们却硬性收缴我们高达17.58%的房屋租赁税，而且是按照市场繁荣时期的租金价格。”

中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇告诉《凤凰周刊》，不少企业并没有感到营改增的减负作用，特别是建筑、餐饮业等因拿不到购买砂石、菜蛋肉粮等发票抵扣税款，反而税收增加，银行业税负也增加并向贷款者转嫁。

他介绍，实际操作中，减税、清费的阻力非常大。财政税收系统的表态与行动相反，实际是在增税、加费。

据《人民日报》报道，减不了税和清不了费的原因：一是企业要交多少税，一些地方税务部门不是根据企业实际经营状况收缴，而是按照本部门的征收任务，分配到各企业。二是合法、不合法的收费五花八门。一些企业反映，耕地占用费、租赁费等已经不收的税费，现在又开始收缴。一些地方税务部门要求企业预交两年的税费。除了税务部门，一些地方的安全、质检、土地、规划、环境、消防、能耗、职业卫生等部门向企业收取的评估等费用，也增加了企业的负担。

地方“收入焦虑”

“这个问题的根源还是中央和地方财税体制改革滞后，营改增孤军深入造成的。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受《凤凰周刊》采访时表示。

她介绍，近几年营业税对于各级地方财政收入的贡献均在30%左右，是地方财政的主力税种。

早在2013年，营改增就开始在全国推行，但似乎一直没有正面回答这个关键问题：营业税取消后，地方财政收入怎么办？

可以说，自营改增试行以来，地方财政就始终处于紧张与不确定状态，担忧失去的收入怎么补上。中央和地方谈判力量严重不对等，中央分走的多了，虽然承诺通过转移支付等返还给地方，最终中央和地方的分成不变，但地方要拿到钱非常复杂，所谓“跑部钱进”，中央可支配财权事实上增加了。

“对企业来说，营业税确实减少了，但是其他税费上来了，以前能欠的现在不能了，以前松的现在紧了，以前有谈判余地的现在没有了。”冯俏彬提醒，在推行营改增的同时，应当将其与中央地方财政体制这一更加核心的改革放在一起通盘考虑、合力推动。

事实上，针对营改增后地方财力可能下降，国务院4月就下发《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，方案5月1日起执行，过渡期暂定2-3年。过渡方案将增值税的中央地方分享比例从75∶25调整为50∶50。

中央财经大学教授温来成向《凤凰周刊》解释，这个过程会提高中央财政本级收入在初次分配的比重，然后通过税收返还、转移支付等再返还给地方。

如此操作的一个背景是，中国1994年分税制改革的目标是中央地方分享比例为60∶40，但是之后中央的财政收入比重最高年份也只占55%。最近几年则是下降的，2015年中央财政本级收入只占全国财政收入比重48%。因此，需要适当增加中央财政在初次分配中的比例。

刘尚希也向本刊澄清，调整中央地方收入划分比例是基于营改增，整体上没有改变中央地方财力分配各占一半的现有格局。中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变，同时，中央集中的收入增量，通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。

不过，冯俏彬指出，中央地方对增值税五五分成的过渡方案存在内生缺陷。(www.chuimin.cn)

增值税并不适宜共享，因为增值税属于流转税，其背后是企业对于生产经营地点的自由选择、资本的自由流动。地方政府分享的比例越高，就越会把地方政府牢牢绑在各种产值大的制造业、招商引资上面。而中国今后重点发展的是服务业，地方政府的职能应主要转向市场监管、公共服务与社会管理等，而不是一味发展经济。

温来成也认为，最好是中央有中央的税源，地方有地方的税源。“但是现在自有税在萎缩，共享税在扩大，这和分税制的大方向是不一致的，有点向分成制倒退。共享税太多，混在一起，就会互相扯皮、争夺比例。”

房地产税顶替？

当前财政体制下，中央一般转移支付少而专项转移支付多，以至于地方政府不得不事事求人，“跑部”才能“钱进”，“交易成本”高昂影响到地方财政的稳定性。

随着营业税退出历史舞台，地方政府失去了最大的主体税种。如何弥补地方财力缺口，寻找、培育新的且可靠的地方税支柱以重构地方财政收入体系，成为迫切需要解决之事。而且新的地方税体系的完善既要发挥地方政府的积极性，又要体现转变经济发展方式、扩大内生增长动力的战略方向，且保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

地方政府的财源，根据政界与学界的税制设计，今后将可能集中于房地产税、消费税、资源税、环保税等税种，从性质上看都适合成为地方税。

冯俏彬建议将资源税划为地方税，特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言，改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。

今年5月，财政部、国家税务总局发布了《关于全面推进资源税改革的通知》及配套细则，将扩大资源税征收范围，先在河北省开展水资源税试点，逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围；实施矿产资源税从价计征改革，纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入。此次资源税从价计征改革及水资源税改革试点，自2016年7月1日起实施。

8月29日，由国家财政部、税务总局、环境保护部三部门起草的环境保护税法草案在全国人大常委会审议，酝酿了近10年的中国环境保护税有望在2017年1月1日正式实施。

除了以上税收收入外，一个完整的地方收入体系还包括国有企业上交红利、政府性基金（包括土地出让金）、各类非税收入等，也包括性质更特殊的一些债务收入。

地方政府除了可以适度发行地方债，还在大力推进PPP。中共十八届三中全会决定也提到“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”，各级政府仍需尽快提高国有企业上交红利的比重，使国有企业真正名副其实。

“应改变对房地产税的遏制态度，加快立法。”华夏新供给经济学研究院院长、财政部财科所原所长贾康在某内部会议指出。

各界几乎公认，房地产税应成为营改增后地方政府的主体财源。十八届三中全会决定明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2015年8月，房地产税法正式进入全国人大立法规划。按照时间表，房地产税应在2016年完成立法，并于2017年正式推出。

但据各方消息，目前房地产税法仍在起草和内部讨论过程之中。贾康表示，可以肯定“与原来计划的时间表已经不匹配了”。

“中国要走向现代社会，就必须过房地产税这一关，过了这一关才可能迎来一个新天地。”冯俏彬解释，房地产税背后是政府与公民关系问题，是本地公民向当地政府购买当地服务的价格。政府提供的服务越多越好，当地房价就越高，政府收到的房地产税就越多。“所以房地产税有利于地方政府转型，改善公共服务和对当地市民负责。以房地产税为枢纽，财政收支、国家治理、公共参与、政府职能转变等都绑在一起的。”

今年的G20成都财长会上，中国财政部长楼继伟提到，房地产税还没推出来，除了信息收集困难，还有利益调整的阻碍，“下一步会义无反顾去做！”

冯俏彬认为，由于开征房地产税还涉及房价、金融、财富分配、土地等，一团乱麻。全国统一开征，难度已越来越大。她建议，可考虑先出台房地产税法，在需要加大调控的一线城市率先开征，其他城市再陆续跟上，逐渐导入房地产税，慢慢培育为地方税的主力税种。

她也承认，目前改革共识都难以达成，因为缺乏政策讨论和意见整合机制。

“最重要的是，社会各方不能对房地产税寄予太高的期望。”温来成对此表示。

过渡期怎么办

考虑到房地产税推出的困难，在数年过渡期内，地方政府恐仍面临财源焦虑。

国家税务总局原副局长许善达10月15日在“首届野三坡中国经济论坛”向《凤凰周刊》提出了另一思路。把消费税适当扩大征收范围，下放给省级政府。消费税本应在零售环节征收，但历史上征管力量不足，所以改在生产和批发环节征收。随着技术条件提升、地方征管力量增强，可以改由地方政府来征收。另外，车购税也可由中央税转为地方税。

“这样能维持中央地方五五分成格局，地方也有了新的主体税种。否则地方税种就都是几千亿元的小税了。”许善达说。

不过，上述各项财税体制改革由于涉及复杂的利益调整，且要充分谋划短期与中长期央地财权事权格局，不排除进展缓慢。

有学者表示，目前的改革行动和时间表相比是滞后的。“税制改革的六大重点现在只有一个和两个半个能交代出来。今年五一中央以下死命令的形式全面推开营改增，资源税正在河北做试点，环境税即将推出。消费税、房地产税到底何去何从、个人所得税还没有探讨。”

另一方面，2008年全球金融危机后，内地一直争论是稳定宏观税负，还是降低宏观税负。到2015年，决策层采取的是稳定宏观税收的政策。

但是到2016年，中国经济面临深度下行。国务院宣布营改增减税5000亿元，并降低社保缴费率等。在此情形下，如果继续坚持稳定宏观税负，某些领域减税，就需要其他领域增加税负，这可能是中国经济难以承受的。

今年7月，中央政治局会议作出决定，降低宏观税负。“从稳定到降低宏观税负，这是一个标志性的转折事件，新常态下的财政税收战略已经形成。”许善达说。

不过，降低宏观税负会打破原有的各级财政平衡，只能通过扩大财政赤字和削减政府支出两个办法解决。

继2015年放开地方举债权限之后，中国财政赤字扩大的态势预计会持续整个“十三五”。这可能成为地方政府解决营改增后收入焦虑的一个途径。

贾康就提出，以财政加杠杆服务于全局去杠杆，控制整体风险。“明年不排除把赤字率从3%再增加一些，没有必要固守3%。”

但是，中国社科院财经战略研究院院长高培勇不无担忧，他提醒，一定要把减负和减支搭配起来，在不增加或者少增加财政赤字的条件下实质性地降低宏观税负水平。“增加赤字来换取减税在中国已经难以持续，而且蕴含着极大的风险。”

□ 编辑  王毕强  □  美编  虎妹