制度环境：地区合作的必要条件吗？

东亚地区合作既然不是权力压力或是某种权力结构保障之下的合作，那么这种合作的主要原因是什么呢？国际关系中的自由主义是主张合作的理论，新自由制度主义是自由主义理论中影响最大的流派，其基本观点是，国际制度是促成合作的必要条件，国家之间的合作又可以弱化体系的无政府性，从而导致和平。这一理论是否可以解释东亚地区的合作呢？

我们首先来梳理和讨论一下自由主义的合作理论。自由主义国际关系理论是以国际体系的无政府性为前提预设的，涉及国家之间的合作问题，提出了三个重要观点。第一，国家是理性行为体；第二，在无政府条件下，理性行为体的国际合作是可能的；第三，国际合作是有条件的，不是必然的。一般来说，国际关系理论都将行为体之间的合作视为和平的重要条件，所以，行为体在无政府国际体系中的合作就成为一个理论的核心问题。这是一个问题框架，在这个框架中，第一个需要回答的问题就是：在无政府状态中，具有主权并且是理性的国家行为体是否能够合作。紧接着，就是第二个问题：如果国际合作是可能的，国家之间怎样才能实现合作？自由主义国际关系理论试图回答这两个问题，新自由制度主义尤其在第二个问题上做了详细的论述。

自由主义国际关系理论是在对现实主义的批判中发展起来的。如上文所述，现实主义国际关系理论认为，在无政府体系中，合作从根本上说是不可能的，所有国际合作或是权力强制使然，或是利益吻合的权宜之计，两者均是不可持续的。现实主义的合作不可能的论断是在四个层面上展开推理的。首先，在国际体系层面，无政府性是体系的根本性质。无政府性本身决定国际体系是一个霍布斯原始状态，其中没有一个凌驾于国家之上的世界政府，因此也就没有根本性的管理和治理，争斗与杀戮不是反常现象，而是自然现象。所以，无政府性是“战争的允容性或根本性原因”[32]。其次，在国家间层面，国家间关系存在根本的利益冲突。因为在资源永远匮乏、利益永远不可能完全一致的国际体系中，国家之间的竞争是第一性的，这种竞争在实质上是一种零和竞争。所以，利益冲突是无政府国际体系中的根本内容，即便出现合作，也只能是权宜之计，目的是实现即时的利益。再次，在国家层面，国家的最高利益是生存利益。国家是最重要的国际行为体，国家的最高利益是国家的生存和安全。在一个无政府体系中，由于不存在体系的最高权威机构，国家的生存只能依靠自己。霍布斯丛林的常态是生存竞争，生存竞争是无法妥协的。并且，安全是国家的核心利益。既然生存竞争是国际体系的常态，国际体系中又不存在可以保证体系秩序和保障体系成员生命的权威机构，国家只能依靠自己的实力来保证自己的生存和安全。[33]最后，国家像人一样，本性是追求权力的。[34]这近于人性恶的假定。可以看出，对于无政府状态下的合作是否可能这一国际关系研究的根本问题，现实主义在四个层面上的推理结果只能给出一个否定的回答。将无政府体系界定为霍布斯丛林，将国家的根本利益界定为生存利益，将国家之间关系的实质界定为冲突，将国家定义为本性追求权力的行为体——这些基本的定义和假定排除了国际体系中行为体之间从根本上进行合作的可能。即便是温和现实主义者，也认为国际体系的实质是竞争，各种各样的合作都是暂时的和非根本性的。[35]合作可能性问题成为国际关系学界的一个争论焦点，具体表现为国家从根本上争取绝对收益还是相对收益的问题。现实主义者都将获取相对收益视为国家之间关系的主线，将冲突视为国际关系的第一原则。[36]

自由主义国际关系理论承认国际体系的无政府性，承认没有一个世界政府，但同时也认为国际关系的实质是合作而不是冲突。换言之，无政府状态下的合作是可能的。无政府合作之所以成为可能，也是四个层面推理的结果。首先，无政府体系是秩序体系。无政府体系虽然没有中央政府，但却有着体系秩序，有着行为规则和规范。因此，国际体系不是你死我活的霍布斯丛林。这是体系层面的推理。其次，行为体都是理性的，行为体之间的互动是可以加以规范的。在一个资源匮乏的环境之中，理性行为体重点考虑的问题是如何实现利益最大化。任何个体的利益都不可能单独地实现，而只能在与其他个体的互动中实现。这就需要一种双赢或是多赢博弈来保证利己行为体实现自己的利益。这种博弈结果并非某行为体单方的利益最大化，但却是所有博弈方共同的最优结果。再次，生存利益不是国家的唯一利益，甚至也不是国家的根本利益。国家的最低需求是生存，但在一个建立了主权制度的国际体系中，国家的基本生存问题已经得到了解决，所以，生存利益对于大多数国家已经不是根本利益。因此，国家安全的出路不在于无限扩充实力，而在于建立安全共同体。共同体才是真正的稳定安全状态，即人们不但不发动战争，而且不准备发动战争。[37]最后，人有着本性善良的基本特征，所以，合作是人们本质上的东西，只要有了好的条件，合作就是理所当然的事情。

由于理性原则是自由主义国际关系理论的一个最重要假定，自由主义在其推理方面很大程度上借鉴了博弈论的推理方法。自由主义要讨论国际体系中行为体的合作问题，首先就将国际行为体预设为理性行为体，因此，无政府条件下的合作也就成为一种比较典型的博弈游戏。比如常用的囚徒困境，只有在两个囚徒之间加入某种条件，两人才能合作，否则就只能是相互背叛。它试图解释的问题是，在没有权威调节机构的情况下，博弈中的利己行为体的个体理性会导致集体非理性，在这种情况下，什么条件使他们能够达成共赢的结果。博弈论依据数学式的理性推理，指出了许多重要条件，比如制度约束、未来效应以及相互信任等条件。这些条件使得博弈双方能够放弃单方的利益最大化考虑，采取双方利益最优化的战略。在这一方面，诺贝尔经济学奖得主谢林的博弈论成果极大地影响了国际关系的理论研究。[38]

应该说，自由主义国际关系理论在证明合作的可能方面作出了重大贡献，因为这一理论证明了：合作是系统和系统成员生存和发展的必要条件。这样一来，合作不仅是可能的，而且是必需的；利他不仅是道德要求，也是行为体生存和发展的必要条件。罗伯特·阿克塞尔罗德的研究是合作进化论的典型代表。合作进化理论讨论的问题是合作是如何通过互动选择和相互适应的过程产生和发展的。像其他理性主义理论一样，合作进化论假定体系的无政府性、行为体的利己理性（工具理性和有限理性），同时也预设行为体处在复杂系统之内，可以通过学习过程调整自己、适应环境。在这些假定条件下，阿克塞尔罗德的实验证明，当各种策略在互动过程中被分化、选择和淘汰之后，最佳策略是“一报还一报”（tit-for-tat，TFT），制度实际上是将TFT策略制度化。[39]如果初始互动通过TFT建立了初始合作，行为体就会继续合作下去，行为体也会随着合作的过程越来越趋于合作。这种合作不是道德使然，而是进化过程和战略选择使然，是理性的成本收益权衡使然。实际上，系统成员不合作行为不仅对系统本身有害，而且最终对这个不合作的个体也是有害的。也就是说，只有合作，才能使得系统生存、延续和繁荣。

根据自由主义国际关系理论，国际关系的实质从现实主义的冲突变成了合作。行为体之间的合作不仅是可能的，而且是合理的。因为只有合作，才能使理性人实现自我利益，也才能实现双赢或多赢的结果。这种观点背后的道理就是，只有合作，才能实现共同的最优利益，所以，合作从根本上讲不仅是可能的，而且是理性行为体所希望的事情。就此而言，根据自由主义国际关系理论，东亚各国之间的合作是可能的，并且是合理的。我以为这是非常重要的一点，是从现实主义国际关系理论中很难推导出来的。当然，这立即会涉及自由主义国际关系理论研究的第二个重要问题：国家为什么合作、怎样合作？既然从理论上认定国际合作的可能，就要讨论和发现合作的原因。也就是说，在一个无政府国际体系中，理性行为体为什么合作？什么因素使得具有主权的行为体进行合作，从而导向和平？这是自由主义国际关系理论研究的主要实质性问题，也是在自由主义阵营中产生不同流派的重要原因。大致来说，自由主义国际关系理论认为，国际制度、国际商贸、社会交往、民主体制是国际行为体合作的四个重要原因。对于不同原因的强调形成了自由主义的四个重要流派，即制度自由主义、商业自由主义、贸易自由主义和共和自由主义。[40]总体上说，自由主义认为，如果国际行为体是利己的、理性的行为体，那么，以上谈到的条件可以鼓励它们之间的合作，约束它们之间的冲突，使得它们更好地实现自我利益。在这四种流派之中，新自由制度主义的学理意义最大，也是诸理论中最具影响力的一种。正因为如此，新自由制度主义与新现实主义和建构主义并列成为美国国际关系理论的三大主流理论。

新自由制度主义像其他自由主义流派一样，承认国际社会处于无政府状态，但是认为无政府状态并不一定导致无秩序社会。首先，无政府状态是指体系层面没有一个单一的、共同的政府，但这并不意味着不存在国际秩序。如果确实存在国际社会的话，那么必然存在秩序、规则和机制。在无政府状态下，民族国家之间有时候发生冲突，有时候进行合作，即便是冷战的两极对峙时期，美苏之间也有着不少的合作，包括极为敏感的核军备领域。这说明，无政府状态并非国际冲突的充要条件。其次，民族国家是单一、自私、理性的单位。然而正是由于国家的自私和理性，它才试图以最小的代价来解决国家之间的利益冲突，以最大限度实现国家利益，以共同的最优结果为基本政策目标，这就为合作奠定了基础。

新自由制度主义强调合作的可能性，认为合作是国际关系的根本特征。不过，新自由制度主义也认为，虽然合作是可能的，但不是必然的。实际上，在现行国际体系中，不合作的现象比比皆是。为什么合作是合理行为，为什么国家之间希望从合作中收益，而国家之间的实际行为却是选择不合作呢？满足了什么条件国家之间才能实现合作呢？新自由制度主义认为，在无政府状态下，由于没有世界性政府，本来可以实现的合作也由于相互之间的不信任和信息的不确定而无法实现。这就是所谓的政治市场失灵现象。因此，合作是可能的，但也是有条件的。如果不具备必要的条件，原本可以合作的行为体也会以不合作而告终。国际制度就是促进国际合作的重要条件。假如在国际无政府体系中，行为体的本意是合作，因为合作可以使自己的利益和对方的利益达到最优状态。但是由于没有中央政府的管辖和治理，每个国家都担心自己会在合作过程中受到对方的欺诈。结果是自己合作，对方不合作；自己吃亏，对方沾光。这种担心导致了国家之间本来能够实现的合作成为不可能的事情。这就是所谓的信息不平衡和普遍存在的搭便车行为，致使交易成本高到不能合作的地步。合作的失败通常是由各方对于对方欺骗行为的担心所导致的，要解决这一问题，就需要建立国际制度，因为制度可以规范行为体行为，可以增强信息的透明性和可信性，可以降低交易成本，最终促成合作。[41]国际制度是规则，是一个持续的、相互关联的正式与非正式规则体系，这些规则体系可以界定行为规范、制约行为体活动、帮助行为体的期望值趋同。[42]由于国际制度具备权威性、制约性和关联性的特征，并且具有惩罚不合作行为和提供高质量信息的功能，所以能够解决合作困境的主要问题，成为国际合作的有效保障。简言之，新自由制度主义认为，可以通过建立有效的国际制度来克服政治市场失灵，从而减少国际社会无政府状态的负面影响。[43]

基于这一基本假设，新自由制度主义对什么是世界政治的实质得出了不同于新现实主义的结论。新现实主义研究国际冲突的可能性，而新自由制度主义研究国际合作的条件，以及通过国家间的合作弱化国际社会的无政府状态。同时，新自由制度主义强调，在没有国际制度的条件下，合作是难以成功的。[44]这样一来，新自由制度主义就把国际制度设定为国际合作的必要条件。因此也就可以得出这样一个重要的假设：没有制度就很难有合作。推演开来，也就出现了以下的假设：制度越强，合作可能越大；制度越弱，合作可能就越小。(www.chuimin.cn)

这是新自由制度主义十分重要的假设，充分说明了国际制度在促成合作方面的不可或缺性。在民族国家间的反复交往中，国际制度通过服务和制裁机制避免欺骗行为，增加行为的可预测性，从而起到了约束国家偏好的作用。于是利己和理性的国家会学习、也必须学习国际制度的要求，努力在国际制度框架内实现国家利益，并据此做出决策。因此，在物质权力结构不变的情况下，国家的行为是倾向于合作还是冲突在很大程度上取决于国际制度。比如，十字路口的红绿灯是制度，主权原则是制度，WTO规则也是制度，这些都构成了行为体合作的重要条件。[45]如果有了红绿灯管辖行车秩序，所有车辆需要根据红绿灯的管理行使，因此也就都可以比在混乱状态下更快地通过路口。制度促进合作，制度规范行为，所以“制度选择”成为新自由制度主义的标签式定义。制度选择，意味着在制度结构之中的行为体会根据制度要求，权衡自己的利益，选择自己的战略，决定自己采取什么样的行动。制度选择，就是国际制度制约行为体行为，促使行为体采取导致合作而不是导致冲突的行为。进而，欧盟是一个建立和实施制度的典范，或者说是一个制度化程度很高的地区合作体。在欧盟，制度已经成为促进欧洲合作的基本保障。

要检验这一理论的解释力，我们必须考察东亚地区的制度建设。西方国际关系学讨论的地区合作模式多是以法律制度和正式制度（legalistic and formalistic institutions）为基础的，欧洲一体化被视为这方面的范例。能够有效制定约束性规则的高度制度化水平是保证国际制度运转的必要条件，这也正是新自由制度主义的核心内容。基欧汉理论中自上而下的路径便是以一个健全的国际制度网络为前提的。实际上，几乎欧洲一体化的每一个里程碑都是由法律文件所确立的，这也是欧洲一体化过程中的切实成果。在某种程度上，欧洲一体化过程是一个漫长而曲折的过程，但也是结果导向的——用既有制度和增强的制度化水平来保障业已取得的成果。[46]

在东亚，情况似乎不是完全一样。用阿米塔夫·阿查亚（Amitav Acharya）的话来说，业已扩展到覆盖整个东亚合作的东盟模式强调的是“非正式性和最小限度的组织性”（informality and organizational minimalism）。[47]对于制度主义者而言，东盟1967年成立时很大程度上是作为一个保障成员国的集体战略地位，解决内部冲突的政治论坛，直到20世纪90年代，实质性的功能性合作才开展起来。所以，现在东盟可能更是一个功能性合作机制。而拟议中的东盟共同体即便是在2015年如期实现，很可能也不会达到欧盟那样的高制度化程度。“10+3”机制不过是一个松散的合作框架，而并非基于法理性基础的正式制度安排，无法通过实施制裁或颁布权威性命令来约束成员国的行为。在“10+3”机制主导的东亚合作过程中，东盟的不侵犯主权、不干涉内政、尊重多样性的原则，作为地区的主导规范，也外溢到了中日韩三国。“10+3”机制在很多时候只被看作一个交流信息的论坛、政策协调一致的平台和讨价还价的市场，有的时候还被说成是一个清谈场所。一位马来西亚学者指出，东盟过程缺乏明确的组织结构，没有任何正式的议程，也没有一个明确的决策和实施的框架安排。[48]此外，无论是东盟还是“10+3”机制，都从未试图建立对其成员国的约束和制裁机制。相反，习惯和规范在对话、协商、“友好争吵”（friendly quarrel）和互动性社会化（interactive socialization）过程中被孕育并得以产生。

彼得·博伊塞（Peter Boyce）将东南亚风格概括为：“偏爱于正式部长级会议之前由特别代表进行私下的、常为‘非官方’的初步交涉；偏爱临时的而非制度化的实践；避免诉诸司法或仲裁机构来解决争端；乐于接受来自本地区‘友好的第三方’的调解。”[49]另外，密切的人际关系和人际交往，尤其是国家领导人之间的往来和私人交情，在东亚合作中也有着重要的价值，有的时候甚至发挥关键性的作用。在一些情况下，不是正式的制度或是规则而是相互之间的关系在发挥更为重要的作用。

在这种情况下，制度化被有意识或是无意识地推延了。制度化表现为一定的科层化程度，是正式的程序和建立在法律基础上的具有约束效力的机制。东亚国家实践的是一种最小限度的制度化（minimal institutionalism），使得区域化过程中的制度化水平总是落后于实际的合作水平。第一次东盟首脑会议直到东盟建立8年之后方才召开，其非约束和非正式的状态一直持续到20世纪90年代。第一次“10+3”首脑会议召开于1997年，但直到1999年才得以制度化。东盟秘书处的规模自1976年建立起至20世纪90年代一直很小。直到今天，“10+3”事务的协调机构仍然下设在东盟秘书处内，并且秘书处的功能仅局限于管理经济和技术合作事务。与欧盟的经验不同，东亚的制度化一直非常缓慢，并且维持在相当低的水平。总的来说，东亚地区的国际制度仍然处于一种比较初级的建设过程之中，合作机遇、发展动力、利益纷争、观念差异等等不同的因素交织在一起，对这个过程产生了重要的影响，使其动态化程度很高，不稳定性也很强。

从另一个视角来看，东亚存在着多层次、多样化的机制，其中许多机制都有效地促成了实质性合作并取得了重大成果。东亚是一个大国之间战略利益纵横交错的地区。一方面，由“10+3”机制作为主渠道的东亚合作缺乏制度化；另一方面，地区体系正在发展为一个多层次、多样化过程的复合体。有学者指出在东亚至少存在着6个基本要素：美国领导下的安全体系，崛起中的中国，中美“限制性接触”，错综复杂的中日关系，东盟共同体和地区内经济、社会和科技的相互依赖态势等。[50]事实上所有的这些要素都在东亚地区存在，并在多边区域化中发挥着不同的作用。在下文里，我们会详细讨论东亚地区合作的一个重要特征，即多元、多重、多层次的机制使得东亚地区合作进程既充满活力，也充满矛盾。但地区合作仍然在这种高度动态的情景下前行。

这是一种复杂的地区过程网络和社会关系网络，它既产生推动合作的积极动力，又不以硬性的规定约束过程的参与者，是一种弱制度条件下的合作。由“10+3”机制领导的东盟共同体建设具有机构多层次、多类型的特点，这不是现实主义的物质结构理论所想象和设计的国际体系。自从历经1997-1998年金融危机的考验之后，东亚成为世界上最有活力的地区之一。涉及一系列功能性领域的合作机制在不同次区域、不同政府层面建立起来。官产学界都积极参与了这一合作过程。第一轨道、第二轨道和第三轨道既分别运行，又互为补充，拓宽和深化地区合作的平台得以创建。东亚峰会是又一个供“10+3”和其他有关国家进行战略对话的平台。

然而，由于东亚国家重视协商一致和舒适度，有效性就会明显降低。西方主流国际关系理论认为，实现实质性的结果是目的，进展过程只是手段，过程也只有当能够有效地产生结果时才具有意义。[51]东亚的制度化发展很明显与这种观点冲突。进而，东亚的制度化也与新自由制度主义的理论有较大的差异，因为新自由制度主义将制度视为无政府条件下国家合作的必备条件。新自由制度主义的理想模式与东亚多边区域化的主要区别在于，前者是结果导向（result-oriented）的合作，是以法律和制度为基础的，是强制度，而后者是过程主导的（process-focused）合作，制度化水平较低，约束力也较弱，属弱制度。

新自由制度主义在涉及东亚地区的时候表现出来的解释力不足问题也暴露了这一理论的一个重要的缺陷。当基欧汉在讨论国际制度的时候，他是将制度视为一种行为体互动方式，从某种意义上讲，这是一种过程性的东西，因为制度来自互动过程，过程的结果是制度的形成，制度在形成后又制约和规范行为体的行为。但是，在新自由制度主义成型的时候，它的研究起点已经脱离了这种过程，而是以成型后的制度为研究起点，重心置于制度如何制约或是规范行为体行为。这就成为一种静态理论，成为一种预设制度的理论。但东亚的实际情况是，制度仍在初始期的建设过程之中，没有成熟或是成型的国际制度。即便是已经建立起制度的地方，东亚文化也会通过某种方式，比如关系，绕过制度。正像结构现实主义一样，用一种以成型的制度结构为起点解释国家行为的静态理论很难令人满意地解释制度仍处于建设之中的动态过程。