国际关系治理规则：主导模式解析

国际关系领域对于全球治理的主导方式是基于国际规则的治理，或曰规则治理。规则治理强调治理依赖规则，治理的关键在于确立明确的、有约束力的规则，因为规则清晰地确定了相关行为体需要遵守的准则，规定了行为体的权利和义务。只要有规则，也就会有秩序和治理。[14]规则包含正式规则和非正式规则，虽然两者都被视为治理的重要因素，但是，正式的规则对于秩序而言，有着更加重要的意义。

规则治理的传统在国际关系研究领域可以追溯到20世纪80年代，当时国际机制研究成为国际关系领域的重要研究议程。其后，这一研究传统得到了深入的研究和长足的发展。[15]斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）曾经对国际机制做出了一个经典定义，认为国际机制包含了“原则、规范、规则和决策程序”。进而，他还将规则明确定义为“对可以采取哪些行动、禁止采取哪些行动的具体规定”。[16]因此，国际规则就成为国际机制中比较具体明确的、也比较容易实施的组成部分。国际机制的研究议程体现了以现实主义和自由制度主义为核心的理论取向，两个理论流派也都自然而然地指向了规则治理的方式。在现实主义和自由主义的理论研究和经验分析中，表现出一种对国际规则的自觉甚至是无意识的信赖。比如，《国际组织》杂志就以《国际机制》为主题出版了十分有影响的特刊，后来由克拉斯纳主编出版了专门的论文集，并形成了现实主义和自由主义的既竞争又联合的研究议程。[17]现实主义和自由制度主义虽然都是基于西方社会实践发展起来的理论，但强调的方面却有着很大的不同。现实主义更加强调物质性权力或曰国家实力，尤其是新现实主义，这在一定程度上与美国二战以后成为世界霸权国的经历相吻合。自由制度主义强调制度性权力，重视国际规则和国际制度，从某种意义上说，这既是美国国内政治模式的推演，也是借鉴了欧洲战后的经验，尤其是欧洲地区一体化的实践活动。所以，总体上是以跨大西洋的实践活动为基础的。比如，二战之后美国国际关系理论界现实主义占据主导地位，当时自由主义的主要学术兴趣转向研究欧洲一体化进程，并出现了以功能主义为代表的自由主义流派。后来，功能主义成为自由制度主义所借鉴的主要国际关系理论之一，这与欧洲的经验是分不开的。[18]在这种基本研究框架之中，其他流派的学者也深入地讨论了与国际规则相关的问题。比如，建构主义学者也十分重视规则的研究，当然，他们与现实主义和自由主义学者关注的重点不同，现实主义和新自由制度主义关心规则的效用，而建构主义对规则的研究更注重规则的形成、发展与扩散，与之相关的规范形成等问题也成为建构主义研究的重要议题。[19]

现实主义和自由制度主义的联合议程将规则研究推向了高潮，也逐渐形成了国际关系的一种重要研究传统，直接影响并主导了后来全球治理的研究议程。冷战之后，当全球化成为国际关系的重要研究议题的时候，国际规则研究已经相当深入，自由制度主义的理论体系也日臻成熟，并且在很大程度上占了上风。因此，在这一研究议程中，有效的规则成为有效治理的必要条件，无论是在全球范围还是在地区范围都是如此。欧盟的经验往往被视为规则治理的典范，而国际体系中出现的新的事件以及全球化带来的诸多全球性问题又成为规则治理的新的内容。规则治理不仅是西方国际关系主流理论审视全球治理的主要视角，而且成为治理领域的主导话语，同时还为各国决策者提出基本治理方略。这样一来，无论是在学术界还是在实际问题领域，无论是学者还是实践者，从一开始就会在规则、机制和制度的框架中讨论和建构全球治理问题。这一方面为这一议程的深入展开提供了动力，另一方面也将人们的思路框定在规则治理议程所画出的范畴之内。

对国际机制的研究是从现实主义学者对权力的关注开始的。现实主义认为规则是依赖权力而存在、并且具有效力的治理要素。回顾一下国际关系理论发展的历史，我们不难发现，国际机制的研究始于现实主义的思考。在20世纪80年代的时候，美国衰退成为政界、学界和舆论关注的热门议题。美国和苏联之间达成的基本战略均势、美国在越南的失败、布雷顿森林体系崩溃等，似乎都反映出美国的相对权力在下降，美国的国家实力在下降，美国建立和支撑的“美利坚治下和平”的所谓霸权体系也似乎处于崩溃的边缘。在这种情况下，许多人认为美国已经不再强大，学界也在热议霸权国、霸权体系以及相关问题。无论是从历史的角度还是从政治科学的角度，美国衰退和权力转移等观点引起了高度的重视。[20]现实主义对于国际机制的关注正是在这种情势之下展开的。现实主义一个核心观点是，在一个由主权国家构成的无政府国际体系中，要维护秩序，就需要建立并维护有效的国际机制，而霸权国是建立和维护这类机制的关键因素。二战之后建立国际经济领域的一系列制度，比如国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等等，都是在美国的权力之下实现的。所以，权力是国际机制的根基。现实主义者认识到国际机制的重要性，认为国际机制维护国际秩序、促成国际合作。有些制度现实主义学者甚至认为，国际机制在促成国际合作方面具有相对独立的重要意义。但是，归根结底，现实主义学者仍然坚持的一点是权力，国际机制是一个依赖于权力的因素，最多只能起到某种中介变量的附着性作用。也就是说，国际机制只有在权力的支持之下，才能够存在并得以实施，才能够促进合作和维护国际秩序。[21]正如基欧汉和奈所指出的那样，霸权秩序意味着“一个国家具有足够的实力来维持那些治理国家之间关系的基本规则，并愿意这样做”[22]。当霸权国具有超强权力的时候，国际机制就会有效发挥作用。二战之后的国际经济机制就反映了这个事实。当时的美国具有超强的实力，并且成为世界性大国，于是便提供了国际经济领域的重要公共物品，其中重要的内容就是这一领域的国际制度。美国既有实力提供公共物品，也有意愿发挥领导作用，所以，从二战之后到20世纪70年代，这一领域的规则得到有效的实施，西方组成的国际经济领域也就得到了较好的治理。

简言之，现实主义学者认为，如果国际体系中没有一个霸权国，建立起来的规则就会崩溃，因为没有一个国家具有维护这些规则的实力，也没有任何其他力量可以使这些规则发挥效力。进而，一旦规则失效，国际体系就成为一个既没有政府，也没有治理的霍布斯丛林。在国际事务的各个问题领域，各种无序争斗就会竞相出现。本来就是无政府状态的世界也就完全失去了控制，大萧条的悲剧会再度上演。对于现实主义者而言，唯一的出路是全力恢复霸权国的实力，因为霸权国的实力才是维护国际规则的坚实保障；也只有确保国际规则顺畅的实施，国际秩序才能得以维持，国际治理也才能得到保证。现实主义重点强调的是权力，认为权力才是国际规则的坚实基石和可靠保障。有权力，才会有规则；有规则，才会有国际治理。所以，权力是治理的第一要素，规则是治理的关键要素；权力创造规则，规则决定治理。没有权力支撑的规则是没有意义的，因为这样的规则根本不能得以实施，甚至一开始就无法建立起来。在这个意义上，霸权体系是稳定的体系，霸权国的权力是建立维护体系秩序的规则以及保证这些规则得以实施的根本保证。

现实主义对美国权力衰退的论述引发了美国国际关系学界一场大的辩论。这场辩论不仅局限于美国自身实力的下降，而且也高度关注国际体系可能由于霸权衰退产生的失序状态和随之而来的乱象。20世纪70年代后期到80年代，新自由制度主义就是在这场辩论中应运而生并蓬勃发展的。在现实主义为美国衰退而担心并试图寻找出路的时候，新自由制度主义提出了一个重要的观点：规则一经建立就是一个独立的要素，可以在没有霸权的条件下存在和发展。在关于国际机制的大辩论中，新自由制度主义成为现实主义的直接挑战者。虽然双方对国际机制和国际规则都予以高度重视，都认为国际规则是国际治理的重要因素，但是双方在规则的重要性方面却有着根本的不同。新自由制度主义赋予国际规则更具重要意义的独立地位。现实主义和新现实主义认为规则是依附于权力的，所以，归根结底，国际治理的核心是权力。新自由制度主义不赞成这种观点，认为规则具有自己的本体地位。这样一来，规则就不再是依附性的，不再是没有权力就无法存在的东西。新自由制度主义超越了权力要素，改变了关键变量的性质，将规则理论从现实主义的供应视角转向了一种需求视角，即国际规则的制定和实施，从根本上说，不是霸权国的供应，而是国际体系成员的普遍需求。这正是罗伯特·基欧汉在他1984年的著作《霸权之后》中所提出的核心观点。

《霸权之后》之所以成为国际关系理论的里程碑式的著作，是因为它提出了一种对国际规则不同的解读。如前所述，20世纪70-80年代，国际关系学界大部分人都在讨论美国衰退，大部分辩论也都围绕美国衰退是真实的还是虚构的这一论点展开。因此，对国际秩序和国际治理的担忧与日俱增。美国的主流国际关系学者的深切忧患是，美国霸权的衰退可能会导致1929-1931年的世界性大萧条重新出现。辩论的焦点仍然是权力和规则问题：没有权力就没有规则，没有规则也就没有秩序和治理，权力真空会引发全球性的混乱。正在这个时候，基欧汉提出了规则可以独立存在的观点，并以此为核心形成了新自由制度主义。基欧汉认为，没有霸权国家，仍然会存在规则，因此，世界也会得到治理。归根结底，规则的产生和实施是国际体系中行为体需求的反映，不是霸权国单方面的供应所致。虽然基欧汉承认建立规则的成本是很高的，往往需要权力的介入，但是一旦规则存在，就会持续下去，因为国际体系成员需要实现自我利益，要实现自我利益就必须合作，合作又必然需要规则。[23]国际体系成员，尤其是国家，会维护和遵守规则，因为它们明白，规则可以使信息更加透明，会降低交易成本，也能够减少体系的不确定性并增强国际行为体行为的可预期性。[24]国际体系成员对国际制度的普遍需求使得规则具有独立的特征，也就是说，国际规则可以独立存在，可以在霸权之后继续发挥效力。

新自由制度主义学者大量使用了博弈理性。在任何博弈的支付结构（payoff structure）中，理性行为体可以考虑和设计自己的行为，以便从与对方的合作中获得收益，而博弈的支付结构是由规则决定的。新自由主义是典型的理性主义学派，所以它的基本假定自然是个体理性和工具理性。但同时，新自由制度主义往往不会充分考虑权力要素，因而也就会更加重视规则的自在性和独立作用。不过，也正因为如此，制度现实主义学者在辩论中会有意识地将权力要素植入对规则的分析之中，以反驳新自由制度主义的观点。克拉斯纳在讨论理性行为体博弈游戏的时候，尤其突出了权力要素的作用。克拉斯纳认为，如果在博弈游戏中出现了几种可能的结果，最终还是需要权力来决定哪种结果会成为现实，即最终结果必然有利于权力强大的一方。尽管如此，克拉斯纳的观点还是支持规则治理的。一方面，他强调了权力的决定性作用，另一方面，他也承认规则在一定条件下、在一定程度上具有独立的作用。因为他的研究中设定的几个可能结果主要是根据博弈规则推导出来的，直到在讨论最后结果的时候，他才引入权力要素。基欧汉的理论建构成功地反驳了权力是规则唯一决定因素和必要条件的观点，因此也就否定了权力是国际治理的第一条件的假定。对于基欧汉而言，治理的实现要依靠理性行为体根据自己实现利益的需求所支持和维护的国际规则。因此，在新自由制度主义那里，一旦规则形成，权力就不再是决定性因素。基欧汉著作的书名《霸权之后》要反映的大约就是这样一种观点，因此可以被理解为“规则可以在没有霸权权力的条件下发挥治理作用”。

新自由制度主义是在关于美国霸权衰退和国际制度作用的辩论中兴起的，也是基于国际机制研究这一议程而发展起来的。新自由制度主义赋予国际制度重要的本体地位和独立作用，使其不再是一个权力的附属和派生因素。对于新自由制度主义而言，国际制度可以降低交易成本，加大行为的可预测性，因此也就有效地鼓励了国家之间的合作，减少了国家冲突的可能性。基欧汉将国际制度定义为：“规定行为角色、制约行动并塑造预期的一致且相互关联的规则（包括正式或是非正式规则）。”[25]他还进一步对正式和非正式规则做出了解释：前者指国际机制（international regimes），包括“含有明确规则的制度，经由各国政府同意，并与国际关系具体领域的问题相关”，而后者，亦即非正式规则，则是指含有含蓄规则或谅解的惯例或是制度，能够塑造行为体预期。[26]所以，无论在正式国际制度中，还是在非正式国际制度中，规则都是核心的内容。但是，规则的作用在正式制度中更加明显，也更加明确。对于制度学者来说，规则可以在很大程度上解决集体行动的难题。

新自由制度主义沿袭了国际机制研究的传统，在20世纪80年代和90年代成为与新现实主义并驾齐驱的国际关系主流理论，也成为国际政治经济学（International Political Economy，IPE）的支柱性理论，在国际关系学界和政策界都产生了重大的影响力。其后，在冷战结束和全球化的浪潮之中，规则治理成为全球治理和地区治理中最具影响的国际关系理论话语，甚至成为人们认为理所当然的事情。从20世纪90年代中期至今，规则治理已经占据国际关系领域治理研究主导话语的地位。一个非常普遍的现象就是将治理定义为多边主义框架下的规则、机制和制度。比如詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）将全球治理界定为从家庭到国际组织所有层面上的管理系统，在全球治理中，通过控制实现目标的做法会产生跨国界效应。[27]基欧汉和奈认为，治理就是指正式或非正式的过程和制度，这些过程和制度引导并制约一个群体的集体行动。[28](www.chuimin.cn)

在国际关系领域中的规则治理研究方面，一个重要现象是：这一研究议程是基于美国的政治文化传统和欧洲战后的一体化经验的。詹姆斯·库尔思（James Kurth）认真研究了美国文化和宗教，认为美国文化和宗教集中体现在所谓的“美国教义”（American Creed）上面。他说：

到了19世纪早期，大部分美国人开始相信，唯一合法的经济形式是由白纸黑字的合同所规定的自由市场；唯一合法的政治形式是由白纸黑字的宪法所规定的自由民主制度。因此，美国就产生一种对法制、并且是在硬性法律条款下实施法制的坚定信念和深刻实践。[29]

美国被称为“律师国家”，同样反映出美国社会重视规则的信念和实践。欧洲的地区一体化经验也显示出类似的规则治理取向。在罗西瑙主编的颇有影响力的著作《没有政府的治理》一书中，他采用的个案几乎全是欧洲的经验和实践，以这些基本素材讨论国际背景下的治理问题。[30]应当说，规则治理在许多情况下都表现出高度的合理性，在一些多边场合也取得了不同程度的成功，欧盟可能是这方面典型的例子。这实际上是一件很正常的事情，因为欧洲社会长期以来的传统是法制，是依照法律行事。进而，美国和欧洲的社会是以个人主义为支点的社会，个人被假定为具有理性的经济人，这样的经济人通过签订正式的合同，以其作为交换和互动的基本依据。正是由于这种长期的并得以深入内化的传统和实践，规则治理才会被视为理所当然的治理模式。一想到治理，必然也是自然地想到规则。这种传统一直延续下来。最近的一些研究，包括其他理论流派对于国际治理的研究仍然沿用了规则治理的基本假定。比如，德博拉·阿旺（Deborah Avant）、玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）和苏珊·塞尔（Susan Sell）虽然承认治理不仅仅意味着规则制定和规则执行，但这是治理过程中最具重要意义的事情。[31]阿西姆·普拉卡什（Aseem Prakash）和马修·博托斯基（Mathew Potoski）则更加明确地指出了规则的优先性和重要性。他们指出：“我们认为，治理意味着通过一套规则结构（亦称为‘制度’或是‘机制’）来组织集体行动。”[32]

国际关系主流理论的研究是十分有意义的，规则治理也是重要的治理模式。毫无疑问，规则之于社会、之于社会中的个人，都是不可或缺的因素，也是治理中不可或缺的因素。正因为如此，规则是重要的，是任何治理模式都需要高度重视的，实际上，也是任何治理所不能缺少的东西。但是，我要指出的是，规则治理并不是唯一的治理方式，不是实际治理中的唯一方式，也不是在任何地缘文化中都具有同等效力的。在有些社会中，正式规则和合同可能不像另外一些社会那样有效，有的时候甚至被认为会损害交往行为体之间的关系。在东亚一些社会中，这种情景有时会表现得相当明显。即便是在西方社会，规则也不是无所不在、无所不能。规则总是有管理不到的地方，也总是有失去效力的地方。如果我们仔细审视一下规则治理模式，会发现这一模式有着几个明显的特征。这些特征一方面说明规则的意义，一方面也显现出规则的局限性。

首先，规则治理模式具有高度的实质主义内涵。规则治理模式的理论假定是，被治理者是个体行为体，他们具有预设的身份，具有不变的属性和特征。其中最典型的一个特征是理性，亦即个体是理性行为体，是以自身的利益作为权衡底线、以环境作为权衡条件的。规则，或是广义上的机制和制度，都是理性行为体做出权衡时的重要环境依据，可以使身处决策之中的行为体理性地判定什么才是实现自身利益的最佳途径。对于理性行为体来说，这种最佳途径往往遵循和遵守规则，实现共同的最大利益，而非实现单方的最大利益。这样一来，也就实现了有效和良性的治理。规则的诸多作用，无论是降低交易成本，增强行为的可预测性，还是加重未来预期的当下作用，都是试图通过制定规则和制度来改变决策环境的不确定性和风险，进而通过改变行为体的理性权衡来改变行为体的实际行动。这种基于理性行为体和基于变量关系的研究反映了规则治理对世界事物和全球治理的实质主义理解。[33]

第二，规则治理将个体行为体作为治理的基本对象。在全球治理中，这意味着民族国家，也包含了非国家行为体。以个体行为体为基本单位的治理模式符合以个人为基本单位的社会治理模式，与实质主义的核心假定也是吻合的。由于社会是由个体行为体组成的，个体行为体又是独立的、具有先天禀赋的实体，所以，最合理的方式就是制定规则，来管理和约束个体行为体的行为。规则的设定尤其会考虑到个体行为体禀赋中的负面因素，比如说利己本性，并对这些负面因素进行管理和约束，使之产生积极的社会效应而不是消极的负面效应。在经济学中，经济学规则需要将个体的利己本性视为核心因素，要思考什么样的机制可以使这种利己“本性”转化为对社会有利的事情。微观经济学家发现了市场，高度重视市场经济这只“看不见的手”，认为市场调节恰恰能使个人的利己本性转化成为使得整个社会获益的力量。

一旦规则得以制定并能够顺利实施，理性行为体之间的交往互动就会受到规则的管理，社会的治理也就会是有效和积极的。规则指导行为体的行为，以规则为主导的国际环境鼓励国际合作并且有助于维护国际秩序。对于主流建构主义来说，对规则的作用则更深入了一层。规则不但建构了行为体，也建构了实践，而不是实践建构规则。[34]一旦规则得以制定，就会通过各种方式传授给个体行为体，比如国家、团体或是个人。行为体经过利益权衡，认识到规则可以使自己获益，因此就会改变那些不符合规则的行为，以便顺利获益。不仅行为体行为会因而改变，他们的身份、认同等更加深层的东西也会被改变，并且在规则指导下，权衡自身的利益，界定自己的行为。[35]

第三，规则治理是以结果为导向的治理模式。规则最重要的功能是将行为导向预期结果，比如人们认识囚徒困境博弈，目的是制定相应规则，以便破解这种困境造成的、对双方都不利的纳什均衡，将具有理性特征的博弈双方行为导向一种对双方均有利的结果。如果所设计的规则能够使个体行为体的预期趋同，并因之促进双方采取合作战略，双赢的结果就可以实现。采用制度治理模式进行的研究大多都会试图发现可以导致行为变化或是身份变化的因果机制，认为这样的变化是规则发生作用的明显标示。[36]如果规则不能引向这类变化，规则的有效性就会受到质疑。欧盟在一体化过程中签订了许多条约，欧洲国家相信这些有约束力的条约对于欧洲一体化产生了重大作用。[37]冷战高峰时期，欧洲共同体的一些规则无法制定，原有的一些规则不能落实，欧洲一体化进程也出现了反复与曲折。于是人们惊叹欧洲一体化患上了心肌梗塞。根据规则治理的要求，东亚也往往被视为“面条碗”，亦即一团纷乱的合作机制和错综复杂的多元关系，但却鲜有具有高度约束力的规则，东亚地区合作进程也往往被认为是很难产生明显结果的地区一体化方式。[38]

第四，规则治理模式包含了一种“非信任”假定。对于理性主义而言，个体行为体的重要属性是利己。理性行为体总是要计算如何才能实现自我的最大利益，因此也就产生了集体行动的逻辑。[39]个体出于自身利益最大化的动机采取行动，而这种行动的结果是自己什么利益也无法得到，而别人同样什么利益也不能得到。正如三个和尚的故事告诉我们的那样，完全从个人利益计算而采取的行动，往往导向一种双输或者多输的结果。因此，要制定制约性规则，克服这种人性特征并使之既为自己服务，也为他人服务。规则可以使一个人的利己行为转化为同时也利他的行为，使经济人的行为“主观上为个人，客观上为大家”。这正是诸如囚徒困境这类博弈所显示的那种情景。规则治理模式强调的是，外部介入的制约性规则使得合作成为可能，而人内生的因素却很少进入规则治理模式的视野。所以，规则治理在很大程度上忽视了社会关系中的一个重要因素，这就是“信任”。在规则治理模式中，信任不是一个关键变量，甚至根本不是一个需要考虑的变量，因为经济人的权衡本身就是以不信任对方为基本条件的，囚徒的计算也是以不信任为基础的。如果没有规则，行为体被设定为利己的个体，因此，行为体也不会预设或是相信其他行为体的利他动机。正如埃斯佩恩（Esperne）在讨论商业领域的正式合同的时候所指出的那样：“磋商合同和依赖合同条款在客户和供应商之间制造了不信任感。”[40]