中国农产品流通政策变迁与展望：过程分析

第4节　中国农产品流通政策变迁过程总结及展望

一、中国农产品流通政策变迁的基本路径

(一)农产品流通政策在不断地向市场化迈进

从流通价格形成机制和供求决定因素上看,市场机制已经逐步深入流通领域。蔬菜、畜产品、水产品等已经完全放开,实现了向市场经济的过渡,并且已经开始了由对购销、计划的管制向对质量、市场秩序的监管转化。棉花也基本上实现了购销的政企分开,不断地向市场经济过渡。而粮食在经过了“双轨制”和改革的几次反复之后,市场经济的成分也已经占有相当的比重。而且,目前粮食流通体制改革的市场化方向也越来越明确。从对流通的宏观调控上看,越来越倾向于市场化。这主要表现在两个方面:一方面,对各种农产品和农资的流通的补贴,逐渐地由对流通者补贴转向对生产者直接补贴,这样通过生产者自发地生产,并进入流通领域的决策来实现产品供求的调控;另一方面,对各种农产品和农资建立储备制度,以防止供求不平衡造成的市场波动,而不是在对价格进行行政指令限制。从对流通的监督管理上看,制度化、法制化的倾向比较明显,越来越依靠于正式的法律法规来制约流通主体的行为,而不是再凭“红头文件”。

(二)各大类农产品流通体制的市场化程度高低不同,进展速度不一

蔬菜、肉蛋、水产等副食品的流通市场化程度更高一些,并且这类产品的流通已经开始由注重数量向提高质量转化。在食品安全引起全社会关注的情况下,农产品质量安全建设不断完善,管理体制不断健全,而且已经法制化。另一方面,粮棉、农资等产品,由于对国家粮食安全和产业安全有着特殊意义,而且一直以来国家管制得比较严格,所以市场化程度没有副食品那么高。这也许是因为越是对国民生活影响大的农产品,原来的计划经济管制也就越严格,制度变迁的调整成本也就越大的缘故。

(三)农产品流通政策变迁的原因是内生的,由生产领域引发了产品的剩余,从而导致商品生产的发展,进一步要求流通领域的市场化

流通领域的市场化的进程则主要是自上而下的政府管制放松的过程,这主要是由中国农产品流通体制改革的起点决定的。因此,每一次改革都是由于以往流通领域的一些先改革的部分,对其他部分产生制度需求,政府则提供制度供给。但是由于很多领域,尤其是宏观领域和政府职能还没有得到相应的转化,一段时间内,尤其是改革的第二个阶段,陷入了明显的“活—乱”循环。实际上,生产组织必须重新学会自负盈亏,即在严格约束下进行决策。而政府的作用则应当得到反思,其职能应当向提供服务转换。

(四)农产品流通政策变迁从总体上看,表现出了很好的制度绩效⁽²⁰⁾

农产品流通体制改革的一系列政策从效果上看,农产品流通逐渐活跃,造就了农产品交易的空前繁荣;市场商品的种类丰富;农产品供给由短缺转向基本平衡,丰年有余。这一切都大大提高了人民的生活水平,根据对部分地区的调查,20世纪90年代末居民人均每日摄入能量2 387千卡、蛋白质70.5克、脂肪54.7克。同时,农产品消费正在向追求质量前进。但是,应当看到,1985—1997年,与宏观经济波动相伴随,农产品市场“活—乱”循环;1995年前后粮食市场出现了异常价格高涨;价格“双轨制”带来了寻租活动;2002年以来农资价格上涨速度过快给农民造成了相当的负担并且推高了农产品价格;2004年以来猪肉价格迅速上涨,给居民造成了很大的生活压力。然而,相比于计划经济下的农产品流通体制,市场化的农产品流通体制是一种帕累托改进。

二、中国农产品流通体制现存的一些问题

中国的农产品流通体制正在进入一个崭新的时期。新时期,农产品已经不存在数量上的短缺问题,但是新的“短缺问题”开始显现出来,即农产品质量方面的短缺、粮食安全方面的短缺。更加具体的问题存在于以下几个方面:

(一)粮食流通方面

国有粮食企业的改革尚未彻底完成,给财政也造成了一定的负担;对种粮农民的直接补贴,在促进农民生产方面的效果并不明显,而且对直接补贴发放的依据还有待进一步研究;最低收购价制度需要进一步完善,实行最低收购价和托市收购,可能会造成粮食企业垄断粮源,对粮食加工企业不利,而且也会增加财政负担;粮食宏观调控机制和流通监管尚不完善,甚至出现了“一些地方粮库是空的”现象。

(二)棉花流通方面

收购环节质量问题突出;棉花加工能力过剩,并且加工能力低下,掺杂使假现象严重;市场信息体系不健全;宏观调控能力还有待提高。

(三)农副食品流通市场体系建设方面

农产品市场信息体系建设不够健全,尤其是农产品批发市场缺乏价格发现和信息发布机制;部分农产品市场环境卫生维持和食品安全管理缺位,农产品批发市场升级改造困难;农副食品产销环节还是过多,流通费用过大;相关产品的储备制度尚在探索之中。

(四)食品安全方面

分散经营的“小农户”与对农产品质量要求越来越高的“大市场”对接困难;行业自律机制不够完善;多头管理严重,部门之间协调性不足,从食品安全政策颁布的单位上看,管理权限分属食品药品、农业、卫生、质检、工商、商务等多个部门;消费者的作用没有得到重视。

(五)农资流通方面

农业生产资料价格的上涨大大抵消了国家的惠农政策;农业生产资料流通中只注意买卖过程,却忽视了售后的问题;农资连锁经营模式需要进一步推广和完善;化肥等重点农资的贮备制度需要进一步完善。

三、政策建议

(一)进一步推进粮食流通市场化改革

国有粮食企业的改革需要彻底完成,关于改革可能会对财政造成负担的问题,政府已经将国有粮食企业财务挂账等历史遗留问题支出作为超预算收入使用的原则之一。但是,国有粮食企业下岗职工的再就业问题亟待解决,国有粮食企业“陈化粮”处理,国有粮食企业改制中国有资产保护都是需要注意的问题。对种粮农民的直接补贴效果需要进行研究,因地制宜地对补贴方式进行探索;补贴发放的方式需要进一步调查研究,不同发放方式的效果需要做出科学的评价。最低收购价制度需要进一步完善;要加强对国家指定的粮食收购企业进行监督,按照《反不当竞争法》的原则对粮食加工企业进行约束。对用于调剂余缺的粮食,要减轻储备企业的计划色彩。对地方粮食储备的监管需要进一步加强。

(二)进一步完善棉花流通监管

收购环节质量需要进一步加强监督。私人商贩的行为需要得到进一步的制约;进一步发展棉花产业化经营,扶植棉花产业化龙头企业的发展,加强对流通环节的控制。整顿棉花市场秩序,打击非法经营;严格制定棉花收购和加工的质量标准。加强对棉花需求的信息发布;加强棉花行业协会的作用;增强棉农的产业组织化程度。加强国储棉的管理,必须加快中国棉花储备公司的市场化,硬化其预算约束。

(三)进一步推进农副食品流通标准化

加速建设农产品市场信息体系,政府需要认识到农产品市场信息建设的重要性,切实承担起信息发布的服务职能;加强农民的组织化程度,加强相关信息对农民的发布。实行农产品市场标准化,进一步加速对批发市场的升级改造,在有条件的地方因地制宜地开展“农改超”等升级模式。减少农副产品产销衔接的环节,减少农产品流通费用;提高农民进入市场的组织化程度;大力发展农业产业化经营。积极探索猪肉等生鲜产品的储备制度,加强储备流动和管理,预防在农副食品储备方面出现“陈化肉”等问题。

(四)进一步强化食品安全

增强农民进入市场的组织化程度,在有条件的地方鼓励和扶植农业产业化龙头企业实现原料生产基地化,将分散经营的“小农户”与对农产品质量要求越来越高的“大市场”对接起来。加强标准化建设,加强食品标准化认证的行业自律机制,政府进一步加强法制化建设,推行良好农业规范、H ACCP认证体系建设。建立一个跨部门的协调机构,完善相关制度,精简相关管理程序,从中央政府的层面“安排一个声音说话”。加强对消费者的宣传,提倡绿色消费,消费者协会要真正起到组织消费者、为消费者权益服务的作用。

(五)进一步推进农资流通市场化改革

进一步扩大农业生产资料综合补贴,综合补贴的额度可随着市场价格变化而浮动,但是综合补贴的发放资格认定、额度认定以及方法方式需要进一步探索。农业生产资料流通中注意售后服务,进一步加强对农民的扶助,加强测土配方施肥。农资连锁经营模式需要进一步推广和完善,结合“放心农资下乡进村”工程建设起覆盖乡村的农资流通和配送网络,“农资放心店”的建设需要进一步加强,在连锁经营中需要重视农民权益避免农资连锁经营企业形成垄断,杜绝坑农害农现象。完善化肥等重点农资的贮备制度,例如,对化肥的淡季商业储备管理需要有力的监督,避免发生淡储企业借助垄断地位搞投机活动。

参考文献

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[5]韩俊主编.中国食品安全报告(2007).北京:社会科学文献出版社,2007

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[10]王志刚.市场、食品安全与中国农业发展.北京:中国农业科学技术出版社,2006

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[12]姚今观等.中国农产品流通体制与价格制度.北京:中国物价出版社,1995

[13]曾寅初.国际化时代的产业竞争与合作——东亚农产品贸易与直接投资研究.北京:中国经济出版社,2005

[14]中国人民大学农业经济系“211”项目课题组.中国农产品流通的制度变迁——制度变迁过程的描述性整理.2004-03

【注释】

(1)本章执笔人:彭超。

(2)参见林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹》,见《发展战略与经济改革》(增订版),28~66页,上海,上海三联书店、上海人民出版社,1999。

(3)参见林毅夫:《诱致性变迁与强制性变迁》,见盛洪主编:《现代制度经济学》(下卷),263页,北京,北京大学出版社,2003。

(4)参见姚金冠等:《中国农产品流通体制与价格制度》,71页,北京,中国物价出版社,1995。

(5)参见Sicular T.,Agricultural Planning and Pricing in the Post-Mao Period.The China Quarterly.No.116.(Dec.,1988),pp.671-705.

(6)参见盖尔·约翰逊:《经济发展中的农业、农村、农民问题》,95页,北京,商务印书馆,2004。

(7)Sicular T.,Agricultural Planning and Pricing in the Post-Mao Period,The China Quarterly,No.116.(Dec.,1988),pp.671-705.

(8)参见Sicular T.,Agricultural Planning and Pricing in the Post-Mao Period,The China Quarterly,No.116.(Dec.,1988),pp.671-705.

(9)参见杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,170页。

(10)根据《1985年中国统计年鉴》计算整理。

(11)根据姚今观等的著作《中国农产品流通体制与价格制度》(北京,中国物价出版社,1995)78页内容整理计算。

(12)根据《1985年中国统计年鉴》计算整理。

(13)本部分的政策描述参考了陈卫平2004年的研究成果。

(14)参见王志刚:《市场、食品安全与中国农业发展》,166页,北京,中国农业科学技术出版社,2006。

(15)参见王志刚:《中国蔬菜水果批发市场流通体系的重组》,日本福冈,九州大学出版社,2003。

(16)参见姚今观等:《中国农产品流通体制与价格制度》,74~77页。

(17)关于“活—乱”循环的描述,应用了林毅夫等(1999)的理论。见林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》(增订版),202~209页,上海,上海三联书店、上海人民出版社,1999。

(18)参见宋洪远等编著:《“九五”时期的农业和农村经济政策》,129页。

(19)参见曾寅初:《国际化时代的产业竞争与合作——东亚农产品贸易与直接投资研究》,167页,北京,中国经济出版社,2005。

(20)参见曾寅初:《总结与初步结论》,见中国人民大学农业经济系“211工程”项目课题组:《中国农产品流通的制度变迁——制度变迁过程的描述性整理》。