中国农产品流通：市场经济下的改革与机理

第3节　1998年至今:市场经济背景下的农产品流通——中国农产品流通体制改革的新阶段

一、政策出台背景

这一阶段,中国告别了农产品短缺的年代,农产品供给总量基本平衡、丰年有余,农业和农村经济的发展进入了一个崭新的历史时期。⁽¹⁸⁾(1)宏观层面上,中国经济实现了“软着陆”,但随即出现了长时间的“通货紧缩”局面,对农民利益造成了很大损害;(2)资源配置方式上,自2002年起,中国加入世界贸易组织,市场经济体制不断完善;(3)微观经济机制上,国有企业改革进入攻坚阶段,国家试图对国有企业进行公司制改造和完善法人治理结构;(4)农业方面,土地制度改革经历反复,农村税费问题、农村剩余劳动力问题等纠结繁复,亟待改革。

特别需要提到的是,进入21世纪以来,由于党中央对农业与农村问题有了新的认识,形成了新的理论体系,包括农产品流通体制在内的中国农业制度变迁,开始有了新的特征。

二、相关政策及其主要内容

(一)粮食流通体制的市场化改革

1.“三项政策、一项改革”

在强化粮食供给的行政责任和刺激粮食生产的价格手段的双重作用下,粮食连年丰收。但是1996—1998年间,粮食市场价格连续三年持续下降,“谷贱伤农”现象开始引起决策部门的注意。同时,由于粮食购销体制问题和国有粮食部门的效率低下、资金运营混乱,1992—1997年粮食系统亏损挂账高达2 140亿元,令财政背上了沉重的负担。在此背景下,国务院于1998年5月下发了《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》,其核心是贯彻“四分开、一完善”原则,即粮食企业经营机制政企分开、中央与地方粮食责权分开、粮食储备与经营分开、粮食企业新老账务挂账分开,完善粮食价格机制。同年6月,国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议,决定为了具体实施和贯彻“四分开、一完善”原则,实施“三项政策、一项改革”为主要内容的政策措施,即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金实行封闭运行三项政策,加快国有粮食企业自身改革。

1998年11月,国务院进一步发文指出,要实行粮食流通体制改革,健全机制关键是建立粮食收储企业自主经营、自负盈亏的新机制,抓好组织落实主要是建立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制,完善配套政策重点是加强粮食收购市场管理,为实现敞开收购和顺价销售创造条件。实际上,其核心是促使粮食收储企业止损盈利以消化历史亏损挂账。1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调粮食为“特殊商品”,指出要加强和改善国家对粮食的宏观调控,保证供给和价格基本稳定。

2.粮食收购和价格的放开

1999年5月,国务院下发了《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》,决定适当调整粮食保护价收购范围,对地方粮食风险金补助实行地方政府包干,严禁私商粮贩收购粮食,按照中央和地方粮食责权分开的原则做好陈化粮销售处理工作,明确了退出保护价收购的粮食品种范围,对粮食购销价格全面放开进行试点。2000年,根据中国粮食供求关系出现的新变化,国家调整了保护价收购范围,放开了部分粮食品种的收购和价格,促进了农业和粮食生产结构的调整。2001年下发的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出通过“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的措施,积极稳妥地推进以市场化为取向的粮食流通体制改革;同时提出了加快粮食主销区粮食购销市场化改革的目标。部分省市放开了粮食收购,粮食价格实行市场调节,粮食流通体制改革迈出了实质性步伐。

2004年2月8日,中共中央2004年一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》公布,意见规定,从2004年开始,国家全面放开粮食收购与销售市场,实行购销多渠道经营。这是中央一号文件针对深化粮食流通体制改革提出的重要举措。也就是在这一年,国务院决定全面放开粮食收购和价格。

2004年5月,《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》指出,当粮食供求发生重大变化时,为保证市场供应、保护农民利益,必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。至此,粮食保护价收购制度开始过渡到最低收购价制度。

2005年的中央一号文件提出,继续对短缺的重点粮食品种在主产区实行最低收购价政策,逐步建立和完善稳定粮食市场价格、保护种粮农民利益的制度和机制。随后,国家粮食局发文提出,按照建立社会主义市场经济体制的要求,适应粮食流通市场化、法制化、现代化以及国家粮食宏观调控的需要,统筹规划,合理布局,依市建场,规范经营,形成多元化、多层次、多形式、网络化的发展格局,逐步建成统一开放、竞争有序的粮食批发市场体系。

3.从补贴流通企业到直接补贴种粮农民

1998年改革的核心是促使粮食收储企业止损盈利以消化历史亏损挂账,当时以财政补贴来促使国有粮食企业消化亏损。2002年这种补贴思路开始修正。这一年,一些粮食主产区开始进行对种粮农民直接补贴的试验,与此同时,当地粮食收购市场放开。2003年6月1日,在安徽全省推开了对种粮农民直接补贴的试验,标志着中国粮食流通体制改革已经到了转换体制的关键阶段。2004年,国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴。同时要求其他省区也适度对种粮农民进行直接补贴。

2005年的中央一号文件提出,继续和扩大对农民的补贴。2006年的中央一号文件提出,“坚持和完善重点粮食品种最低收购价政策,保持合理的粮价水平,加强农业生产资料价格调控,保护种粮农民利益”。同时,扩大和完善对农民的补贴。十届人大四次会议的政府工作报告再次对此做了强调。

2006年,《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》提出:(1)加快推进国有粮食购销企业改革;(2)加快清理和剥离国有粮食企业财务挂账,妥善解决企业历史包袱;(3)积极培育和规范粮食市场;(4)逐步建立产销区之间的利益协调机制;(5)进一步加强和改善粮食宏观调控,确保国家粮食安全。

2007年的中央一号文件要求健全农业支持补贴制度,“逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度”,并特别规定,“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上”。文件进一步提出,要发展适应现代农业要求的物流产业。2007年,发改委联合财政部、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行、中国储备粮管理总公司联合发文,要求做好小麦收购工作,保护种粮农民利益。

2008年的一号文件要求继续加大对农民的直接补贴力度,在“粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴”之外,增加了“农资综合直补”。扩大良种补贴范围,增加农机具购置补贴种类,提高补贴标准,稳步扩大试点范围,科学确定补贴品种。继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策。

2004年之后,粮食价格开始了新一轮的上涨,推动了其他农产品价格的上涨。之后的几年动植物的疫病、国际农产品价格的上涨,都加剧了中国农产品价格的不断攀升。在这种背景下,2008年3月5日,在十一届全国人民代表大会第一次会议上,温家宝总理做了政府工作报告,特别指出“要加强粮食、食用植物油、肉类等基本生活必需品和其他紧缺商品生产,认真落实支持发展生产的政策措施,搞好产运销衔接”,继续坚持实行“米袋子”省长负责制。值得注意的是,报告中将国有粮食企业财务挂账等历史遗留问题支出作为超预算收入使用的原则之一。报告进一步要求加大对粮食主产区和种粮农民的扶持力度,实施粮食战略工程,加快建立粮食核心产区,全面提高粮食综合生产能力和供给保障能力。

这一时期粮食流通体制改革的政策如表9—10所示。

表9—10　1998年至今粮食流通体制改革政策汇总

续前表

(二)棉花的市场化改革

1.棉花购销和价格的放开

这一阶段,政府出台了一系列鼓励棉花生产的政策,加之自然条件有利,棉花产量稳步增加,在全国范围内连续多年出现了供大于求的局面。棉花流通体制改革时机已经基本成熟。1998年底《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》出台,指出棉花流通体制改革的目标,是逐步建立起在国家宏观调控下,主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新体制,对棉花流通体制进行了全方位的改革,主要包括:(1)建立政府指导下市场形成棉花价格的机制;(2)拓宽棉花经营渠道,减少流通环节;(3)实行储备与经营分开;(4)推行公证检验制度,加强对棉花质量的监督管理;(5)培育棉花交易市场,促进棉花有序流通;(6)转换棉花企业经营机制,规范棉花企业与供销社的关系。这些具体政策措施,使棉花流通体制出现了重大转变。

国务院办公厅在部署1999年棉花工作时就提出,棉花收购价格按照市场形成价格的原则,由购销双方协商确定,国家不再作统一规定。同时要求政府严格把关,维护棉花市场的正常秩序。强调棉花企业要继续在棉花流通中发挥主渠道作用,但要求进一步深化改革,减员增效,降低流通费用,并对棉花企业实施了税收方面的优惠政策。

2.“一放、二分、三加强,走产业化经营路子”

2001年7月,国务院发出《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》,提出进一步深化棉花流通体制改革,要求“一放、二分、三加强,走产业化经营路子”,即放开棉花收购,实行社企分开、棉花储备与经营分开,加强和改进对棉花市场的宏观调控,兼顾棉农和纺织企业的利益,加强棉花市场管理和质量监督,加强棉花信贷资金管理,“以市场为导向,实施科技兴棉,发展订单农业,培育棉农合作组织,积极推进产业化经营”。特别需要强调的是,在供销社改革方面,做出了重要决定,“在清产核资、界定产权的基础上,将棉花购销、加工企业与供销社彻底分开”。这是棉花流通制度彻底结束计划经济走向市场化的重要标志。

2002年9月,国务院办公厅转发了《国家经贸委等部门关于供销社与棉花企业分开实施意见》,提出把棉花企业建成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人,发展跨地区、跨所有制、贸工农一体化的棉花企业集团。自此,棉花流通体制中的“社企分开”提上了议程。

2003年3月28日,由国务院批准组建的中国储备棉管理总公司(简称中储棉公司)在北京成立。新成立的中储棉公司是中央管理的国有企业,受国务院委托,具体负责国家储备棉的经营管理。中储棉公司对各直属库实行垂直管理,作为国家实施棉花市场宏观调控的重要载体,享有棉花进出口经营权,将充分利用国内、国际两个市场实施宏观调控,在引导棉花产销、平抑市场价格、调节市场余缺方面发挥重要作用。

中国加入世贸组织后,纺织行业快速发展,对棉花原料的需求扩大。棉花收购加工再次陷入了混乱,棉花流通体制市场化再度出现了“活—乱”循环。2004国家发改委同四部委发出通知,整顿棉花市场流通秩序。2006年10月,国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局对国务院办公厅颁布的《棉花收购加工与市场管理暂行办法》做了修订,并更名为《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》,对棉花加工资格认定、加工资格审核认定又作了制度性规定。2006年和2007年,有关七部委两次召开全国棉花工作电视电话会议,提出继续棉花企业改革,充分发挥全国棉花交易市场和郑州棉花期货交易的作用,大力推进棉花质量检验体制改革,鼓励棉花物流体系。

从2004年开始,每一个中共中央一号文件都提出扩大和完善补贴制度,对棉花却没有出台相关的补贴制度,直到2007年,棉花的“良种补贴”才提上议程。这一年,中央财政划拨了5亿元,分不同棉区对全国近4 000万亩棉田种植进行补贴。

这一时期棉花流通体制改革的政策如表9—11所示。

表9—11　1998年至今棉花流通体制改革政策汇总

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(三)蔬菜、肉蛋、水产品的市场化流通:“菜篮子工程”和农产品批发市场建设

1.新阶段“菜篮子工程”

1999年,《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》指出,继续推进以批发市场为中心的“菜篮子”产品市场体系建设,切实解决乱设卡、乱收费问题,在产销区之间建立起畅通无阻的“绿色通道”。同年,六部委发出《关于组织实施“三绿工程”的通知》,提出在“菜篮子工程”的基础上开始实施“三绿工程”,即“开辟绿色通道、培育绿色市场、提倡绿色消费”。2000年《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》强调,农业行政主管部门要尽快制定农产品市场信息采集标准和规范,完善信息发布制度,建立及时、准确、系统、权威的农业信息体系。

自2004年开始,每年元旦、春节之前,农业部都会发出关于做好元旦春节期间“菜篮子”产品市场供应工作的通知,要求加强市场供应。商务部联合财政部、国家税务总局下发《关于开展农产品连锁经营试点的通知》,对农产品流通开展农产品连锁经营试点。2007年,《农业部关于贯彻落实全国“菜篮子”工作电视电话会议精神的通知》指出,各级农业部门要按照构建现代农业产业体系的要求,坚持生产与市场协调发展,不断完善农产品市场体系,搞好“菜篮子”产品产销衔接,活跃市场流通。

2008年中国南方大部分地区遭遇了冰雪灾害,对农业生产和农产品流通造成了严重影响。农业部办公厅下发了《关于加强灾后农产品市场流通工作的通知》,要求各地抓紧恢复批发市场正常交易,大力加强农产品产销对接,鼓励发展现代流通方式,认真落实各项流通优惠政策,切实强化信息服务和市场监测,不断提高农产品质量安全水平。2008年第十一届全国人民代表大会《政府工作报告》提出,继续坚持“菜篮子”市长负责制。

2.农产品批发市场建设

1998年,《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出,继续发展多种形式的初级市场,重点在农产品集散地发展区域性或全国性的批发市场,积极探索产销直挂、连锁经营、配送中心等新的流通方式;培育农民自己的流通组织,提高农民进入市场的组织化程度;加强市场设施建设,完善信息收集和发布制度,向农民提供及时准确的市场信息;健全市场法规,维护市场秩序,反对封锁和垄断。

1999年,《国务院办公厅转发农业部关于当前调整农业生产结构若干意见的通知》提出,统一规划,合理布局,完善配套设施,提高农产品市场体系建设和管理水平,特别强调“尤其要加强产地批发市场建设,进一步完善销地批发市场。加强农产品储运、加工、分级分类、包装及信息服务等市场配套设施建设”。同年,六部委提出“三绿工程”,特别强调了“绿色通道”,即开辟公路、铁路、航空及水上常年性食品运输通道,并按照经济合理的原则将其联结起来,发挥各类运输工具的优势,消除不必要、不合理的关卡和收费,在全国范围内构建高效率、无污染、低成本的绿色食品运输网络和联运系统。

2000年,中央三号文件指出,加强农产品市场建设,充分发挥市场对结构调整的带动作用,还要求加快农产品市场信息体系和质量标准体系建设。2001年6月,农业部《全国农业和农村经济发展第十个五年计划(2001—2005年)》更加具体地指出,重点是在蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品、花卉、土特产品等农产品集中产区,改、扩建一批全国性或区域性的大型农产品产地批发市场和无公害食品、绿色食品批发市场及配送中心,完善配套设施,健全服务功能。

进入新世纪,批发市场蓬勃发展,农产品批发市场建设进入了追求质量的阶段, 2003年《国务院办公厅关于进一步做好农业标准化工作的通知》提出,“加强农产品流通领域的标准化工作”。通知还提出了具体目标,即三年内“培育2000个实行标准化、规范化管理的农产品批发市场,销售的农产品的质量安全达标率达到95%以上”。

2004年一号文件提出,要培育农产品营销主体;鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人;积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。从2004年起,中央和地方要安排专门资金,支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务;要求有关金融机构支持农民专业合作组织参与流通,财政可适当给予贴息。并且强调,要深化供销社改革,发挥其带动农民进入市场的作用;鼓励“农改超”,进一步加强产地和销地批发市场建设,创造条件发展现代物流业;支持鲜活农产品运销,在全国建立高效率的绿色通道。(www.chuimin.cn)

2005年一号文件又指出,“在继续搞好集贸市场和批发市场建设的同时,注重发挥期货市场的引导作用,鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式”。2006年一号文件直接强调“加强农村现代流通体系建设”,提出2006年要完善全国鲜活农产品“绿色通道”网络,实现省际互通。2006年末,农业部提出了“十一五”时期全国农产品市场体系建设规划的目标是农产品市场整体运行状况接近同期发达国家的中等水平。

2007年一号文件提出,“建设农产品流通设施和发展新型流通业态”,采取优惠财税措施,支持农村流通基础设施建设和物流企业发展;支持龙头企业、农民专业合作组织等直接向城市超市、社区菜市场和便利店配送农产品;切实落实鲜活农产品运输绿色通道政策;改善农民进城销售农产品的市场环境;进一步规范和完善农产品期货市场,充分发挥引导生产、稳定市场、规避风险的作用。同年,国务院发布《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》,加强畜产品市场监管。

2008年一号文件再次指出,“建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通”;继续实施“万村千乡”、“双百市场”和“农产品批发市场升级改造”等工程,落实农产品批发市场用地按工业用地对待的政策;加强粮食现代物流体系建设,开展鲜活农产品冷链物流试点。供销合作社要加快组织创新和经营创新,推进新农村现代流通网络工程建设,在农村发展现代流通业;完善农产品期货市场,积极稳妥发展农产品期货品种。加快落实鲜活农产品绿色通道省内外车辆无差别减免通行费政策。

这一时期蔬菜、肉蛋、水产品等流通体制改革政策如表9—12所示。

表9—12　1998年至今蔬菜、肉蛋、水产品等流通体制改革政策汇总

续前表

(四)食品安全

20世纪90年代后期,中国农产品供给数量基本能够满足需求,已经基本达到了营养供给标准。这一阶段也对农产品流通提出了又一个挑战,即“加快实现由比较注重数量向更加注重质量、保证卫生和安全转变”。

早在1995年,国家就通过了《食品卫生法》,为食品安全提供了法律上的依据,其中对食品中的农药化肥残留做了相关的规定。1999年的“三绿工程”提出“十五”期间创出千种绿色食品、“有机食品”品牌,形成万家绿色零售门店。紧接着,《国务院办公厅转发农业部关于当前调整农业生产结构若干意见的通知》提出,用标准化手段促进农产品质量、效益的提高。同年,卫生部颁布《水产品卫生管理办法》,要求加强对水产品的卫生监督管理。2000年,《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》指出,加强疫病防治和饲料监测体系建设,加大行政执法力度,确保畜禽水产品的质量和卫生安全。

20世纪末,国际食品安全事件引发了国内对食品安全的关注,而且中国农产品出口遭遇了很大的技术性贸易壁垒。2001年6月,农业部“十五”计划特别指出,全面提高农产品质量,增强市场竞争力。其中,特别强调了畜禽产品的疫病控制和水产品的食品安全管理。2002年《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》强调加快实施“无公害食品行动计划”,逐步在大中城市实行农产品市场准入制度,杜绝有毒有害物超标的农产品流入市场。农业部为此制定并开展了水产品药物残留专项整治计划。同年7月,国务院召开了全国“菜篮子”工作会议,提出“菜篮子”工作面临的形势和任务之一是“对质量管理提出了新的要求”。与此同时,农业部公布了具体的实施意见,在全国范围内全面推进“无公害食品行动计划”,并提出了具体目标。

2004年的一号文件指出,要全面提高农产品质量安全水平。2004年9月1日,国务院发布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,提出了食品安全工作的具体目标,并提出了保障食品安全的具体措施。2004年底,《农业部关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见》提出:(1)深入推进“无公害食品行动计划”;(2)大力加强农产品产地环境管理;(3)继续加快农产品质量安全标准体系建设;(4)尽快健全农产品质量安全检验检测体系;(5)认真开展农产品质量安全认证工作;(6)抓紧建立健全农产品市场准入制度。这一年年中,国务院颁布了《兽药管理条例》,对新兽药研制、兽药生产等做出了法律上的规范。同时,商务部开展了全国生猪屠宰专项检查,这一检查在此后的几年中反复进行。2004年成为中国食品安全和农产品质量安全转向全面协调、规范化的重要一年。

2005年的中央一号文件将农产品质量安全体系作为加强农业发展的综合配套“七大体系”之一,进一步要求加强农产品质量安全工作,实施农产品认证认可,禁止生产、销售和使用高毒、高残留农药,加快农产品质量安全立法。2005年,中国发生了禽流感,动物重大疫病引起了全社会的高度关注。国务院为此专门颁布了《重大动物疫情应急条例》,为动物疫病的应急提供了法律依据。同时,《国务院办公厅关于扶持家禽业发展的若干意见》在规定对家禽免疫和疫区扑杀补贴的同时,强调维护正常的市场流通秩序,正确引导消费。2006年一号文件再次提出“进一步提高农产品质量安全水平”。

2006年4月,《中华人民共和国农产品质量安全法》通过,该法律对农产品质量的安全标准、监督检查、法律责任等做出了法律上的界定,为保障农产品质量安全提供了法律依据。同年,国务院办公厅发出《2006年全国食品安全专项整治行动方案》,首次提出突出抓好农村食品安全。2006年农业部《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划(2006—2010年)》关于食品安全的目标是:农业标准化生产能力显著提升,农产品质量安全管理体系基本健全,良好农业规范(GAP)得到有效推行,基本实现食用农产品无公害生产。为此,国家决定完善农业质量标准体系,强化农产品质量安全管理。与此同时,以“2006年全国食品安全专项整治行动”为核心,农业部、商务部等部门开展了农产品质量安全专项执法行动、水产品质量安全专项执法行动、生猪屠宰加工业专项整治工作等针对食品安全的专项整治行动。2006年11月,《农业部关于加强农产品质量安全监管能力建设的意见》提出了加强农产品质量安全监管的主要任务。此外,农业部办公厅还发布了《关于兽药产品流通有关问题的通知》。2006年成为中国农产品质量安全规范付诸实施的重要年份。

2007年的一号文件对食品安全又提出了具体要求,一是发展健康养殖业,二是加强农产品质量安全监管和市场服务。2007年2月,《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》提出加强畜产品质量安全生产监管。这一年的《国家食品药品安全“十一五”规划》也提出了食品安全建设的具体目标。2007年7月31日,国务院召开全国“菜篮子”工作电视电话会议。紧接着,农业部发布落实这次会议精神的通知,强调认真实施《农产品质量安全法》,着力加强生猪等“菜篮子”产品质量安全监管。农业部在2007年再度开展了“农产品质量安全专项整治行动”,突出抓好源头治理、标准化生产、追溯跟踪,进一步开展技术指导和培训。商务部也针对乡镇生猪进点屠宰管理发布了紧急通知。

2008年中央一号文件提出,加强农业标准化和农产品质量安全工作。2月,农业部发布了《关于加强饲料和畜产品质量安全监管工作的通知》,将饲料和畜产品质量安全监管工作重点放在以下方面:(1)严格行政许可;(2)开展质量安全监测;(3)加强日常监管;(4)强化违法违规企业查处,推动畜牧饲料执法队伍建设;(5)加强培训指导,强化企业质量安全第一责任人意识。同年的十一届人大《政府工作报告》进一步强调了加强农产品质量安全体系建设,搞好动物疫病和植物病虫害防控。

这一时期与食品安全相关的政策如表9—13所示。

表9—13　1998年至今与食品安全相关的流通体制改革政策汇总

续前表

续前表

(五)农业生产资料流通向市场化迈进

1.农资流通的市场化

这一阶段,中国的农产品生产逐渐开始剩余,而且城市也出现了通货紧缩, 1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出,要改革农业生产资料流通体制,积极开拓农村市场。

1998年11月,国务院发布《国务院关于深化化肥流通体制改革的通知》,取消国产化肥指令性生产计划和统配收购计划,由企业自主进行购销活动,国家做好总量平衡和宏观调控。同年年底,国家计委发出了《国家计委关于进一步改革化肥有关问题的通知》,提出建立政府指导下主要由市场形成化肥价格的机制。1999年,农业部颁布了《农药管理条例实施办法》,为农药的生产、经营等提供了法律规范,该办法于2001年修订。2006年,种子这一重要农业生产资料开始完全市场化,种子生产经营机构开始从农业行政主管部门剥离出去,实现人、财、物的彻底分开。种子公司开始了政企分开和产权改革。

2004年中央一号文件提出,加强农业生产资料市场管理,有关部门要保证货源充足、价格基本稳定。2004年春,国家发展和改革委员会对化肥企业生产用电价格继续实行优惠政策,并且会同铁道部落实农用化肥铁路运价优惠政策,降低流通费用。这一年,发改委与财政部开始着手建立化肥淡季商业储备制度。7月,发改委会同铁道部、财政部、交通部提出:加强化肥运输协调工作;适当调整化肥价格监管措施;继续开展化肥价格检查,严肃查处价格违法行为。11月,发改委又与财政部、农业部、商务部、税务总局联合发出《关于做好化肥生产供应工作加强价格监管的通知》,继续改善化肥流通秩序。

2005年中央一号文件提出,搞好农业生产资料供应和市场管理,继续实行化肥出厂限价政策,通过税收等手段合理调节化肥进出口,控制农资价格过快上涨,同时,重视发挥供销合作社在生产资料供应等方面的作用。2005年伊始,国家发展和改革委员会、财政部制定了《化肥淡季商业储备管理办法》,对化肥淡储做了制度性规定。11月,管理办法又得到了进一步补充。

2006年一号文件再次强调,加强农业生产资料价格调控。但是,由于国际原材料价格快速上涨,农资价格上涨过快的势头很难得以遏制。到了2007年,农资流通体制改革发生了又一重大变化,农资补贴也开始进入生产领域。2007年中央一号文件提出,在“三补贴”的基础上,加大农业生产资料综合补贴力度。2008年的一号文件又重申加大这一补贴的力度。与此同时,国家发改委强调确保化肥和柴油供应。紧接着,发改委又联合财政部、铁道部等发布《关于做好2007年化肥生产供应和价格稳定工作的通知》。2008年,国家发展和改革委员会、财政部、农业部等再度联合发文,要求各级各部门落实扶持化肥生产流通的优惠政策,保障化肥运输;严格控制化肥出口;稳定化肥价格;加强化肥价格、质量和市场监管。“遏制生产资料,尤其是农业生产资料价格过快上涨”被写入2008年的《政府工作报告》。

2.农资流通监管与“农资打假”

1999年8月,国务院办公厅转发了农业部《关于当前调整农业生产结构若干意见》,宣布加大农产品质量和农业生产资料质量、计量的执法力度,严厉打击制售假冒伪劣种子、种苗、种畜和其他农业生产资料的行为。农业生产资料的流通开始进入了提高农资质量,加强农资流通监管的新阶段。

2004年、2005年连续两年的中央一号文件都提出,严厉打击制售假冒伪劣农资等坑农伤农行为。2004年2月,农业部会同其他五部委开始部署2004年农资打假工作,组织实施“2004年全国农资打假护农专项治理行动”,还提出了加快农资信用体系建设步伐。3月,农业部进一步对农资打假工作进行部署,迅速开展市场整顿工作。农业部还发出通知,进一步加强农药管理工作,加大农药市场监管力度。2004年9月,国家质量监督检验检疫总局、农业部、国家工商行政管理总局、中华全国供销合作总社发出通知,要求进一步深入开展化肥专项集中整治活动。2005年、2006年,农业部再度开展农资打假工作。

2008年中央一号文件宣布启动实施“放心农资下乡进村”示范工程,强化农业投入品监管。紧接着,发改委会同农业部、财政部发出通知,加强对2008年春耕化肥生产供应的质量监管。

3.农资连锁经营

中国加入世贸组织之后,农业发展进入新阶段,出现了一些新问题:农资零售网点以个体经营为主,数量众多,不利于控制农资进销渠道,质量难以保证;农资市场主体规模小、经营分散,相互缺乏合作与联合,市场竞争力弱;入世后,农资市场面临国际市场的冲击等。2003年3月,《农业部关于发展农产品和农资连锁经营的意见》提出积极引导、大力发展农产品和农资连锁经营。到目前为止,农资连锁经营已经取得了一定的成效。2006年中央一号文件要求积极发展农业生产资料连锁经营,建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。现在,农资连锁经营已经初见成效,很多地区农资连锁经营覆盖面逐年扩大,农资连锁经营与“放心农资下乡进村”相呼应,“放心农资店”建设开始起步。

这一时期与农业生产资料相关的流通体制改革政策如表9—14所示。

表9—14　1998年至今与农业生产资料相关的流通体制改革政策汇总

续前表

三、政策效果评价

(一)市场机制开始成为农产品流通的主要机制

1998年开始的新一轮农产品流通体制改革是在社会主义市场经济体制下对农产品流通市场化的具体改革。这一阶段最大的成就是,基本上放开了大多数农产品的购销和价格。粮食、棉花、农资,连同早已放开的蔬菜、肉蛋、水产等,基本上都实现了市场形成价格、买卖双方决定供求的局面,市场机制已经深入农产品流通。批发市场蓬勃发展,截至2007年,全国农产品批发市场已超过4 000家,交易额超过一亿元的市场达到599家。到2002年,中国农产品批发市场总数已达4 150个,农产品中蔬菜和果品经过批发市场的比例已经超过60%,全国农产品批发市场的交易额达3 461亿元。⁽¹⁹⁾而且,部分有条件的地方开始了批发市场的升级改造,甚至“农改超”。国有流通主体向现代企业转化:粮食企业基本已经实现政企分开,而且由过去对粮食企业实施财政补贴,变为对种粮农民实施直接补贴,国有粮食购销企业历史负担逐步得到解决;棉花企业逐步实现了政企分开,通过棉花良种对生产者实现了直接补贴;农资企业的政企分开正在进行当中。

(二)农产品流通制度法制化

农产品流通方面颁布的各种法规使得这一领域在市场化背景下有法可依。粮食购销方面曾经先后颁布过《粮食收购条例》、《粮食购销违法行为处罚办法》、《中央储备粮管理条例》等法规,并且这些法规顺应市场化的要求进行了修订和废除;为了保障棉花流通的市场秩序,国务院先后颁布并修订了《棉花质量监督管理条例》、《棉花收购加工与市场管理暂行办法》等法规;副食品流通和食品安全方面颁布的法律法规更多、更加规范,《水产品卫生管理办法》、《兽药管理条例》、《重大动物疫情应急条例》等是相关领域的规范,而《食品卫生法》、《农产品质量安全法》等法律则成为保障食品安全和农产品质量安全的根本性制度规范。

(三)国家对农产品的宏观调控能力增强

随着农产品供给开始出现基本平衡、丰年有余的局面,新一轮农产品价格上涨又影响到了居民的生活,国家配合流通体制改革的储备制度也开始建立起来。国家加强了粮食的储备管理,并且为粮食储备制定了制度规范;成立了中国储备棉管理总公司,对棉花储备进行垂直化管理,并且不断完善储备制度;进一步对猪肉等农产品也建立了中央和地方储备,稳定其价格和供应;对化肥这一农资也建立了淡季储备制度,以稳定这些农业生产资料的供应和价格。

(四)政策对民生的关注增强

首先,补贴的指向开始由流通企业转变为农民,并鼓励农民通过各种形式直接参与流通。直接补贴和最低收购价政策有效调动了农民的生产积极性,粮食连续四年增产,2007年产量达到50 150万吨。随着农资涨价,政府开始扩大直接补贴的范围,探索新的补贴思路。其次,在农产品价格的上涨引发全社会关注的背景下,为了保障居民的生活水平,国家不断出台新规定,促进农产品流通费用的降低,从而通过市场的手段降低农产品价格。进一步,政府对食品安全的制度建设逐步加强,其指向都是保障居民的身体健康。