中国农村改革:2000-2008年大力推进阶段分析

第3节　2000—2008年:大力推进阶段

一、政策出台背景

新世纪以来,破解“三农”问题已成了国家政策的重中之重,工业开始反哺农业,农业在国民经济中的地位有所提高;农村环境通过新乡村建设运动正在改善,而农民增收、提高农业生产力、发展现代农业再次成为焦点问题,亟待解决。

以加入WTO为标志,中国农民要面对来自国际市场的新挑战,而原有的保护价收购政策的取消使农民被真正推向了市场,与此同步,政府也积极提升农业的市场竞争力。不同的是,中央政府的思路发生了转变,将使原来分散经营的农民组织起来共同进入市场的任务交给了农民自身,而新型农民合作就是实现此目标的至关重要的方式。

然而,一直以来,中国没有对合作经济组织进行立法,使得合作经济组织无法可依,无章可循。农民合作经济组织主体地位不明,发展由此受到一些限制。例如,以现有的身份,农民合作经济组织很难从正规金融部门融资。农业以外相关部门的政策环境没有因之改变,也造成农业发展方面的服务缺失。农业的高风险使得盈利性的金融部门不愿意为其提供贷款,农民合作经济组织只能获得部分政府提供的政策性支持资金,而融资是农民合作经济组织运营中的一个很大的问题,迫切需要金融行业相关制度的跟进。另外,由于缺乏相应立法,新型农民合作经济组织的发展较普遍地面临外力不适当介入的问题,有些主体以干涉代替支持。

但是,发展新型农民合作经济组织的大思路是清晰的,在中央的支持态度变得明确时,各主体也普遍达成共识,为农民自发合作构建了良好的政策环境。尤其是进入新世纪后,中国农民合作经济组织的发展在实践和理论上均已取得一些实质性的进展,这使得相关立法工作有了较成熟的基础。2004—2006连续三年的中央一号文件都明确提出要加快立法进程。经过三年的广泛调研、论证、起草和审议修改工作,十届全国人大常委会第二十四次会议于2006年10月31日通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》,它明确了农民专业合作社的市场主体地位,对农民专业合作社的组织和行为进行了适当的规范。该文件的出台有利于农民依法设立合作社,规范合作组织内部管理制度,对于提高组织化程度、推动农业的产业化经营、增强农民专业合作社及其成员抵御风险和参与市场竞争的能力、保护他们的合法权益、丰富中国市场主体的类型等有着积极影响和推动作用。

总体看来,新世纪以来,发动农民自身构建新型合作经济组织成了各界关于解决农民进入市场问题的普遍共识,新型农民合作经济组织的制度环境也正在向着逐渐完善的方向发展。

二、相关政策及其主要内容

进入21世纪之后,“三农”问题受到政府和各界的重视,因此在这个阶段,关于合作经济组织的政策法规要显著地多于前两个时期,另外,这些政策法规中所规定的政策也更加具体化,这些都表明了中国在这个时期大力推进农民合作经济组织的建设和发展。

(一)大力支持发展

如表8—5所示,从宏观层面上来看,这个阶段国家在很多政策文件中都提到要鼓励支持发展合作经济组织。

表8—5　近年来中共中央、国务院关于合作经济组织的各项政策

续前表

从2004年到2008年,每年的一号文件中都提到要支持合作经济组织的发展,其中,《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提到要积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步指出要积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织,加快立法进程,加大扶持力度,建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。一号文件一方面强调了合作经济组织的发展建设,同时也指出了下一步的工作重点。此外,在国家的多个发展规划中都提到了合作经济组织的发展,例如,《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划(2006—2010年)》强调:提升农民自我发展能力,大力发展农民专业合作经济组织,提高农村基层民主水平,加强农民教育培训,着力培育新型农民。合作经济组织不仅是一种经济的联合体,而且是农民全面发展的一个载体。

(二)开展部门推进

在这一时期,相关部门也出台了很多具体的政策文件,采取各项措施推进农民合作经济组织的发展,如表8—6所示。

表8—6　近年来各部委关于合作经济组织的相关文件

续前表

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在这一阶段,国家各部门推动合作经济组织发展的力度非常大。这首先体现在相关政策文件的数量上,如表8—6所示,18个文件都提到了合作经济组织的发展。其次,这些文件的出台者包括多个部委,其中农业部和财政部的文件居多,科技部、中华全国供销合作总社、中国科协也在一些文件中提到了合作经济组织的发展。

各部门从各自的职责出发,有所侧重地推动合作经济组织的发展。从2004年开始,农业部一直在进行农民专业合作组织示范项目指导工作,《农业部关于切实做好农业部2004年农民专业合作组织示范项目指导工作的通知》提到:通过以下方面主动扎实做好示范项目指导工作:(1)做好业务培训和政策咨询服务。(2)修改完善项目实施方案。(3)加强监督检查。(4)制定效益测算指标。(5)完善组织运行机制。2005年《农业部关于支持和促进农民专业合作组织发展的意见》进一步指出:通过以下几个方面促进农民专业合作组织的发展:推动落实各项政策。抓好典型示范引导。农业项目积极支持。构建良好服务平台。加强规范化建设。这些具体规定明确了未来工作的方向。

财政部主要在合作经济组织的资金支持方面出台了一些政策。例如,《财政部办公厅关于做好2004年中央财政支持农民专业合作组织工作的通知》指出,中央财政资金支持的范围包括:(1)对社员开展专业技术、管理培训和提供信息服务;(2)组织标准化生产;(3)农产品粗加工、整理、储存和保鲜以及为此而利用银行贷款的适当贴息;(4)开展品牌培育和营销、推介服务活动;(5)雇请专家、技术人员提供管理和技术服务;(6)引进新品种和推广新技术等。

(三)界定发展形式

在前两个时期,对于何为“农民专业合作社”没有准确界定,所以对于合作经济组织的发展形式虽然有着多种探索,但是难以形成清晰有力的判断。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定:农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。虽然这仍是一个比较宽泛的概念,但是以它为标准可以区分出哪些属于合作经济组织的范畴,并且《中华人民共和国农民专业合作社法》对于合作经济组织的发展形式也进行了界定:农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

另外,在这个时期,有关文件还对特定形式的合作经济组织有所强调。

关于农产品行业协会,《中华全国供销合作总社关于加快农产品行业协会发展的意见》指出,要突出抓好以下几项工作:一是逐步理顺原有农产品行业协会的管理体制。二是加强协会内部建设。三是逐步完善行业协会的职能。四是积极发展新的农产品行业协会。五是积极探索建立农产品行业协会联合会。

关于农业技术协会,《中国科协关于进一步加强农村科普工作的意见》指出:农技协是农村基层重要的科普组织和科普工作平台,是农民专业合作经济组织的重要形式之一。要坚持农技协“民办、民管、民受益”的原则,联合相关部门和社会有关方面,扶持农技协做大做强,指导农技协发挥好科普示范作用。

(四)建立发展规范

从合作经济组织产生之初至今,相关部门一直对其的规范发展比较重视,进入21世纪后,不少政策文件都提到了建立标准和规范发展的问题。例如,《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》指出:加快制定有关法律法规,引导农民在自愿的基础上,按照“民办、民管、民受益”的原则,发展各种新型的农民专业合作组织。在这一思想的指导下,关于规范合作经济组织发展的各项法规逐步建立起来。

如表8—7所示,进入21世纪之后,规范合作经济组织发展的政策法规体系的主体已经基本确立起来了。

表8—7　近年来规范合作经济组织发展的各项法规

(www.chuimin.cn)

续前表

《中华人民共和国农民专业合作社法》是中国农村合作经济组织发展的一项综合性法律,也可以说它是合作经济组织领域的根本大法,它的内容包括:合作社建立程序上的规定,如设立和登记以及合并、分立、解散和清算;合作社的内部管理,例如成员、组织机构、财务管理;关于合作社的扶持政策和法律责任。《中华人民共和国农民专业合作社法》通过以上几个方面的规定,对于农民专业合作社的发展进行了全面的规范。

在农民专业合作组织的登记管理方面,2003年的《民政部关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》指出:对农村专业经济协会的登记管理工作应本着与时俱进、求实创新的精神,在不违背《社会团体登记管理条例》基本精神的基础上,可以适当放宽登记条件,简化登记程序。民政部通过部门文件的方式对于合作经济组织的登记范围、业务主管单位和登记管理机关、登记条件和登记程序进行了具体的规定。2007年《农民专业合作社登记管理条例》出台,它是依据《中华人民共和国农民专业合作社法》制定的,其目的是为了确认农民专业合作社的法人资格,规范农民专业合作社登记行为。《农民专业合作社登记管理条例》有6章33条,包括总则、登记事项、设立登记、变更登记和注销登记、法律责任、附则等,它更加详细地规定了合作经济组织登记管理方面的问题,同时将其上升到了法律法规的高度,更具有约束力。

《农民专业合作社示范章程》由总则、成员、组织机构、财务管理以及合并、分立、解散和清算这几个方面的规定构成。它对于合作经济组织的内部管理具有很强的指导性,因为农民自发地组织起来建立合作社时,可能并没有能力独自起草一个全面和规范的章程,而《农民专业合作社示范章程》作为一个蓝本,将绝大多数的规定列示了出来,农民只要根据本合作社的具体情况,把基本信息填列清楚,就能够形成一个较规范的合作社章程。

农村财务会计管理制度一直是社会关注的焦点。《农民专业合作社法》发布后,中央高度重视相关配套措施的建立和落实,2007年中央一号文件指出,各地要加快制定推动农民专业合作社发展的实施细则,有关部门要抓紧出台具体登记办法、财务会计制度和配套支持措施。财政部发布的《农民专业合作社财务会计制度(试行)》规定:各个合作社都将设置和使用会计科目,登记会计账簿,编制会计报表,并对合作社财务会计的管理和监督也做了相应规定。此法紧密结合了农民专业合作社的特点,科学规范、简单易行,这意味着农民专业合作经济组织的发展有了规范的财会制度保障。

这些规范性的法律法规是在总结中国合作经济组织过去近30年发展经验的基础上产生的,对于中国合作经济组织未来的发展有着非常重要的意义。首先,这些法律法规标志着合作经济组织相关标准的逐步建立,合作经济组织的发展不再像以前一样缺乏统一规范;其次,这些法律法规对于合作经济组织的规范使得中国的合作经济组织逐步与世界其他国家接轨,这将大大提高中国合作经济组织的竞争能力,有力地促进了合作经济组织对于农村发展的推动作用。

三、政策效果评价

进入21世纪后,农民专业合作经济组织进一步发展,其服务的内容和形式不断创新和完善,在农业社会化服务体系中的作用日益突出,社会效益日益明显,各级政府对涌现出的农民专业合作经济组织的认识不再停留在传统的合作运动思路上,已经能够积极地看待农民自发组织起来的这种形式,并进行实质上的引导和扶持,政府对发展新型合作经济终于进入实质性的制度建设阶段。

(一)以立法形式对农民专业合作经济组织进行指导和扶持,使其以崭新的面貌参与社会各项事务

在农民自发合作的起步阶段,如果过早地制定法规,则会没有实践作为依据,容易使得法规的制定脱离本国实际,反而会阻碍合作进程的健康发展。中国农民合作组织此前只是在宽泛的合作框架内自发发展,有些合作形式已经突破了基本的合作原则和理论,是在中国独特的制度环境土壤上成长出来的试验结果。等到合作组织发展到较成熟的阶段时,如果没有法规对其提供良好的制度环境进行规范和利益保护,又会阻碍合作组织的发展。而此时,各级政府也已经在这个实践过程中观察总结了不少经验,因此制定符合国情的法规,就变得非常必要并且可行。

浙江省是农业部确定的农民专业合作经济组织建设试点省,省内农民专业合作经济组织的发展规模和规范程度都在中国各省市中处于领先地位。2004年11月11日,浙江省人大通过了《浙江省农民专业合作社条例》,是中国首部关于农民专业合作社的地方性法规,指导思想上体现“边发展,边引导,边规范”的原则,具有在国内率先尝试的性质;内容简洁,既考虑立法太细,会限制实践中的首创精神,又考虑如果规定太少,起不到实质推动作用;具体规定的设计上有些独创,坚持“国际惯例和中国特色相结合”的原则,谋求最佳结合。⁽¹⁰⁾

《中华人民共和国农民专业合作社法》是农业领域的基本法律之一,其通过具有十分重大的意义。我们主要从以下两个方面讨论《合作社法》的核心内容。

1.调整主体和法人资格

《合作社法》第二条对调整对象和调整范围做了明确的界定:农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。这里,关键要理解三个问题:

(1)《合作社法》所界定的农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上发展起来的新型的农民合作组织,不影响、更不动摇家庭承包经营这一基本制度。

当前,很多农民,尤其是年龄在50岁以上的农民,由于受到20世纪50年代合作化运动的影响,一听到“合作社”,就想到要把土地和主要生产资料集中起来,就想到“归大堆”,甚至一些基层干部也有这样的理解。据了解,《合作社法》出台后,一些地方实际上已经在准备这样做了。因此,一定要明确,发展合作社事业是在农村家庭承包经营制度下的亚制度变迁,这一亚制度的核心内涵就是“生产在家,服务在社”。当然,这里所说的服务也只是主要环节的服务,比如养猪业合作社主要在饲料购买、防疫、销售等环节为社员服务,有的在标准化饲养上也有统一的规定,其他环节则是社员自己的事,合作社不作干预。

(2)对“同类”农产品生产经营或服务的规定,是为了体现专业的特性。

如前所述,合作社是为社员提供某些环节的服务的,究竟在哪些环节提供服务,当然要基于社员的共同需求。实践证明,在同一区域内,同一农产品生产者的大量存在,是产生共同需求,从而也是合作社发展的必要条件。而中国已经实行了近20年的农业产业化政策实际上为合作社的发展奠定了坚实的基础。专业合作社的出现,能够有效解决以家庭承包为基础的分散经营和大市场对接的问题。此外,必须明确的是,《合作社法》促进和规范的是专业合作社,并不反对或排斥某些地区在条件成熟时发展的综合性合作社,二者并不矛盾。

(3)确立了合作社的法人资格。

《合作社法》第四条规定:农民专业合作社依照本法登记,取得法人资格。法人地位的确定,明确了农民专业合作社的市场主体地位,完善了中国关于市场主体的法律制度,使《合作社法》成为继公司法、合伙企业法、个人独资企业法之后,又一部维护市场主体的法律。那么,在中国《民法通则》规定的四种法人类型,即机关法人、事业法人、社团法人和企业法人中,农民专业合作社属于哪种类型?

当前,世界上150多个国家都制定了专门的合作社方面的法律,大体上可以分为三种类型:一是设立专门的合作社法人。如德国的有关法律规定:“通过注册,合作社作为法人独自拥有其权利和义务。它可以购买财产,可以在法院起诉和受控”,“合作社作为商人在商法典中意义相同”⁽¹¹⁾。伊朗的宪法将社会组织规定为公法人、合作社法人和私法人三种类型。二是把合作社视为公司法人的一种。如美国虽然没有统一的合作社法,但部分州制定了专门的合作社法,形成了完善的合作社法律体系。美国农民合作社的合法地位在1914年国会通过《克雷顿补充法案》后才得以确立。美国人认为,合作社是用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业。⁽¹²⁾法国在1972年制定的第72—516号法令第三条规定:“农业合作社和农业合作社联盟是区别于民用公司和商业公司的专门一类公司,享有法人资格并享受充分的权力。”三是把合作社统一界定为法人。如日本、韩国、越南、泰国、菲律宾等,也有的国家没有明确合作社的法人地位。越南在1996年制定的《合作社法》就规定合作社为“自治经济实体”⁽¹³⁾,但从实施情况看,实际上属于第二种类型。

中国的《合作社法》确立了合作社的法人地位,但没有明确界定合作社为哪种法人。笔者理解,在中国《民法通则》规定的四种法人类型中,合作社不应该属于任何一种类型,但《合作社法》又无法突破《民法通则》的框架,设立“合作社法人”,故仅界定为“法人”,我们期待着《民法通则》修改时能够解决这个问题。当然,在实践中,我们可以把合作社作为合作社法人或者特殊的企业法人对待。

2.核心制度设计

(1)成员资格。

在农业产业化发展过程中,社会各方面的力量都积极参与专业合作社的发展,出现了多种类型的合作社。但为了保证农民真正成为合作社的主人,能够有效地表达自己的意愿,《合作社法》在第十四条进行了“鼓励性的”限制,即具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体,能够利用农民专业合作社提供的服务,承认并遵守农民专业合作社章程,履行章程规定的入社手续的,可以成为农民专业合作社的成员。但是,具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。这实际上强调了两点:其一,各种企业、事业单位或者社会团体可以参加,但不可以牵头或领办合作社;其二,具有管理公共事务职能的单位,如农业技术推广机构等,其职能就是为农民服务,因此“不得加入农民专业合作社”。这就对当前的一些做法进行了限制。更为重要的是,《合作社法》还在第十五条规定了农民成员以及企业、事业单位和社会团体成员的比例,即:农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的,可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过20人的,企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。这就从制度上降低了企业、事业单位和社会团体控制农民专业合作社的可能性。

(2)决策制度。

自合作社诞生以来,民主决策就是其代表性制度。该法充分吸收了合作社160多年的发展经验,规定:农民专业合作社成员大会选举和表决,实行一人一票制,成员各享有一票的基本表决权。同时考虑到北美国家的“新一代”合作社的出现和对资金给予更大权利的发展趋势,以及在中国农村资金是最缺乏生产要素的现实,《合作社法》又对出资较大或在其他方面对合作社贡献较大的社员的权利给予了一定程度的保障,即:出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数,不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数,应当在每次成员大会召开时告知出席会议的成员。

(3)分配制度。

合作社是一种特殊的、半公益性质的组织,它通过对外经济活动中的盈利来实现对内部社员的服务,并且这种服务是按照成本提供的。因此,严格地讲,合作社是不存在利润的,如果在财政年度出现了盈余,那一定是多收了社员的费用或少付了社员应得收益的结果,应该在弥补交易成本后全额退给社员。国内外的一些合作社限制资金的分红利率(如有的合作社规定资金分红利率不高于同期存款利率等)就是基于这一考虑。但也应该看到,在日趋激烈的市场环境下,盈利不仅仅是合作社社员接受服务或提供产品的数量贡献,在很大程度上还是资金和合作社领导人智慧(人力资本)的贡献。为此,《合作社法》规定,合作社的可分配盈余首先按成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的60%,剩余部分以成员账户中记载的出资额和公积金份额,以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额,按比例分配给本社成员。当然,两大部分在盈余分配中如何具体体现要按照章程规定或者经成员大会决议确定。

(二)中央和地方政府不断出台相关政策性文件,为《合作社法》的贯彻实施及农民专业合作经济组织的健康发展提供有利的政策环境

在《合作社法》出台前后,中央政府通过政策性文件对发展农民合作经济组织进行指导。2004年、2005年、2006年和2007年连续四年的中央一号文件,都是以农业问题为中心,其中都表现了对各类农民合作经济组织发展的重视。各相关部门、各级地方政府也相应出台了许多政策性文件来贯彻中央精神。例如,民政部于2003年10月印发了《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》;农业部、全国供销合作总社印发了《农民专业合作社示范章程》,认定了一批农民专业合作社的试点单位或示范组织。

各级地方政府根据中央精神自主摸索、试验,也出台了相关文件,推动农民合作经济组织的发展。到2005年,全国已有27个省(区、市)先后出台了扶持农民专业合作组织发展的政策意见⁽¹⁴⁾,为制定推动合作经济组织发展的具体措施提供了良好的制度基础。截至2007年底,全国比较规范的农民专业合作经济组织已超过15万个,2006年加入农民专业合作经济组织的成员总数已达到3 870多万人,是2002年的7.2倍,其中农户成员3 480万人,占全国农户总数的13.8%,比2002年提高了11个百分点。从产业分布看,种植业占49%,畜牧水产养殖业占27.7%,农机及其他各类专业合作经济组织占23.3%。⁽¹⁵⁾可见,在良好的政策环境下,中国农民专业合作经济组织在规模和结构上都取得了健康稳定的发展。

(三)制定具体扶持措施,改善农民专业合作经济组织的外部市场环境,为加强农民专业合作经济组织建设提供有力保障,大大地提升了其市场竞争力

在积极发展新型合作经济的政策指导下,中央和地方政府制定了具体的扶持合作经济组织发展的措施,探索新型合作经济发展中所遇到的问题的解决途径。例如,据有关资料显示,按照农业部《关于下达2007年农民专业合作组织示范项目资金的通知》要求,2007年农民专业合作组织示范项目专项资金2 500万元,扶持农民专业合作组织示范点100个。2007年,农民专业合作组织示范项目的实施,取得了良好的效果:(1)增强经营服务功能,提高了可持续发展能力。项目资金用于引进新品种、新技术,购置加工、储藏、运销设施、设备,建立信息网络等,增强了合作组织的综合服务能力和可持续发展能力。(2)强化品牌和精品意识,提高了市场开拓能力,增强了合作组织的经营服务功能,提升了农产品质量安全水平,提高了农民组织化程度,推动了农民专业合作社快速发展。(3)培育主导和特色产业,提升了农业产业化经营水平,带动了主导产业和特色产业的发展。⁽¹⁶⁾

此外,一些地方性的具体扶持措施在实践中对促进农民专业合作经济组织的发展也产生了很好的效果。广西壮族自治区在2003年出台文件,降低了合作经济组织注册登记标准,特别是注册资金标准,为农民专业合作经济组织取得合法身份、参与市场竞争降低了门槛。具体推动措施还有:制定《农民专业合作社示范章程》进行规范、树立试点样板进行带动、财政拨款加强扶持、表彰奖励先进合作经济组织等。⁽¹⁷⁾浙江省⁽¹⁸⁾、广西玉林市⁽¹⁹⁾出台的政策中都明确规定了对农民专业合作组织的税收减免范围,具有很好的操作性。