中国农村改革：1990-1999快速发展机理分析

第2节　1990—1999年:快速发展阶段

一、政策出台背景

20世纪90年代初,中国国内制度环境发生重大变化,给农民原有的生产经营方式带来不少新问题。原有的合作组织形式面对制度环境的变化和新问题,也进行了重大调整。

(一)变革与新问题

整体看来,农产品市场流通方面的改革,是这一时期最大的制度背景变化。国家进一步放松对流通领域的垄断经营,刺激了流通领域各个主体的积极性,这是20世纪90年代初中国农业快速增长的重要原因。1989—1997年,农业年平均增长率达7%以上,农民也实现有波折的增收。⁽⁷⁾然而,流通领域的变革,带来了一系列新变化,改变了农民所处的环境。

在农产品生产方面,农民面对“怎么种”的问题。随着国民经济的发展,市场消费主体的质量要求进一步提高,“无公害”、“绿色”、“有机”等消费概念兴起,消费结构也发生着变化。普通农产品供过于求,利润薄弱。加之生产资料的投入方面,分散的农民没有讨价能力,以至于出现农民卖粮所得难抵生产投入的现象。因此,生产技术革新、优良品种的引进在农业生产中变得尤为重要。

在农产品经营上,农民面临“怎么卖”的问题。初级农产品的销售利润薄弱,这是个共识,然而,分散的农民没有能力进入市场,眼看着更大的利润在销售、加工阶段流失。

在观念意识上,农民也发生了变化。农业在这个阶段虽然也增长迅速,但相对于其他产业,还是拉开了距离。随着改革的进一步深化,农民已经不能满足于改革初的温饱水平,急需走上致富之路。1985—1988年农业增长的停滞,以及20世纪90年代面临的新困难,使得单纯依靠“分”的制度的农民与其他主体开始思考未来的走向。走在农业发展前端的农民、地方政府和学界,开始寻求在流通、加工领域进行合作,以弥补流通领域放开后原有服务功能的缺失。

(二)解决方法的探索

农村发展落后,农民增收困难,城乡差距拉大,社会矛盾突出,这些问题已经严重影响了国家的整体发展,尤其是1998年以后,农业增长又一次放缓,使得这些问题的解决迫在眉睫。中央政府在此阶段出台了不少措施,探寻问题的解决途径。然而,此阶段实施的各种解决途径都不是很理想,视野没有集中于以生产农产品为主的那些农民。

农业产业化经营成为带动农民致富的重要途径,最初的“龙头企业+农户”模式一度非常成功,国家也对龙头企业进行了大力支持,试图通过扶持龙头企业带动农民增收。然而,企业和农户是各自独立的利益主体,企业是追求利润的主体,不能代替提供服务为主的合作组织的功能,国家通过扶持龙头企业而达到带动农民增收的目的就不能很好地实现。于是,农民合作组织进入了农民与企业的中介环节,一方面将农民组织起来增加谈判能力、保护农民利益;一方面产生约束机制,降低与企业之间的交易成本。合作组织是属于农民自己的组织,政府对其作用逐步重视,开始将原来支持龙头企业的资源转而直接支持专业合作经济组织的发展。

此阶段大多数新型农民专业合作经济组织的功能简单,组织内部治理结构不完善,范围上也集中分布于少数农业发达地区。但是,在农产品商品率较高、农业剩余较多、产业集中度较高的地区,如山东、四川、浙江、陕西等省份,在农业规模经济比较显著、专业化程度较高、资产专用性较高的领域里,农民合作组织发展势头良好。⁽⁸⁾此外,农民合作组织也积极地进行着创新,不仅仅停留在功能较简单、组织松散的专业协会形式上,也开始形成组织形式规范紧密的经济实体,涉足流通、加工领域,自主经营,进行开创品牌等商业化操作。虽然拥有实体且不受外力干涉的合作组织只是少数,但其发展模式已经起到了很好的示范作用。走在全国农业平均发展水平前面的那些农民、地方政府官员和学者们,都已经强烈地意识到农民自我合作进入市场是破解中国农业方面难题的正确途径,而中央政府此时也开始把这种思路纳入视野,在政策文件上开始推动其发展,允许各地方政府进行试验、探索。

二、相关政策及其主要内容

进入20世纪90年代之后,农民专业合作经济组织的发展步入了一个快速发展的时期。经过了近十年的发展,农民专业合作经济组织在中国的广大农村已经有了一定的基础,这一时期的政策法规,就是在这样的积淀之上逐步调整和丰富的,主要内容如表8—2所示。

表8—2　1990—1999年关于农民合作经济组织的主要政策

续前表

(一)鼓励多方支持

在宏观层面对合作经济组织的鼓励和支持,体现在多个政策文件中。例如,《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》强调:发展多种形式的联合与合作。农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织,多数是以农民的劳动联合和资本联合为主的集体经济,有利于引导农民进入市场,完善农业社会化服务体系,要积极鼓励和大力支持。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:供销合作社、信用合作社要继续深化改革,更好地为农业、农民服务。农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体,是改革中的新事物,要积极扶持,正确引导,逐步完善。以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济,更应鼓励发展。同时,对相关政府部门如何开展支持性工作,也有了一些规定。例如,《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》提出:金融部门在增加农业信贷投入的同时,要改进农村信贷管理,调整信贷结构,支持农村多种形式的贸工农一体化经济实体,支持为农业产前、产中、产后服务的互助合作性质的新型经济组织。

(二)引导发展形式

这一时期,对于合作经济组织发展形式的引导体现在相关文件中。《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出:各级供销社都要继续深化改革,真正成为农民的合作经济组织。成立全国供销合作总社,加强供销合作社系统改革的指导,探索向综合性农业服务组织发展的新路子。农村各类民办的专业技术协会(研究会),是农业社会化服务体系的一支新生力量。各级政府要加强指导和扶持,使其在服务过程中,逐步形成技术经济实体,走自我发展、自我服务的道路。《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》进一步指出:深化供销合作社的体制改革。按照1993年中央农村工作会议的有关精神,组织调查研究,提出深化供销社体制改革的总体方案。抓紧组建全国供销合作总社,从政府行政序列中分离出来,使之真正成为农民群众的合作经济组织。扶持民办专业技术协会的健康发展。另外,要发展多种形式的联合与合作。农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织,多数是以农民的劳动联合和资本联合为主的集体经济,有利于引导农民进入市场,完善农业社会化服务体系,要积极鼓励和大力支持。(www.chuimin.cn)

(三)强调规范管理

在20世纪80年代初步探索的基础上,90年代相关的政策文件进一步强调了合作经济组织的规范管理,除了比较宏观的规定之外,已经有一些具体的法规出台,这是新世纪以后合作经济组织立法的基础。《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》指出:加强调查研究,总结交流经验,抓紧制定《农民专业协会示范章程》,引导农民专业协会真正成为“民办、民管、民受益”的新型经济组织。供销合作社、信用合作社要加快改革步伐,真正办成农民的合作经济组织。对农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的联合与合作组织,要给予积极引导和支持。有些建立在群众自愿入股基础上的联合与合作组织,实行一人一票的民主管理,在按股分红的同时有一定比例的劳动分红,并留有一定的公共积累,这种做法值得提倡。1996年3月14日财政部发布了《农村合作经济组织财务制度(试行)》,对合作经济组织的资金筹集、流动资产、固定资产及其他资产、对外投资、经营收支、收益及其分配、财务报表和财务档案、民主理财和财会人员八个方面作了详细的规定。

(四)出台税收优惠政策

20世纪90年代,中国出台了一系列针对农业生产的税收优惠政策,这些政策极大地促进了农村合作经济组织的发展。具体法规如表8—3所示。

表8—3　20世纪90年代中国促进农村合作经济组织发展的相关税收优惠政策

续前表

三、政策效果评价

这一阶段的政策文件更加侧重于对农民专业合作经济组织发展形式的引导、组织管理的规范及相关税收上的优惠支持,以此促进农民专业合作经济组织形式的升级、服务功能的拓展及经济实力的增强,推动中国农民专业合作经济组织发展到了一个更高的层次。

(一)促进了农民专业合作经济组织服务内容上的丰富,使其呈现出单一到综合的拓展

20世纪80年代的农民专业合作经济组织主要是农民自发组成的,更多的是进行生产经营的科技引进、消化、吸收、传播、推广,并以专业技术能手为核心帮助会员农户学习技术、交流经验和信息。到了20世纪90年代,随着中国农村改革的进一步深化,农业市场经济的开放,农村经济呈现出新的面貌。国家立足这个基础,对农民专业合作经济组织的发展方向作了正确的引导和规范。面对农村经济新背景、新特点的不断凸显,中国农民专业合作经济组织在国家相关政策的影响和指导下,经过近十年的发展,出现了新的变化,突出的表现为服务内容逐步拓宽,活动内容逐渐从技术合作转向共同购买生产资料、销售农产品乃至资金、生产设施等生产要素的合作。根据中国科协统计,1998年中国共有各类农村专业协会11.56万个,会员农户620余万,占全国农户总数的3.5%;从协会开展的服务项目来看,主要从事技术交流、技术培训、技术指导和技术信息传播的合作组织最多,占总数的53%;此外,提供良种、生产资料、市场信息和产品运销等产前、产中、产后服务的占38%;已经兴办了科研、经济实体,对初级农产品实行储藏运销、深度开发和加工增值的只有9%。从表8—4我们也可以看出农民合作经济组织对农民服务的多元化,中国农民专业合作经济组织服务内容有了较大的丰富。

表8—4　1998年农业部对专业合作组织服务内容的调查

资料来源:1999年中国天津沿海地区农业发展国际研讨会论文集。

(二)加强了对农民专业合作经济组织管理规范的要求,推动农民专业合作经济组织在形式上从松散型到契约型再到实体型发展

20世纪90年代政府对中国农民专业合作经济组织指导、支持的另一特点是对其发展管理规范的强调。20世纪80年代中国农村经济主要以农业生产的原料和初级农产品的经销为主,对技术、资金及组织化程度还没有更高的要求,所以这一时段专业合作组织主要是农户在政府或地方能人的组织下,通过共同运销解决农产品销售问题。其组织形式一般比较松散,这是在生产力水平较低情况下,为了解决农户的卖难问题,引导农民进入市场所采取的模式,发育层次较低。然而,随着生产力水平的提高,合作组织单纯提供购销服务已不能满足农民对组织的要求,于是出现了加工、购销为一体的实体型专业合作组织,同时对组织结构也提出了更高的要求。

在这种情况下,如前所述,中国政府在《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》及《农村合作经济组织财务制度(试行)》等文件中指出,“中国农民专业合作经济组织要加强调查研究,总结交流经验,加快改革步伐,抓紧制定《农民专业协会示范章程》,引导农民专业协会真正成为‘民办、民管、民受益’的新型经济组织”。同时,还对合作经济组织的资金筹集、流动资产、固定资产及其他资产、对外投资、经营收支、收益及其分配、财务报表和财务档案、民主理财和财会人员八个方面作了详细的规定。这些政策的出现,对处于转型中的中国农民专业合作经济组织在组织结构、管理规范上的升级提供了较好的指导、规范。经过20世纪90年代的发展、调整,中国农民专业合作经济组织在组织结构和管理规范上都进入了一个更高层次的发展。从20世纪80年代组织松散的成员间相互交流经验、信息发展到加工、购销为一体的实体型专业合作组织,出现了契约型、出资型等有资产连接的合作组织。

(三)税收优惠政策的出台,促进了农民专业合作经济组织兴建经济实体进行农产品加工增值的积极性,增强了其经济实力

1993年的《增值税暂行条例》、1998年的《财政部、国家税务总局关于免征农村电网维护费增值税问题的通知》及1999年的《财政部、国家税务总局关于粮食企业增值税免征问题的通知》等一系列相关政策文件对相关农产品生产销售、电网维护、粮食征收等过程的相关增值税予以免除;1994年财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》、财税字[1997]49号文件等对农民专业技术协会、专业合作社提供的技术服务或劳务所取得的收入等所得税予以免征;财税字[1994]002号文件和国税函[1998]82号文件又免除了农民专业合作经济组织的相关营业税。

上述一系列政策文件的颁发,给尚处于发展的初级阶段、力量薄弱的农民专业合作经济组织大力支持,扫除了其发展的一些障碍,促进了农民专业合作经济组织对加工、包装、储藏、运输等领域的业务拓展,把农产品的生产、加工、销售有机结合起来,提升了农产品升值空间。对于经济增值部分,国家又实行免税,这就加大了农民专业合作经济组织投入资金、拓展业务、链接市场、参与农业社会化服务体系建设、兴建经济实体进行农产品加工增值的积极性。据相关资料显示,1993年底中国农民专业合作经济组织中,从事加工业的仅占总数的0.81%,而到1998年底,加工类的农民专业合作经济组织在总数中的比重上升到了2.4%。⁽⁹⁾