中国农村金融体系构建：1993-2002年的进展

2023-12-06 百科知识版权反馈

【摘要】：第2节1993—2002年:构建“三位一体”的农村金融体系一、政策出台背景在前一轮改革中,农业银行“两业不分”造成其资金运行机制混乱,不能适应农村经济发展的需要。

第2节　1993—2002年:构建“三位一体”的农村金融体系

一、政策出台背景

在前一轮改革中,农业银行“两业不分”造成其资金运行机制混乱,不能适应农村经济发展的需要。而此时,农业生产力大幅度提高,农产品供给量大大增加,然而收购资金短缺,“打白条”、压级压价和限收拒收现象严重,严重挫伤了农民的生产积极性,也加大了各级财政的负担,从而迫切需要成立专门的政策性金融机构来服务农业。

20世纪90年代初,农业产业结构和农村经济结构的调整,促进了乡镇企业和农村第二、三产业的迅猛发展,非农产业成为农村经济新的增长点。但是,原有农村金融机构的贷款规模和管理方式远不能适应新出现的需求,因此,除农村合作基金会外,乡镇企业基金会、农民储金会等大量农村非正规金融机构应运而生,民间借贷日益活跃,高利贷现象严重,农村金融市场一度陷入混乱。特别是1992年以后,各地逐步兴起“开发热”,搞不切实际的“政绩工程”,使得地方政府纷纷介入农村金融市场,大行高息吸储、行政指令型贷款等,进一步加剧了农村金融市场的混乱局面,市场秩序亟待治理和规范。

宏观经济方面,1988年中国出现了严重的通货膨胀,中共中央提出“治理整顿、深化改革”的方针,国家财政、信贷实行“双紧”,使通货膨胀得到了控制。但1992年邓小平发表南方谈话后,全国上下兴起了新一轮的投资热潮,又导致金融秩序混乱,引发了较为严重的通货膨胀。在此宏观背景下,国家对农村金融机构的管理也更加重视规范和整顿。

二、相关政策及其主要内容

1993年11月14日,中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,建立政策性银行、发展商业银行、组建合作银行“三位一体”的农村金融体系已初步显现。1993年12月,《国务院关于金融体制改革的决定》明确提出,农村金融体制改革的指导思想是建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。具体改革措施有以下五点:

(一)成立中国农业发展银行

1994年4月19日,《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》下发,批准了中国农业发展银行组建方案和章程,并对农发行的性质、任务、资金来源、组织机构、业务范围、经营管理等作了明文规定,试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来。

(二)加快中国农业银行商业化的步伐

中国农业银行将政策性业务划出之后,转变为国有商业银行,按照现代商业银行经营机制运行,贯彻执行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营原则。

(三)进行行社“脱钩”,按合作制原则对农村信用社进行规范

1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出:在农村信用合作社联社的基础上,有步骤地组建农村合作银行,要制定《农村合作银行条例》,并先将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来,办成基层信用社的联合组织。随后,从1994年开始,中国农业银行开始具体着手行社“脱钩”工作。1996年发布的《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出,农村信用社管理体制改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织,改革的步骤是:农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担,然后按合作制原则加以规范。1997年,人民银行重新发布了《农村信用合作社管理规定》,对农村信用社的股权设置、组织机构、业务管理、财务管理等进行规范。

(四)清理整顿农村合作基金会

农村合作基金会自试办以来,对于增加农业投入、缓解农民生产资金短缺发挥了一定的作用。但是,也存在相当一部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款,入股人不参加基金会管理,不承担亏损;基金会将筹集资金用于发放贷款,违反金融法规经营金融业务,隐藏着很大的风险。因此,《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出:要按国家的有关规定对农村合作基金会进行清理整顿,凡农村合作基金会实际上已经营金融业务,存、贷款业务量比较大的,经整顿后可并入现有的农村信用社,也可另设农村信用社。不愿并入现有农村信用社或另设农村信用社的,必须立即停止以招股名义吸收存款,停止办理贷款业务。1997年11月,国家为了集中资金支持国有企业改革、防范金融风险、维护国家金融的垄断地位,决定全面整顿农村合作基金会。尤其是经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后,1999年1月国务院发布三号文件,正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。

(五)收缩国有专业银行战线(www.chuimin.cn)

1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县(及以下)机构,发展中小金融机构,支持地方经济发展”的基本策略,包括中国农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构。

这一阶段中国农村金融政策演变路径如表7—2所示。

表7—2　改革开放以来中国农村金融政策变迁(二)

续前表

三、政策效果评价

此轮改革的主要目标是建立“三位一体”的农村金融体系。但是,实践证明,这种政府推动下的制度供给往往由于未做到真正从问题着手、从需求出发而最终产生与政策设计意图大相径庭的效果,农村资金供求矛盾反而日益突出。

对于农村信用社来说,自行社“脱钩”后,其内部管理逐步规范,资产质量及经营状况有所好转,支农投入明显增加,特别是近年来农户小额信用贷款和联保贷款的推广,有效缓解了农民贷款难问题。但是,由于多方面原因,当前农村信用社还存在一些突出问题需要解决,主要包括:产权不明晰,法人治理结构不完善;管理体制不顺,管理职权和责任不明确;历史包袱沉重,资产质量差,潜在风险仍然很大;服务方式、融资渠道和服务手段等方面还不适应农民和农村经济发展的需要。由于农村信用社存在问题的多重性和复杂性,此轮改革在涉及管理体制、产权制度等一些根本问题上,尚没有取得实质性突破。

农业银行在此过程中确立了向商业银行转变的目标,在经营管理模式、信贷资金管理、信贷业务范围等方面进行了一系列变革。本着追求利润的需要,农业银行倾向于将贷款发放给优质客户,同时,考虑到农村设置分支机构所需的成本远大于所能产生的收益,其营业网点也逐步向城市转移。农业银行在农村实际上只剩下了吸储的功能,把大量的农村资金转向了城市。

农业发展银行自1994年成立以来,每年都发放了2 000亿元的农产品收购贷款,远远高于农行和农信社对农村的贷款,对农村经济发展和社会稳定起到了很大作用。以2000年为例,该年累计发放农副产品贷款5 829.47亿元,年底余额达7 303.96亿元,其中保护价粮食收购贷款余额为2 307.47亿元。但是,除了代理财政发放粮食收购贷款外,农发行在农业基本建设、农业综合开发方面的业务却进展缓慢,离实现政策设立的初衷尚有很大距离,粮棉购销体制市场化改革逐步展开后,其存在的合理性受到了怀疑。同时,农发行还存在着资金来源渠道单一、监管不力使大量资金被挪用、人浮于事、资产闲置等诸多问题。

农村合作基金会是农村经济体制改革的产物,对农村商品经济的发展起了不可低估的作用。它一方面弥补了农村国有金融机构与信用社的不足,另一方面又抑制了刚刚抬头的高利贷。农村合作基金会曾一度是农村金融中举足轻重的力量。但由于它是地方政府和农业行政管理部门制度创新的产物,从一开始就留下了严重的行政依附和缺乏农民自主参与的致命隐患,随着在全国农村的遍及发展,暴露出诸多问题,最终走上了无可挽回的消亡之路。⁽⁷⁾

1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县(及以下)机构,发展中小金融机构,支持地方经济发展”的基本策略以后,包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年至今,四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构,且撤并还在继续。国有商业银行留存的县及县以下机构,贷款权限小,仅发挥吸储功能,每年以吸储方式从农村抽出资金约3 000亿元。

综上来看,此轮改革最终没能形成中国农业银行、农业发展银行、农村信用社“三驾马车”并驾齐驱支撑农村金融体系的政策目标,而民间金融也一度处于被打压的境地,农村各层次、各主体的信贷需求不能得到有效满足,广大农村仅剩下农村信用社还继续发挥着金融供给者的作用。

中国农村金融体系构建：1993-2002年的进展

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