2003年至今：保障权益促进公平流动的中国农村改革

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【摘要】：第4节2003年至今:保障权益和促进公平流动一、政策出台背景跨入新世纪以来,随着构建“和谐社会”理念的普及,公平正义成为发展的主旨。二是维护进城务工农民的合法权益。表5—42003年至今关于劳动力流动和城镇化的主要政策续前表续前表三、政策效果评价(一)外出务工环境趋好在这一阶段,中国的就业政策环境改善,农民外出就业权益得到保障,职业技能培训力度加大。根据建设部的调查统计,截至2004年底,中国

第4节　2003年至今:保障权益和促进公平流动

一、政策出台背景

跨入新世纪以来,随着构建“和谐社会”理念的普及,公平正义成为发展的主旨。1.3亿跨区域流动的农民工成为中国社会经济发展中的一个突出现象,是任何政府都无法忽视的一个群体。农民工从混饭吃的“盲流”、“苦力”,逐渐成为城市稳定和发展不可或缺的组成部分。2003年《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》提出:农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业,促进了农民收入的增加,促进了农业和农村经济结构的调整,促进了城镇化的发展,促进了城市经济和社会的繁荣。农民工已成为中国产业工人的重要组成部分,是工业化、城镇化、现代化的重要推动力量。如何对待农民工,不是一件小事,而是关系全局和长远的大事。2008年1月1日实施的《中华人民共和国就业促进法》明确规定:农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。

二、相关政策及其主要内容

(一)取消对农民进城务工就业的不合理限制

2004年起,国家在13个县(市、区)开展农村劳动力平等就业试点工作,在以下几个方面取得了突破:一是建立平等的就业准入制度,逐步取消针对农村劳动力进城就业的不合理限制和收费。二是维护进城务工农民的合法权益。积极安排财政资金,开展农民工维权工作,建立了以维权中心、镇(街)维权服务站、企业(社区)服务点为框架的工作网络,无偿为农民工提供法律援助。三是建立农民工社会保障体系。农民工可自主自愿参加基本医疗保险,允许农民工参加基本养老保险,工伤保险则由用工企业为农民工缴纳保费。四是妥善解决农民工子女就学问题。五是户籍制度改革。调整现行户口政策,取消指标限制,全面推行城乡一元化户籍管理制度,按实际居住地统一登记居民户口。六是建立农村劳动力转移就业培训体系。

这一阶段,中国还以规范建设行业农民工工资支付行为为重点,开始了清理拖欠农民工工资的规范活动:(1)结合企业特点建立和完善企业内部工资支付制度,依法明确基本工资制度、岗位工资标准、加班工资计算基数等,在科学的劳动定额基础上,合理确定计件工资单价,推动单位依法建立规范的农民工工资支付制度,依法按时足额支付农民工工资;(2)全面建立工资支付监控制度;(3)积极建立工资支付保障制度;(4)全面推行企业劳动保障守法诚信制度;(5)认真贯彻实施最低工资保障制度;(6)大力推动企业建立工资集体协商制度。这些措施取得了积极的成效。

(二)加大公共服务力度

目前中国已进入工业化中期阶段,2005年人均GDP已超过了1 700美元,财政收入突破3万亿元,已经具备了工业反哺农业、财政反哺农民的物质基础和经济实力。党的十六届五中全会提出要“实行工业反哺农业、城市支持农村”,这是一项重要的宏观经济政策,连续五年的中央一号文件最突出的亮点就是实施这一方针。工业反哺农业的核心主要是为农民创造更多的就业机会。随着中国经济财力的不断增长,国家已经有能力来为农民、农村提供更多的公共服务,应该改革目前限制农民迁移权的二元户籍制度,废除就业政策中歧视农民的条款,实现农民的平等就业权,同时还要加大对农民人力资本的投资,加强农村劳动力技能培训,来引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。城乡收入差距和农村劳动力制度变革已经到了临界点。

2003年中央提出“将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴。将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划和城市基础设施建设规划,安排保障经费,合理核定教职工编制。发挥公办中小学的接收主渠道作用,加强对社会力量所办学校的扶持和管理”。2007年3月30日,公安部表示,全国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口,实现了公民身份法律意义上的平等,这12个省、自治区、直辖市包括:河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西。⁽¹⁹⁾

(三)人力资本培训政策

目前,中国农村劳动力整体素质不高,缺乏转移就业的职业技能,难以向非农产业和城镇转移,难以在城镇实现稳定就业,难以提升从业的岗位层次。开展农村劳动力转移培训,是加快农村劳动力转移、促进农民增收的重要环节,也是提高农民就业能力、增强中国产业竞争力的一项重要的基础性工作。党中央、国务院高度重视农村劳动力转移培训工作,国务院办公厅下发的《2003—2010年全国农民工培训规划》对培训工作做出了具体部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求和部署,加强农村劳动力转移培训工作,农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部从2004年起,共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程(简称为“阳光工程”)。2004—2005年,重点支持粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展短期职业技能培训,探索培训工作机制,为大规模开展培训奠定基础,培训农村劳动力500万人,年培训250万人;2006—2010年,在全国大规模开展职业技能培训,争取建立健全农村劳动力转移培训机制,加大农村人力资源开发力度,培训农村劳动力3 000万人,年培训600万人;2010年以后,按照城乡经济社会协调发展的要求,把农村劳动力培训纳入国民教育体系,扩大培训规模,提高培训层次,使农村劳动力的科技文化素质总体上与中国现代化发展水平相适应。

这一阶段关于劳动力流动和城镇化的政策如表5—4所示。(www.chuimin.cn)

表5—4　2003年至今关于劳动力流动和城镇化的主要政策

续前表

三、政策效果评价

(一)外出务工环境趋好

在这一阶段,中国的就业政策环境改善,农民外出就业权益得到保障,职业技能培训力度加大。根据农业部固定观察点2003—2006年的农户调查资料,与20世纪90年代中期到2003年农村外出就业劳动力的工资水平增长缓慢相比,2003—2006年,外出务工人员的人均月工资由781元增加到953元,增加了22%。⁽²⁰⁾根据建设部的调查统计,截至2004年底,中国建设领域拖欠农民工工资问题已经得到基本解决,2004年春节前全国共偿付拖欠农民工工资239.7亿元,偿付比例为75.66%。2007年底中国城镇化率达到44.9%,较2002年底增加了近五个百分点。

(二)农民工的社会保障待遇仍然普遍缺失

由于现行的城镇社会保障制度安排,以及城市政府和企业的认识差距等因素,绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险参保率低,伤残医治赔偿困难。工伤保险是目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。但劳动部2005年快速调查数据显示,目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%,农民工面临巨大劳动安全风险,许多农民工发生工伤事故后得不到及时的治疗和经济赔偿,拖着伤残的身体回到原籍,成为农村新的贫困户。二是医疗、养老保险空缺,后顾之忧难以解决。劳动和社会保障部调查表明,农民工医疗保险的参保率为10%左右,养老保险的参保率为15%左右。由于基本养老保险不能跨地区转移,一些地方已参保的农民工也纷纷退保。例如,东莞市2004年农民工退保40万人次,平均参保时间仅七个月。农民工虽然眼下吃“青春饭”、养老问题不尖锐,但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。

2003年至今：保障权益促进公平流动的中国农村改革

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