1992-1996年：中国农村改革的劳动力市场机制

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【摘要】：第2节1992—1996年:建立劳动力市场机制一、政策出台背景1993年11月,中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立社会主义市场经济体制。1992年2月,劳动部要求各省选择试点市、县,试行全员劳动合同制,范围要包括企业干部和工人。1993年11月召开的中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

第2节　1992—1996年:建立劳动力市场机制

一、政策出台背景

1993年11月,中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立社会主义市场经济体制。该文件第一次明确使用了“劳动力市场”这个概念,指出:改革劳动制度,逐步形成劳动力市场。中国劳动力充裕是经济发展的优势,同时也存在着就业的压力,要把开发利用和合理配置人力资源作为发展劳动力市场的出发点。广开就业门路,更多地吸纳城镇劳动力就业。鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。发展多种就业形式,运用经济手段调节就业结构,形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制。同年,劳动部印发《农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程》,指出:随着中国东南沿海地区经济高速发展,就业机会增多,农村劳动力跨地区流动的规模不断扩大,异地就业已成为解决农村剩余劳动力就业问题的重要渠道。同时还承认:“民工潮”现象反映了农村就业的不充分,也暴露了现行就业管理体制的不适应。从此,坚持市场化导向解决农村劳动力转移问题成为主要政策手段。

二、相关政策及其主要内容

(一)劳动关系法规建设

建立社会主义市场经济体制被视为经济体制改革的目标。改革的基本思路是把企业推入市场,确立国有企业独立的法人地位,建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。正是市场化的改革取向,使由农村充当劳动力“蓄水池”向统筹城乡就业转变。1992年2月,劳动部要求各省选择试点市、县,试行全员劳动合同制,范围要包括企业干部和工人。全员劳动合同制的试行,终结了在国有企业实行了40多年的“固定工”用工制度。1993年11月召开的中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。根据这个决定,1993年12月劳动部印发《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》,提出以培育和发展劳动力市场为中心,废除统包统配的就业政策,形成劳动者自主择业、企业自主用人的用工制度,逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的限制。1994年7月,第八届全国人大常委第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》,由此,城乡居民的劳动就业行为和企业的招收录用行为有了坚实的法律依据,这也成为劳动力市场建设的重要一环。

(二)规范农村劳动力转移

1992年,邓小平南方谈话掀起了中国经济改革的又一高潮。从此,非国有部门迅速发展,1993年城镇私营企业和个体户从业人数达到1 115.7万人,比1992年增加了33.2%,1992年外商和港澳台商直接投资项目达到48 764个,比1991年增长2.8倍,实际投资金额达到110亿美元,比1991年增长1.5倍,随后的几年都保持了快速增长。同时乡镇企业尤其是沿海地区乡镇企业大发展,各种开发区建设出现热潮,这些非国有部门快速增长产生了对廉价农村劳动力的强烈需求。

随着农村劳动力涌入城镇数量的不断增加,1993年11月,劳动部推出“农村劳动力跨地区流动有序化”工程,1994年11月,劳动部发布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。通过这些政策,政府试图将农业劳动力的转移纳入行政管理的范围,完善劳动力市场机制,健全市场规则、秩序和相应的管理、服务、调控手段,使劳动力跨地区的流动有序化,从而消除“民工潮”的消极影响,为农村劳动力异地就业开辟正常渠道。1993年11月3日,劳动部发布旨在鼓励农业劳动力的跨地区流动的通知,这个计划提出了五点要求:(1)输出有组织;(2)输入有管理;(3)流动有服务;(4)调控有手段;(5)应急有措施。劳动部还明确提出:建立异地就业劳动者的权益保障制度;鼓励发展为农村劳动力跨地区流动和异地就业的服务组织,包括城市职业介绍所、乡镇劳动服务站、各类培训组织及为异地就业民工提供住宿、交通服务的其他组织。

(三)改革户籍制度

1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印章为蓝色,故也称作“蓝印户口”,这是中国户籍制度改革的一项过渡性措施。1992年开始引入和执行蓝印户口,是中央将管理城市户口(指标)的责任转移到地方政府的重要和渐进的一步。蓝印户口是不同于从农转非渠道获得的正式城市户口,不会给中央增加财政负担,而且,任何拥有蓝印户口的新进城者要缴纳城市增容费,其资格主要是根据个人对地方的“贡献”,根据投资额或教育程度(技术)来计算,蓝印户口的形成是中国户口权利商品化具备合法性的重要步骤。⁽⁸⁾1992年全国各地掀起卖户口热潮,成为中国户籍制度改革的直接诱因。1992年4月开始,除京、津、沪三市外,全国各省、自治区都不同程度地出现公开或变相出卖非农业户口的现象。出售“农转非”指标,多数地区办理一个“农转非”户口标价在4 000元~10 000元。这一阶段户籍改革的一个很重要的推动力是地方政府利益,而中央政府把权力下放给地方政府则促成了这一政策事实的形成。据公安、金融部门估算,1992年各地卖户口所得金额超过100亿元,有可能达到200亿元之巨。⁽⁹⁾

1993年6月,国务院户籍制度改革文件起草小组草拟完成《国务院关于户籍制度改革的决定》,主要精神是对现行户籍制度进行较大的改革,但因当时各部门在讨论方案时意见分歧较大,该方案最终未获通过。1993年,根据中央关于要重视小城镇建设的精神,国务院户籍制度改革开始由全面改革转向以小城镇户籍制度改革为重点,着力解决关于小城镇户籍制度改革的方案。1996年在新启用的常住人口登记表和居民户口簿上,取消了“农业”和“非农业”两个户口类型。

“户粮挂钩”政策是1955年开始的粮食统购统销体制的产物。但从20世纪90年代开始,随着国家粮食供求基本平衡的实现,政策此时随之而做出调整,改革的阻力也最小,“粮油关系”也就完成了它的历史使命。20世纪90年代初,广东、浙江、上海等地先后废除粮票。1992年底,国务院发布政令,自1993年1月1日起,在全国范围内终止粮票的流通,全国放开粮油市场价格,取消“户粮挂钩”政策,为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大的制度性障碍。

(四)小城镇试点工作

1995年,国家11部委发出关于印发《小城镇综合改革试点指导意见》的通知,主要内容为:(1)完善小城镇政府的经济和社会管理职能;(2)深化小城镇建设方式改革;(3)促进小城镇建设和发展的多元化投资机制;(4)实行户籍管理制度改革,按照公安部关于户籍管理制度改革的要求进行试点,实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度,农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件,就可以申请在小城镇办理落户手续;(5)建立和完善试点小城镇的新型社会保障体制;(6)探索建立有效的集体土地内部流转制度,可尝试允许准备迁入小城镇的农民将原承包土地使用权有偿转让,作为进城定居或就业的启动资金,以利于建立土地使用权的有偿流转制度和土地的适度集中,解决农村耕地紧张的问题;(7)深化小城镇乡镇企业制度改革;(8)以市兴镇,抓好小城镇的市场培育;(9)建立机构完整、职能健全的镇一级财政;(10)进行规范化的农村合作基金组织试验;(11)建立与完善小城镇科技管理与服务体系;(12)建立健全小城镇为农服务体系。(www.chuimin.cn)

(五)确立流动人口管理制度

1995年《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》确立了流动人口管理制度,具体内容有:(1)实行统一的流动人口就业证和暂住证制度,凡是离开农村常住户口所在地跨地区务工经商人员,外出前,须按规定在常住户口所在地劳动部门办理“外出人员就业登记卡”。到达目的地后,须在当地公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。(2)加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则,把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内,严格实行目标管理责任制。关于这一阶段劳动力流动和城镇化的政策如表5—2所示。

表5—2　1992—1995年关于劳动力流动和城镇化的主要政策

续前表

三、政策效果评价

(一)跨区域流动开始大规模出现

这一阶段,由于较好的政策和经济环境,中国农村劳动力流动进入了一个高潮期。由于非农机会的大幅增加,1993年中国农业从业人员绝对数量首次出现下降。1992年跨省流动的达到2 200万人,比1989年增长了2.14倍。其后,农村劳动力流动人数转入稳定增长,1994年出乡的农村劳动力达到7 000万人,1995年大约为7 500万人,而同期出省的农村劳动力人数大约为2 500万人~2 800万人。20世纪90年代中国农村劳动力流动具有如下一些特征:在流动区域方面,流向相对集中,以不发达地区向发达地区、农村向城市流动为主;从欠发达地区和农村向发达地区及城市的流动是主要的;农民跨地区就业流动半径长,有的跨越了大半个中国,但又以就近流动为主,流动分布背后有经济成本在起作用;外出就业的许多农民进入了大中城市,但相当一部分是进入发达地区的小城镇和乡镇企业;从流入地来看,农民工的产业流向分为两类,一类是大中城市,主要进入商业服务业、建筑业,进入工业的比重较低,另一类是东南沿海苏南、温州、闽南、珠江三角洲等发达地区,加工贸易型的外向经济发展快,乡镇企业和三资企业占重要地位,外来农村劳动力进入工业企业的则占60%~70%。⁽¹⁰⁾

(二)活跃了城市劳动力市场

20世纪90年代初期,政府取消了粮票和食品定量供应制,个人可以随意购买食品和各种生活必需品。户籍制度的这些变化使人口迁移较以前更为方便,也对地区人口的分布变化产生很大影响。⁽¹¹⁾城市经济的改革特点不仅表现在政府对国有企业的放权让利上,还表现在非公有经济的发展及其产生的竞争上面。这些新兴部门对劳动力的需求,分别通过农村转移劳动力和国有经济、集体经济的“跳槽”职工得到满足。农村劳动力流动冲击了城市的计划福利体制,促进了劳动力市场的发育,补充了城市劳动力的“不足”。农村劳动力进城更重要的意义在于降低了城市劳动力成本,提高了城市劳动生产率,增加了城市职工的流动性,对城市企业原有用工制度带来有力冲击,对全国劳动力市场的发育具有不可估量的作用。⁽¹²⁾

(三)小城镇未形成产业聚集、乡镇企业吸纳就业能力减弱

这一阶段,多数小城镇并不如人们想象的那样实现了产业的聚集,全国仅7%的乡镇企业分布在建制镇,80%的乡镇企业还分布在自然村落,并且乡镇企业在经历了20世纪80年代的超常规增长之后,增长的速度开始放慢。乡镇企业大都存在规模小、效益不高、稳定性差等特点,再加上乡镇企业中90%都是第二产业,其吸纳从业人员的能力是很有限的。1980—1988年,乡镇企业对增加值的就业弹性为0.36,对固定资产原值的就业弹性为0.65。而1991—1996年,相应的两个就业弹性分别下降到0.19和0.21,分别比前一阶段下降了52.8%和67.7%⁽¹³⁾,这说明农村非农产业吸纳就业的相对能力出现大幅度衰减,其根源是农村城市化进程滞后和第三产业发展不足。

1992-1996年：中国农村改革的劳动力市场机制

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