中国农村改革：逐步放开对农民就业限制的过程与机理

2023-12-06 百科知识版权反馈

【摘要】：从1984年开始,中央颁布了一系列的放开、搞活政策,取消对农民非农就业权力的限制。这一阶段农民就业政策的重点是期望通过向农业深度进军和乡镇企业大发展带动农村劳动力转移。对自行规定政策或放宽条件、扩大“农转非”范围的,要抓紧进行清理整顿。

第1节　1978—1991年:逐步放开对农民的就业限制,但限制向城镇流动

一、政策出台背景

1978年十一届三中全会以后,全党和全国人民的中心任务转变到经济建设上来,农村改革迅速推进,家庭联产承包责任制取代了人民公社制度,提高收购价格等多种积极措施,极大地调动了农民的生产积极性。农村经济进入黄金时期,第一产业产值占GDP比重由1978年的27.9%上升到1984年的31.8%。主要农产品产量大幅度增加,粮食、棉花、油料、麻类和水果的产量分别由1978年的30 476万吨、216万吨、521万吨、135万吨和657万吨增加到1985年的37 910万吨、414万吨、1 578万吨、444万吨和1 164万吨,增产效果是十分显著的。以20世纪80年代居民的购买力,这样的供给已经可以满足有效需求,因而一些地方出现了“卖粮难”等市场制约因素。另一方面,农业机械总动力也以倍计增加。根据农产品成本—收益资料,三种粮食平均、棉花亩均用工分别由1978年的33.3天和60天下降至1985年的17.6天和43天。而与此同时,每年农村新增劳动力则达千万人以上,乡村劳动力数量由3亿人增加到3.7亿人。多方面作用的结果是隐性剩余劳动力逐渐显性化。农村改革面临着发展空间问题,正如《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》所强调的那样,“随着农村分工分业的发展,将会有越来越多的人脱离耕地经营,必须要改变‘八亿农民搞饭吃’的局面,才能实现农民富裕、国家富强和四个现代化”。

二、相关政策及其主要内容

(一)逐步放开农民就业领域

随着农业生产经营制度改革带来的制度效应能量释放,农村经济和农民就业面临发展空间问题。从1984年开始,中央颁布了一系列的放开、搞活政策,取消对农民非农就业权力的限制。1984年2月,支持和鼓励农民兴办交通运输业;7月,允许农村集体和农民个人从事长途贩运;10月,提出农民可以进入集镇务工、经商、办服务业。1984年中央还发文正式承认并鼓励社队企业的发展,并将其正式更名为“乡镇企业”,这在客观上成了乡镇企业大量兴起的起点。1986年国务院发布《国营企业招用工人暂行规定》,规定“企业招用工,应当公布招工简章,符合报考条件的城镇待业人员和国家规定允许从农村招用的人员,均可报考”。1988年,提出按照“东西联合、城乡结合、定点挂钩、长期协作”的原则,组织劳动力跨地区流动,大力组织贫困地区的劳务输出。这一阶段农民就业政策的重点是期望通过向农业深度进军和乡镇企业大发展带动农村劳动力转移。

(二)严格控制“农转非”和“盲流”

在农村经济体制改革取得阶段性成功之后,城市经济体制改革依循了与农村改革相同的思路,即如何最大限度地调动各方面的积极性。相应地,就业体制也出现了一些变化。1980年8月,中共中央指出:“必须对我国经济体制包括劳动体制全面改革,在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”,这就是著名的“三结合”就业方针,但只适用于城镇居民。1981年10月,中央政策明确指出要严格控制农村劳动力流入城镇,继续清理来自农村的计划外用工。此时采取保护城市劳动者的政策是与当时城镇就业压力密切相关的。20世纪70年代后期,随着“四人帮”的垮台,知识青年大量返城,再加上建国后人口增长完全失去控制,城市中的就业压力问题再也无法掩盖了。⁽⁴⁾尽管统包统配的就业安排方式只是针对占全国人口1/5的城市居民,它仍对政府产生了巨大的就业压力。

城市体制改革的深入,尤其是城市的第三产业等部门的兴起,为农村劳动力向城镇流动创造了新的空间。1988年后,政府为抑制通货膨胀而实施治理整顿政策,其中包括限制农村劳动力进城务工。1990年《国务院关于做好劳动就业工作的通知》提出:合理控制农村劳动力的转移,减轻城镇就业压力。确定一个时期内城市使用农村劳动力的规划,由劳动部门本着从严的精神负责统一审批,并建立临时务工许可证和就业登记制度,加强对单位用工的监督检查。对现有计划外用工,要按照国家政策做好清退工作,重点清退来自农村的计划外用工,使他们尽早返回农村劳动。要严格控制“农转非”过快增长,把“农转非”纳入国民经济与社会发展规划,实行计划指标管理,认真按照国家有关政策规定审批。对自行规定政策或放宽条件、扩大“农转非”范围的,要抓紧进行清理整顿。

在此过程中,还形成了以暂住证为代表的流动人口管理办法。早在1983年,武汉市就已出台寄住证和暂住证等新的户口办法来管理户口不在本地的外来工人。随后在1985年,公安部下发文件,在全国范围内制定了一个管理暂住人口的办法。1985年,暂住证制度推广到所有城镇。20世纪80年代中期以来,几乎所有的省市政府都在他们的权限范围内制定了管理暂住人口的地方性政策。申请暂住证的绝大多数为农民工。⁽⁵⁾

(三)有计划地发展小城镇

一方面农业剩余劳动力需要转移,另一方面城镇劳动力就业压力也很大。中国人口分布调整的一个更现实的途径就是发展小城镇,就地消化和转移富余农村剩余劳动力,防止出现大量农村劳动力进城找活干,构建人口蓄水库。正如费孝通所指出的,“提出小城镇问题,主要是从人口分布角度去想的”。当时的人口分布情况是“城乡间的人口台阶相差太高了……中间没有台阶”。这样的人口分布状况,“面临的人口问题是,下面农村劳动力过剩,亟待解决,中等以上城市又存在待业青年多的现象”,“如果这股集流没有缓冲的中间体,势必发生显而易见的社会后果”,“新型小城镇正可以发生阻拦和蓄积人口流量的有效作用”,可以在“城乡之间建立人口蓄水库”,为“农村日益增加的过剩人口和剩余劳动力”找到“去处”,以缓解“大城市的人口和就业压力”⁽⁶⁾。而此时,乡镇企业异军突起,达到“三分天下有其一”,为农民“离土不离乡”,走出中国式城镇化道路提供了经济基础。(www.chuimin.cn)

1979年,十一届四中全会决议提出:一定要十分注意加强小城镇的建设,逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来,作为改变全国农村面貌的前进基地,有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。全国现有两千多个县的县城,县以下经济比较发达的集镇或公社所在地,首先要加强规划,根据经济发展的需要和可能,逐步加强建设。还可以运用现有大城市的力量,在它们的周围农村中,逐步建设一些卫星城镇,加强对农业的支援。1983年,中共中央提出:“农村集镇建设,要抓紧时间,在充分地进行调查研究的基础上,作出全面规划,经城乡建设部门和县人民政府批准后实行。”

为了加快小城镇的发展,1984年,国家调整了建制镇标准,规定:凡县级地方国家机关所在地,均应设置镇的建制;总人口在20 000人以下的乡,乡政府驻地非农业人口超过2 000人的,可以设镇;总人口在20 000人以上的乡,乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的,也可以建镇;少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地,非农业人口虽不足2 000人,如确有必要,也可设置镇的建制。同时,放宽对农民进入城镇的限制。1984年10月,国务院明确要求支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇(不包括县城)经营工商业,凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门准予落常住户口,发给《自理口粮户口簿》,统计为非农业人口。1985年10月,国家提出,小城镇建设所需的资金主要依靠集体经济的积累和农民投资,实行人民城镇人民建的方针。除了征收城市维护建设税和原有的开征“公用事业附加”和“工商所得税附加”外,可以通过房地产经营回笼建设资金。为了规范小城镇的发展,1987年5月,城乡建设环境保护部又制定了《村镇规划标准》。

这一阶段关于劳动力流动和城镇化的政策如表5—1所示。

表5—1　1979—1991年关于劳动力流动和城镇化的主要政策

续前表

三、政策效果评价

从1978年至1991年,中国乡村劳动力总量由3亿人增加至4.8亿人,这一时期政策主要靠放开体制外增量来推动就业体制改革,有效地缓解了农村剩余劳动力的就业压力。政策的鼓励推动了中国乡镇企业异军突起。在1984年至1988年乡镇企业大发展的阶段,乡镇企业总收入由1 268亿元增加至4 232亿元,年均增长58.4%,经济实力的提升为吸纳大量的农村剩余劳动力创造了条件,在乡镇企业工作的劳动力由1978年的2 827万人增加至1991年的9 609万人,这一数字令人印象深刻。这一时期是中国乡镇企业吸纳劳动力数量增加最快的时期。政策的鼓励也为农村小城镇的快速发展创造了制度条件。从1984年到1988年,全国的建制镇由6 211个增加到10 609个,小城镇累计吸纳农村富余劳动力2 700万人。但这一阶段城乡体制分割还比较严重,少数地区出现了农民出资另择地造农民城的现象。1978—1991年这一阶段的改革把农民从土地中解放出来,但从发展的眼光看,存在一定的局限性。总的来说,这一阶段的农村劳动力流动规模很小,流动的地域半径也较小。与就地转移相比,这一时期的宏观经济环境和制度环境都不是太有利于跨区域流动,流动到乡镇企业的农村劳动力主要是本县或本省的农村劳动力。1989年国家在城市进行治理整顿即令当年进城农民工减少约1 000多万。⁽⁷⁾城镇化率由1978年的17.9%上升至1991年的26.9%,但在这一阶段后期的1989年和1990年,城镇化率分别仅比上年上升0.2和0.4个百分点,是改革以来城镇化进程推进最慢的年份。与就业结构调整相对应的是收入结构的变化,工资性收入对农民增收的贡献虽然不是太大,但已由前期的负贡献率转变为正贡献率,1990年工资性收入占纯收入的比重为20%,非农就业对于增收的贡献已经开始体现。

中国农村改革：逐步放开对农民就业限制的过程与机理

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