中国农村改革：问题与政策走向

2023-12-06 百科知识版权反馈

【摘要】：第4节中国农村土地政策存在的问题与政策走向一、目前中国农地政策存在的问题(一)小规模生产,难以形成农业的规模化经营从国际上看,根据联合国粮农组织的最新统计资料,目前日本农民的人均土地规模已经是中国的七倍,韩国是中国的四倍。

第4节　中国农村土地政策存在的问题与政策走向

一、目前中国农地政策存在的问题

(一)小规模生产,难以形成农业的规模化经营

从国际上看,根据联合国粮农组织的最新统计资料,目前日本农民的人均土地规模已经是中国的七倍,韩国是中国的四倍。日本土地法律的一再调整,中国台湾地区之所以实行“第二次土地改革”,其重要目的就是要克服小规模农业的局限性,推进规模经营。鉴于此,应尽快制订“农地流转促进方案”,以期促进农户的规模经营,培育有效率的专业农户,让留下来的农民专心当好农民,让转出去的农民安心当好非农民。

(二)有关农村宅基地的法律不能为安全的制度提供充分的法律基础

国务院发展研究中心农村经济研究部和世界银行认为,目前的农村宅基地法律不能为安全的制度提供充分的法律基础,主要表现在:(1)不清晰的土地权利期限。尽管农民宅基地的权利在法律上被认为是一种长期的权利,但是没有任何法律正式地界定这些长期权利的实际法律含义,缺乏对宅基地权利有效期限的清晰定义往往会导致对“长期”的不同解释。(2)对转让的过度限制。现存的法律所采取的原则是“一户一宅”,每个农户能够得到一块几乎是免费的宅基地。法律禁止城市居民购买,现行法律对居民在处理其房屋及其房屋的宅基地方面的权利限制过于严格。在一个村庄中,有条件成为受让人的农户数量将会非常少,农民通常将很大一部分收入花在盖房上。由于经济发展和人口迁移,越来越多的农民将会迁出农村,一旦他们决定迁到城市,农民将难以收回在建房上的投资。(3)对土地抵押的限制。根据现有法律,农民对宅基地的权利,如同对农田的权利一样,明文禁止不允许进行抵押。(4)保护农村宅基地权利法律缺失。农民对农地权利受多种解决纠纷的制度保护,但农民对宅基地的权利还没有得到现行法律的明确保护。也就是说,还不存在类似于《农村土地承包法》的法律来保护农村宅基地权利。(5)不明晰的补偿条款。根据现行法律,农村集体可以为公共目的收回农民宅基地的权利,但集体仅仅需要付出没有明文规定的“合适”补偿标准。

(三)城乡土地制度二元性,刺激城市以不合理方式增长

城市作为贸易枢纽,其生产率来源于其集中和聚集的作用。从整体看,城市必定是占有较少空间的一种组织形态。在绝大多数情况下,在实现稀缺资源的节约方面,市场机制和人的理性选择要远比政府干预更有力量和更有效率(盛洪,2007)。

农村与城市土地制度仍然维持着二元性,以及相关的政策使国家对城市土地一级市场的垄断,造成了经济的重大扭曲,也刺激了城市以不合理的方式增长。陆大道院士曾多次给国务院副总理曾培炎、建设部部长汪光焘等写信,直陈中国城市化发展与规划建设中出现的盲目追求大规模、高标准以及严重浪费土地等令人不安的一些趋向,并断言“我国已经出现了城市化的‘大跃进’”(陆大道,2006)。广泛存在的造城运动,超大规模建新城,配以千篇一律的超大广场、大马路、大绿地、高楼大厦,在城市发展的规模上盲目求大(赵其国,2006)。

(四)土地的城市化而非人口的城市化

现行农地制度的最大缺陷是农村改革初期农地制度安排中所没有涉及的一大问题,即土地集中与农业劳动力转移不同步(王艳丽、王振坡,2007)。中国目前城市化不少是土地的城市化,而非人口的城市化。一方面农民的土地被大量占用和浪费,另一方面失地农民与在城市打工的农民却很难享受城市化成果。这两方面导致了农民被排斥于城市化之外,我国的城市化成为缺乏永久迁移的不完全城市化,如8 500万左右的城市农民工(国家统计局,2004)虽然为城市的繁荣做出了贡献,但却被排斥,社保、子女教育成为一大难题。大量转向非农产业的农民并未与土地分离,究其原因,有的是等待土地非农化带来的升值,有的则抱有不要白不要的态度,有的是因为户籍制度改革滞后,进城农民工由于社保缺失,无法切断与农村土地的关系。这种“离乡不放土”的迁移模式对现行农地制度的稳定性提出了挑战(白南生, 2004)。

总之,中国农地制度设计没有使那些能够放弃土地者让出土地,在社会转型期没有起到推动社会发展、促进经济增长的作用,反而成为约束社会变革的阻力。目前农民的土地权益得不到保障,严重限制了土地市场的发育,土地资源的配置效率低下。“圈地运动”难以遏制,土地资源的浪费和流失严重。政府强制征收土地在部分地区已经侵害了农民的财产权利,土地增值后的收益分配也把农民排除在外。在给予农民的征地补偿极低的情况下,城乡二元制度下的城市社会保障体系却不能完全接纳失地农民(江华、李明月,2006)。部分失地农民面临生存困境——种田无地、就业无岗、低保无份。

二、中国农村土地政策走向

(一)促进农地的市场化流转

一种土地制度是否有效,不仅在于由谁拥有土地,更在于土地能否交易。土地能否通过有效的交易,实现在所有者、经营者或使用者等不同的人之间、在不同用途之间流转,以动态地实现土地的最优配置,实现土地的交易收益。交易收益是土地可交易性所带来的资源配置效应(Besley,1995),指的是土地交易性的提高增加土地投资的价值,从而提高农民进行土地投资的积极性。土地可交易性的增加提高了农民在必要时找到买主或承租者的可能性,从而增加了投资的价值,姚洋(1998)在对江西和浙江的经验分析中证明了交易收益的存在。

一种富有弹性的农地制度应该能够容纳市场的运作,它对土地自由流转的容忍度非常重要。因此要吸收私人地权制度的积极因素,把传统土地集体所有制推进到现代土地集体所有制,让国家的公权力逐渐地从土地集体所有权中“抽身”,而农户土地权利逐渐地分离和成长出一项独立的、排他的、具有财产性质的土地财产权,让农民从注重在实物形态上占有和支配逐渐转向注重在价值形态上占有和支配,由注重对土地的直接占有和现实支配的实体权演变为注重分享剩余的价值索取权,从而促进资源配置的效率。

(二)完善农民对宅基地的权利

(1)赋予农民宅基地为永久性用益物权。目前宅基地的实际使用已经使农民对宅基地的使用权利变成了事实上的永久性权利,赋予农民对宅基地的法律上的永久性用益物权,给模糊的“长期”以明确的界定,有利于保障农民对宅基地的权益。(2)明确允许以宅基地进行抵押,扩大农民宅基地权利的可转让性。不能通过住房抵押来获得贷款会削弱农民改善其住房条件的能力,对农民宅基地权利的可转让性的限制,使农民一旦决定迁到城市,便难以收回在建房上的投资。(3)加强对农民宅基地权益的保护。这需要一系列与《农村土地承包法》相并列的法规制度来保护农民对宅基地的权利,以更好地保护其在各种可能危害情况下的利益。

(三)逐步实行由“征”转“购”的土地征用政策

中国实行的土地用途管制制度和农地转用行政审批从总体上确立了市场和行政两种手段配置农村土地资源的总体框架。在政府控制农村集体土地征用权和用途管制权的情况下,中国已经形成了两个土地市场,一个是低价运行的农村集体土地使用权流转市场,一个是高价运行的城市国有土地使用权流转市场。在这两个市场之间,形成了巨大的价格寻租空间。一方面,这造成了“征地”的暗箱操作、农民利益得不到保障、滋生腐败等;另一方面,现行的运作制度也是城镇化过程中土地资源得不到集约利用的根源,滥征耕地的问题十分严重。

目前土地征用是中国城镇建设中土地配置的重要方式,由于公共目的的标准难以确定,要逐步实现由“征”向“购”过渡,“公共利益”用地要进行土地价格评估,参照土地市场价格进行补偿,促使土地征用行为与土地市场接轨,逐步形成集体土地和国有土地于一体的土地市场。最终的目标是国家对农村集体土地的征用,应该完全遵循市场交易的原则进行。也就是说在涉及集体土地所有权被征用时,无论是被征用为商业性用地还是公益性用地,补偿价格都应该按土地的市场价值进行交易,市场价值的确定应由流转主体双方平等协商,市场价值的具体计算可以参考同类地段其他商业用地和被征用后不降低农民生活水平等因素综合考虑。

参考文献

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