中国农村改革：政策变迁及分析

第3节　改革开放以来中国征地政策变迁

一、1978—1982年:以行政手段处理征地问题

(一)政策出台背景

十一届三中全会以后,随着邓小平“以经济建设为中心”的国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出,国民经济建设全面复苏,建设用地需求大幅度增长,国家建设征用土地出现了一些新情况和新问题。从规范化、法制化和便于操作出发,这一阶段也出台了相应的征地政策。

(二)政策变迁路径

1978年3月5日,中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》(第三部)指出:国家可以依照法律规定的条件,对土地实行征购、征用或者收归国有。1982年5月4日,全国人大常委会原则通过,国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》,条例指出节约土地是中国的国策,并对征用土地的程序、征用土地的审批权限、征地的补偿费和安置补助费等做出了系统的规定。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》(第四部)指出,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

这一阶段的政策演变路径如表4—8所示。

表4—8　1978—1982年关于征地的主要政策

(三)政策效果评价

该时期同改革开放前的征地政策相比,无论政策的深度或广度,还是内容均有大幅度增加。比如,规定节约土地是中国的国策,提出了节约用地是基本国策的概念;规定国家建设征用土地,凡符合规定的,被征用社队的干部和群众应当服从国家需要,不得阻挠和妨碍,提出了征地的强制性概念;规定征用的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权,明确了土地的两权分离;明确指出征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费;对因征地造成的农业剩余劳动力提出了留地安置、乡镇企业安置、农转非后招工安置等多项安置途径等。这一阶段的土地征用政策体现了计划经济时代土地征用的性质,较为完备地制定了计划经济时代土地征用的法律程序、审批权限、批后补偿安置、批后的监督检查以及相应的各项配套规定等。

二、1983—1997年:土地征用制度逐步完备

(一)政策出台背景

从城市空间扩展的角度去观察建设用地的扩张,可以看出,这一时期,随着时间的推移,这种扩张呈现出波浪式推进的特殊形态。⁽³⁾第一波始于十一届三中全会以后,生产力的大解放迎来了20世纪80年代初期中国经济发展的一个高峰期。这一波的趋缓以1986年3月21日发布的《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》为标志。第二波以20世纪80年代中期“苏南经济模式”的崛起为先兆,全国掀起了乡镇企业热,导致了建设用地的快速扩张。这一波因1990年前后国家“治理整顿”以及宏观经济调控而趋缓。第三波则起于1992年下半年,各级地方政府盲目上马各类规模名称各异的开发区,收于1997年4月15日发布的《中共中央、国务院关于加强土地管理切实保护耕地的通知》。

(二)政策变迁路径

1.整治改革开放后因生产力发展导致的第一次建设用地扩张(1983—1986年)

在乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出的背景下,1986年3月21日,《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出:对1982年5月《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农业用地,根据该条例和国务院发布的有关城市规划、村镇建房用地等各项规定,认真进行一次清理,并运用经济手段控制非农业用地。为了加强对全国土地的统一管理,决定成立国家土地管理局,作为国务院的直属机构。通知提到:要运用经济手段控制非农业用地。国家要区别土地的不同用途和不同等级,征收不同数量的土地税和土地使用费。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。国家建设征用土地,由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍。每亩被征用耕地的安置补助费,最高不得超过征用前三年平均年产值的10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。

2.整治因“乡镇企业热”而导致的建设用地快速扩张(1987—1991年)

1988年12月29日,七届人大第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。原来的第二条第二款被改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,并增加两款允许国有土地和集体土地的使用权的转让、确立国有土地有偿使用制度,并加大制止土地违法行为的力度。1991年1月4日,《中华人民共和国土地管理法实施条例》提出国家建立土地调查制度,土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。

3.整治因“开发区热”而导致的建设用地快速扩张(1992—1997年)

在大量耕地被占用的情况下,1993年7月2日,第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》提出:国家建立耕地保护制度,对基本农田依法实行特殊保护。1993年11月5日,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出:建立基本农田保护区制度。基本农田保护区划定之后,任何单位、个人不得擅自改变和占用。因国家重点建设项目必须占用的,须经国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批,并且要有区别于一般占地的高补偿办法。1994年7月4日,《基本农田保护条例》经国务院第22次常务会议通过,条例规定:基本农田保护应当贯彻全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针。1995年3月11日,《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》指出:各级政府都必须按照《土地管理法》的规定,严格遵守非农占地的审批权限和审批程序,坚决按照规划和计划用地。对所有违法批、占耕地的行为都要严肃处理。1996年1月21日,《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》指出:要依法加强对土地尤其是耕地的保护和管理,严格控制非农占地,全面落实基本农田保护制度。

1997年3月14日通过新修订的《中华人民共和国刑法》,第一次设立了土地犯罪条款,即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。1997年4月15日《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出:对农地和非农地实行严格的用途管制。自本通知下发之日起,冻结非农业建设项目占用耕地一年,确实需要占用耕地的,报国务院审批。凡不符合土地利用总体规划的、城市内的建设项目不符合城市总体规划的、未纳入年度土地利用计划的以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目,都不得批准用地,项目不得开工建设。

这一阶段的政策演变路径如表4—9所示。

表4—9　1986—1997年关于征地的主要政策

续前表

(三)政策效果评价(www.chuimin.cn)

从1982年《国家建设征用土地条例》的颁布到1997年9月中国共产党第十五次代表大会召开,这一阶段是中国土地制度建设史上的另一个重要阶段。其主要特点体现在:一是土地管理立法的多元化与全面化。比如现代土地管理的两个最基本的法律法规——《土地管理法》、《城市房地产管理法》均产生于这一时期,并且,这一时期颁布了《中华人民共和国土地管理法》,将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。这一阶段的政策措施是与当时的经济发展水平相适应的,失地农民的合法权益得到了有效保护。二是这一时期的土地管理立法侧重于解决实际问题,带有外延和粗放的特征。这一时期是中国经济转型期,很多问题都处于探索或试验阶段,土地是生产要素之一,中国的大多数经济改革措施必然要求土地使用制度有相应的改革。三是土地的资产与资源特性在市场经济中充分体现,土地问题受到各级政府和老百姓的关注。如20世纪80年代中后期国家鼓励城乡联营、大力推广乡镇企业建设以及20世纪90年代初期的开发区热使得大量耕地被占用,保护耕地受到全民关注,土地作为不可再生的资源以及国民经济可持续发展问题被提上议事日程。土地出让(招标、拍卖或协议)政策的全面实施使各级政府获得土地资产收益。各级政府开始重视土地市场建设,城市规模迅速扩张。可以说,土地使用制度改革的逐步深入是中国20世纪90年代后城市化出现加速发展趋势的重要原动力(冯中昌, 2001)。总之,这一时期的土地制度建设体现在土地征用方面,与前一阶段的征地条例相比,基本精神是一致的,表现出鲜明的计划经济特性。具体操作规定也是共同点多,不同点少,不同点主要有两点:一是明确了征地的分级限额审批制度,二是提高了征地补偿安置标准。

三、1998年至今:城乡土地管理体制转轨阶段的征地政策

(一)政策出台背景

在跨入21世纪之际,中国进入城市化快速推进的阶段,城市化水平由1978年的17.92%上升为2004年的41.8%。⁽⁴⁾在这个经济快速增长的过程中,大量农村土地通过征用转化为非农建设用地,2003年中国爆发了因房地产热而导致的“圈地运动”。2004年上半年,全国共发现土地违法行为4.69万件,立案查处土地违法案件3.39万件,清还农民征地补偿费欠款87.4亿元,占欠款总数的59%;全国核减各类开发区4 735个。

违章、违法圈地的后果是显而易见的。一是造成了国有土地资源的巨大浪费,可持续发展受到了威胁;二是千万农民丧失了赖以活命的土地,而国家的粮食安全也遭到了极大损害;三是滋生了大量的腐败现象,基层政权在土地交易中备受金钱的腐蚀;四是粗暴不合理征用耕地导致了普遍的民间矛盾。改革开放的进行,国民经济的发展,工业和城市的扩张,不可避免地带来与农业生产、生活争夺土地的矛盾。而我们的土地征用制度是在计划经济体制下确立的,严重滞后于经济发展的需要。中国的社会主义市场经济体制已初步形成,然而征地制度建设却远落后于社会主义经济建设的实践,其浓厚的计划经济色彩已经不能适应现实情况的需要,以至于激化了各方面矛盾,在实践中出现了各种问题,这也推进了中国的土地征用制度发展到一个新的历史时期。

(二)政策变迁路径

1.整治因“房地产热”而导致的建设用地快速扩张(1998—2006年)

第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》规定:国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护,国家实行基本农田保护制度。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。1998年12月24日,国务院第12次常务会议通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》指出:各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理,实行建设用地总量控制。土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

2004年3月14日,《中华人民共和国宪法修正案》将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2004年10月21日,国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出:必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系,严格控制建设用地增量,努力盘活土地存量,强化节约利用土地,深化改革,健全法制,统筹兼顾,标本兼治,进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度。严格依照法定权限审批土地,严格执行占用耕地补偿制度,严格保护基本农田,完善征地补偿和安置制度,健全土地节约利用和收益分配机制,建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。2004年11月3日,国土资源部出台《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,指出:土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的,征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

2.以物权法保障农民土地权益,探索土地资源配置效率低下的解决办法(2007年至今)

土地制度的二元性也导致了农民的土地权益得不到保障,严重限制了土地市场的发育,造成土地资源的浪费和流失严重,土地资源的配置效率低下。为解决这一问题,2007年3月16日出台的《中华人民共和国物权法》确认了耕地使用权的物权性质,规定:国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照物权法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。紧接着中央又批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验,再次提出土地流转问题。2008年1月30日,《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中提出:“严格执行土地利用总体规划和年度计划,全面落实耕地保护责任制。按照依法自愿有偿原则,健全土地流转市场,加强土地流转中介服务。”2008年3月5日,温家宝在政府工作报告中提出:“要坚持最严格的耕地保护制度,特别是加强基本农田保护。按土地利用总体规划从严审查调整各类规划的用地规模和标准,严格执行土地用途管制制度,依法严格管理农村集体和个人建设用地,坚决制止违法违规占用耕地和林地行为。”

这一阶段的政策演变路径如表4—10所示。

表4—10　1998年至今关于征地的主要政策

续前表

(三)政策效果评价

1.土地征用权行使主体由分级行使变为两级行使

这一阶段的政策使国家将土地征用权上收为中央以及省、自治区和直辖市两级政府分别行使,取消了市(州)地、县(区)两级政府的审批权。这在一定程度上保障了国家最高管辖权行使的统一性、有序性和公正性,从而在一定程度上保障了土地管理活动的健康进行。

2.对土地征用权做了严格限制

一方面,国家对土地征用的范围做了严格限制,规定征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的,其他土地超过75公顷的,由中央政府(国务院)直接行使批准权。另一方面,国家对土地征用的批准权限削弱了一半,即现行的土地管理法将省级政府的征用权由过去的1 000亩降为525亩,非耕地由过去的2 000亩降为1 050亩,取消了其征用农田的审批权限。这就为从源头上刹住滥批滥占农田和其他耕地的歪风提供了约束,一定程度上防止了土地征用的滥用,减少了土地征用中“寻租”、“败德”和“机会主义行为”等腐败现象滋生。

3.增加了转用地、项目用地预审、审查前置程序

因建设用地须征用农用地的,需先行办理农用地转用审批,实行农用地转用、土地征用审批分离,即省、自治区、直辖市政府批准农用地转用、征地审批超过批准权限的,需分别办理审批手续。在土地利用总体规划确定的建设用地范围内实施规划用地的,政府必须拟订农用地转用方案、补充耕地方案,逐级上报政府审批后,才能按具体项目分别供地。具体建设项目需要使用土地的,建设单位需一次申请,分次办理建设用地审查手续,并且实行建设用地项目预审、审查、审批制。这种农用地转为建设用地的特别预审、审批程序,为保护农用地提供了制度约束。当然,保护农用地的相应管理成本增大,在这种情况下能否预防土地征用中的“寻租”行为,仍有待观察。

4.提高了土地补偿标准

由1986年的最高补偿不超过前三年平均年产值的20倍,到1998年的不超过30倍,至2004年土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但目前仍然保持“经济补助”性质。

5.由补偿安置双方合意协议改为单项拟订方案,经层级管理机关批准后公告执行

征地相对人的程序权力,由听取“解释”,接受“协调”,变为通过“公告”、“听证”实现知情权,通过“仲裁”获得救济。但现行政策则排斥征用单位与被征地单位双方的合意谈判,由土地管理部门单方拟订征地方案,按当地的产值和法定补偿、安置标准倍数,经层级管理机关批准后,向被征地集体的农民公告执行,被征地单位持土地权属证明办理土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费等,并核算落实到被征地的土地的农户。这种改革的初衷是节省征地时同农民的谈判、履约成本。但不可忽视的是,这种征地的实质是以农民的生存与发展的基本权利被征收为前提的,而排斥农民的意愿和谈判、缔约权。这种行政权过度扰动农民生存权和发展权的制度,在实践中已经暴露出其弊端,这是值得讨论的。